A lei 13.964/19 (pacote anticrime) promoveu significativas reformulações na sistemática de arquivamento das investigações criminais, ao alterar o art. 28 do CPP. Dentre as alterações introduzidas, destaca-se a inclusão do §1º, que passou a assegurar à vítima o direito de provocar a revisão da promoção de arquivamento por meio da submissão da matéria à instância ministerial competente.
Alinhada ao sistema acusatório e ao processo penal convencional, a alteração foi acompanhada por intenso debate doutrinário e jurisprudencial, sobretudo em razão da interpretação conferida pelo STF1 ao dispositivo e das relevantes mudanças promovidas no modelo originalmente concebido pelo legislador2.
A aplicação do novo dispositivo trouxe, contudo, um desafio específico: analisar a legitimidade da vítima prevista no art. 28, §1º, do CPP e a persistência de interpretações restritivas que, ainda hoje, limitam indevidamente a sua participação na fase de revisão da promoção de arquivamento.
A controvérsia decorre da compreensão adotada por parte das instâncias revisionais do Ministério Público, segundo a qual somente o sujeito passivo primário do crime possuiria legitimidade para se insurgir contra a promoção de arquivamento.
Tal posicionamento apoia-se em leitura extensiva da resolução 243/21 do Conselho Nacional do Ministério Público, da qual se extraiu o entendimento de que o sujeito passivo secundário, embora diretamente atingido pelas consequências do delito, não seria considerado vítima para fins do artigo 28, §1º, do CPP3.
O problema é que essa interpretação ignora a profunda transformação do papel da vítima no processo penal contemporâneo. Durante séculos, a vítima foi progressivamente afastada da persecução penal em razão da monopolização do poder punitivo estatal. A partir da segunda metade do século XX, contudo, o fortalecimento do Direito Internacional dos Direitos Humanos impulsionou o chamado movimento vitimológico4, que ampliou a participação da vítima no processo penal, destacando-se a própria lei 13.964/19.
No plano internacional, a partir do decreto 678/92, o Brasil ratificou a Convenção Americana de Direitos Humanos, submetendo-se à jurisdição da Corte Interamericana, tendo o STF consolidado o entendimento de que os diplomas internacionais de direitos humanos têm hierarquia normativa supralegal.
Disso, decorrem o dever de controle de convencionalidade e a noção de processo penal convencional, modelo que incorpora as fontes legislativas internacionais e a jurisprudência da Corte Interamericana, superando a tendência de se criar um sistema penal fechado e autorreferenciado5. Nesse modelo, a proteção dos direitos humanos não se esgota em obrigações negativas, mas impõe também obrigações processuais positivas, isto é, o dever de conduzir um mecanismo penal apto a esclarecer os fatos lesivos às vítimas e a identificar seus autores.
Quanto ao conceito de vítima, a Assembleia Geral das Nações Unidas, pela resolução 40/34 de 1985, adotou definição ampla, abrangendo toda pessoa que tenha sofrido prejuízo físico, moral, patrimonial ou grave atentado a seus direitos fundamentais em consequência de atos ou omissões violadores das leis vigentes6. No mesmo sentido, Antonio Scarance Fernandes, a partir de interpretação sistemática, sustenta que a vítima "corresponde no processo penal ao sujeito passivo, principal ou secundário, abrangendo o prejudicado que, sendo ao mesmo tempo o sujeito passivo, tenha direito à reparação do dano"7. Ainda, tanto o CNJ quanto o Conselho Nacional do Ministério Público editaram atos normativos fundados nesse conceito amplo8.
E é justamente a resolução 243/21 do CNMP que tem sido utilizada pelas instâncias revisionais do Ministério Público para restringir somente ao sujeito passivo primário a possibilidade de se opor à promoção de julgamento.
Essa leitura, contudo, parece ser equivocada por três razões essenciais.
Primeira: a resolução 243/21 não se destinou a regulamentar o recurso do art. 28, §1º, do CPP, mas a instituir a Política Institucional de Proteção Integral e de Promoção de Direitos e Apoio às Vítimas. Assim, em momento algum estabeleceu que o sujeito passivo secundário não possui legitimidade para se insurgir contra a promoção de arquivamento. Pelo contrário, suas disposições introdutórias invocam expressamente o conceito amplo da resolução 40/34 da ONU, e o próprio art. 3º, §3º, ao definir "fato vitimizante" como "a ação ou omissão que causa dano, menoscaba ou coloca em perigo os bens jurídicos ou direitos de uma pessoa, convertendo-a em vítima", contempla necessariamente a posição do sujeito passivo secundário.
Segunda: a resolução 243/21, como ato normativo infralegal, não se sobrepõe aos tratados internacionais de direitos humanos, com hierarquia supralegal, nem ao CPP. Trata-se de ato administrativo infralegal, incapaz de limitar garantias previstas em lei federal ou de reduzir o alcance de direitos reconhecidos à luz dos tratados internacionais de direitos humanos ratificados pelo Brasil.
Terceira: a interpretação restritiva é incompatível com o princípio a maiori, ad minus. O STJ já reconheceu que o sujeito passivo secundário pode se habilitar como assistente do Ministério Público na forma do art. 268 do CPP9. Assim, não parece razoável admitir a atuação da vítima (sujeito passivo secundário) como assistente de acusação na ação penal e, ao mesmo tempo, negar-lhe a possibilidade de se opor em caso de promoção de arquivamento.
