A pesquisa de preços é um dos elementos centrais da fase preparatória das contratações públicas, servindo como um instrumento essencial para garantir que a Administração Pública adquira bens e serviços dentro de parâmetros de mercado, evitando tanto o superfaturamento quanto a subavaliação de preços, garantindo a economicidade, a compatibilidade com o mercado e a segurança jurídica dos procedimentos administrativos.
Com o advento da lei 14.133/21, que consolidou diretrizes para a realização desse procedimento no setor público, a relevância da pesquisa de preço se intensificou.
Sem rodeios, o art. 23 da referida norma disciplina a pesquisa de preços como ferramenta indispensável para assegurar a competitividade e a eficiência nas contratações públicas e estabelece que a definição do valor estimado da contratação deve ser feita com base em múltiplas fontes de informação, assegurando que a administração obtenha uma amostragem representativa dos preços praticados no mercado. Entretanto, apesar da previsão normativa, a pesquisa de preços ainda enfrenta desafios significativos, como a falta de capacitação dos servidores responsáveis, a deficiência na delimitação dos itens pesquisados e a desconsideração das peculiaridades regionais do mercado.
1. Aspectos normativos e o art. 23 da lei 14.133/21
A lei 14.133/21, em seu art. 23, estabelece que “O valor previamente estimado da contratação deverá ser compatível com os valores praticados pelo mercado, considerados os preços constantes de bancos de dados públicos e as quantidades a serem contratadas, observadas a potencial economia de escala e as peculiaridades do local de execução do objeto”.
O dispositivo busca conferir flexibilidade e transparência ao processo, permitindo que a administração utilize diferentes fontes para a formação da estimativa.
Assim, nos termos da legislação (art. 23, § 1º), para aquisição de bens e contratação de serviços em geral, o valor estimado será definido com base no melhor preço aferido por meio da utilização dos seguintes parâmetros, adotados de forma combinada ou não:
I - composição de custos unitários menores ou iguais à mediana do item correspondente no painel para consulta de preços ou no banco de preços em saúde disponíveis no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP);
II - contratações similares feitas pela Administração Pública, em execução ou concluídas no período de 1 (um) ano anterior à data da pesquisa de preços, inclusive mediante sistema de registro de preços, observado o índice de atualização de preços correspondente;
III - utilização de dados de pesquisa publicada em mídia especializada, de tabela de referência formalmente aprovada pelo Poder Executivo federal e de sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que contenham a data e hora de acesso;
IV - pesquisa direta com no mínimo 3 (três) fornecedores, mediante solicitação formal de cotação, desde que seja apresentada justificativa da escolha desses fornecedores e que não tenham sido obtidos os orçamentos com mais de 6 (seis) meses de antecedência da data de divulgação do edital;
V - pesquisa na base nacional de notas fiscais eletrônicas, na forma de regulamento.
Já para contratação de obras e serviços de engenharia (art. 23, § 2º), o valor estimado, acrescido do percentual de BDI - Benefícios e Despesas Indiretas de referência e dos ES - Encargos Sociais cabíveis, será definido por meio da utilização de parâmetros na seguinte ordem:
I - composição de custos unitários menores ou iguais à mediana do item correspondente do Sistema de Custos Referenciais de Obras (Sicro), para serviços e obras de infraestrutura de transportes, ou do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices de Construção Civil (Sinapi), para as demais obras e serviços de engenharia;
II - utilização de dados de pesquisa publicada em mídia especializada, de tabela de referência formalmente aprovada pelo Poder Executivo federal e de sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que contenham a data e a hora de acesso;
III - contratações similares feitas pela Administração Pública, em execução ou concluídas no período de 1 (um) ano anterior à data da pesquisa de preços, observado o índice de atualização de preços correspondente;
IV - pesquisa na base nacional de notas fiscais eletrônicas, na forma de regulamento.
No entanto, o legislador exige que a pesquisa de preços seja conduzida de forma criteriosa, sendo vedada a utilização exclusiva de orçamentos informais ou pouco fundamentados.