Em realidade, a resistência observada parece refletir a permanência de uma cultura jurídica construída quando a vítima ocupava posição marginal na persecução penal. As alterações promovidas pela lei 13.964/19, contudo, procurou justamente ampliar os mecanismos de participação da vítima, em harmonia com o movimento internacional de fortalecimento de seus direitos e com as obrigações processuais reconhecidas pela Corte Interamericana de Direitos Humanos.
Além de contrariar a hierarquia normativa e a sistemática do Código, a interpretação restritiva acaba por gerar forma de revitimização, que o próprio art. 11 da resolução 243/21 do CNMP incumbe ao Ministério Público de evitar10.
Portanto, não há que se falar em conceito específico ou diferenciado de vítima para fins do art. 28, §1º, do CPP. O parâmetro deve ser o mesmo adotado ao longo da persecução penal, abrangendo o sujeito passivo primário e o secundário, excluído apenas o mero lesado, a quem se assegura tutela na esfera cível.
A lei 13.964/19, alinhada ao movimento internacional e à jurisprudência da Corte Interamericana, assegurou à vítima a ampliação de sua atuação na fase de arquivamento. Reconhecer essa legitimidade não significa sobrepor a vontade da vítima à legalidade ou à opinio delicti do Ministério Público, tampouco fazer valer denúncias sem justa causa. Significa, apenas, assegurar que sua insurgência seja efetivamente apreciada/conhecida pela instância revisional competente, superando a compreensão reducionista ainda praticada e concretizar, no plano efetivo, o espaço de participação que o legislador lhe conferiu e os compromissos assumidos pelo Estado brasileiro em matéria de proteção dos direitos das vítimas.
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Referências bibliográficas
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Quinta Turma. Recurso Ordinário em Mandado de Segurança n. 45.395/SC. Relator Reynaldo Soares da Fonseca, 23 de fevereiro de 2016.
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CNMP. Resolução n. 243, de 18 de outubro de 2021. Brasília. Disponível aqui. Acesso em: 15 jun. 2026.
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FERNANDES, Antonio Scarance. O papel da vítima no processo criminal. São Paulo: Malheiros, 1995.
FISCHER, Douglas; PEREIRA, Frederico Valdez. As obrigações processuais penais positivas: segundo as Cortes Europeia e Interamericana de Direitos Humanos. 2ª Ed. rev., atual. e ampl. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2019.
OLIVEIRA, Ana Sofia Schmidt de. A vítima e o direito penal: uma abordagem do movimento vitimológico e de seu impacto no direito penal. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1999.
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Declaração dos Princípios Básicos de Justiça relativos às Vítimas da Criminalidade e de Abuso de Poder. Resolução n. 40/34 da Assembleia Geral, 29 nov. 1985.
RODRIGUES, Roger de Melo. A tutela da vítima no processo penal brasileiro. Curitiba: Juruá, 2014.
SHECAIRA, Sérgio Salomão. Criminologia. 6ª Ed. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2023.
1 A interpretação conferida pelo Plenário do STF assentou que, ao se manifestar pelo arquivamento, o órgão do Ministério Público submeterá sua manifestação ao juiz competente e comunicará à vítima, ao investigado e à autoridade policial, podendo encaminhar os autos à instância de revisão ministerial para fins de homologação. Cf. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI n. 6.298/DF. Relator Ministro Luiz Fux, 24 de agosto de 2023.
2 Não é propósito deste artigo revisitar as controvérsias relacionadas à constitucionalidade ou ao procedimento de arquivamento propriamente dito, tema amplamente enfrentado pela doutrina desde a entrada em vigor da nova disciplina.
3 Desconsiderando os precedentes da Corte Interamericana de Direitos Humanos e as obrigações processuais positivas por ela estabelecidas.
4 A doutrina costuma identificar três principais movimentos históricos quanto ao papel da vítima na esfera penal: a fase do protagonismo, a fase da neutralidade e o movimento vitimológico. SHECAIRA, Sérgio Salomão. Criminologia. 6ª Ed. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2023; RODRIGUES, Roger de Melo. A tutela da vítima no processo penal brasileiro. Curitiba: Juruá, 2014, p. 31; OLIVEIRA, Ana Sofia Schmidt de. A vítima e o direito penal. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, pp. 17-19; FERNANDES, Antonio Scarance. O papel da vítima no processo criminal. São Paulo: Malheiros, 1995, pp. 11-16.
5 FISCHER, Douglas; PEREIRA, Frederico Valdez. As obrigações processuais penais positivas: segundo as Cortes Europeia e Interamericana de Direitos Humanos. 2ª Ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2019, pp. 69-85.
6 ONU. Declaração dos Princípios Básicos de Justiça relativos às Vítimas da Criminalidade e de Abuso de Poder. Resolução n. 40/34 da Assembleia Geral, de 29 de novembro de 1985.
7 FERNANDES, Antonio Scarance. O papel da vítima no processo criminal. São Paulo: Malheiros, 1995, pp. 50-53.
8 CNJ. Resolução n. 253, de 4 de setembro de 2018, art. 1º, § 1º; CNMP. Resolução n. 243, de 18 de outubro de 2021, art. 3º, caput e incisos I e II.
9 Superior Tribunal de Justiça. Quinta Turma. RMS 45.395/SC. Relator Reynaldo Soares da Fonseca, 23.2.2016.
10 CNMP. Vitimização. Disponível aqui. Acesso em: 15.6.2025.