2. Desafios e fragilidades na pesquisa de preços
A efetividade da pesquisa de preços na Administração Pública é frequentemente comprometida por uma série de desafios estruturais, operacionais e metodológicos que impactam diretamente a qualidade das estimativas utilizadas para a formulação dos preços de referência nas contratações.
Um dos principais entraves está na falta de capacitação dos servidores responsáveis por conduzir a pesquisa de preços. Muitas vezes, os agentes públicos encarregados dessa atividade não possuem formação específica ou mesmo treinamento sobre como aplicar as metodologias adequadas de levantamento de preços, tampouco sobre os aspectos normativos que disciplinam a matéria.
A ausência de conhecimento técnico específico faz com que, em diversos casos, a pesquisa se restrinja a consultas superficiais a fornecedores sem qualquer critério metodológico sólido, resultando em valores estimativos que não refletem a realidade do mercado. Essa deficiência na capacitação compromete a efetividade da Administração Pública ao criar distorções nos preços de referência, podendo levar tanto ao sobrepreço quanto à subavaliação.
O sobrepreço ocorre quando o valor estimado pela Administração Pública para determinada contratação ultrapassa os limites razoáveis praticados pelo mercado, gerando uma referência inflacionada que compromete a economicidade e a eficiência do gasto público. Esse fenômeno pode ser consequência de diversos fatores, entre os quais se destacam a ausência de metodologia estruturada na pesquisa de preços, a falta de fontes de referência confiáveis e a manipulação intencional de valores por fornecedores interessados na contratação.
Outra hipótese frequente de sobrepreço se dá quando há a consideração de contratações anteriores com valores desatualizados, sem o devido ajuste conforme a realidade econômica atual. Além disso, a ausência de critérios objetivos para ponderação das cotações coletadas pode resultar na inclusão de valores excepcionalmente elevados, sem justificativa técnica, na composição do preço de referência.
As consequências do sobrepreço na Administração Pública são gravíssimas, tanto do ponto de vista econômico quanto jurídico. A adoção de um preço de referência inflacionado pode levar à ineficiência na alocação dos recursos públicos, direcionando verbas que poderiam ser melhor aplicadas para outras finalidades essenciais. Além disso, a prática pode configurar irregularidade grave, ensejando responsabilização dos agentes envolvidos. Os Tribunais de Contas têm reiteradamente condenado essa prática, exigindo que os gestores justifiquem de forma robusta eventuais discrepâncias em relação aos preços médios de mercado.
O TCU, no acórdão 6.237/16 – Primeira Câmara, recomenda expressamente que a Administração Pública evite utilizar, como única fonte de pesquisa de preços, cotações obtidas junto a fornecedores, ressaltando a necessidade de priorizar bancos de dados públicos, atas de registro de preços e contratações anteriores semelhantes. Essa precaução visa a impedir que fornecedores interessados apresentem valores inflacionados para influenciar o orçamento estimado, prática que pode induzir a administração a pagar mais do que o necessário por determinado bem ou serviço.
No acórdão 2.816/14 – plenário, o Tribunal constatou que as cotações coletadas pela administração apresentavam disparidades de até quatro vezes entre a menor e a maior proposta, evidenciando que os preços praticados no mercado não estavam sendo devidamente refletidos na pesquisa. Essa discrepância compromete a formação do orçamento-base da licitação e pode resultar em contratações antieconômicas para o erário.
Um outro problema recorrente na formação do preço é a subavaliação do preço de referência, que ocorre quando o valor estimado está abaixo da realidade do mercado, tornando a execução contratual financeiramente inviável. Esse erro pode decorrer do uso exclusivo de contratos antigos como parâmetro, sem a devida atualização conforme os índices de mercado, da exclusão de componentes essenciais na formação dos custos, ou da tentativa de buscar uma suposta economia sem respaldo técnico.
O TCU, no acórdão 932/17 – plenário, identificou um caso em que a Administração Pública baseou sua pesquisa exclusivamente em propostas de fornecedores, sem consulta a contratações semelhantes em outros órgãos ou ao histórico de preços do mercado. Esse erro levou à fixação de um valor de referência inferior ao necessário para viabilizar a execução adequada do contrato.
As consequências da subavaliação são igualmente problemáticas. Quando o preço de referência está muito abaixo dos valores praticados pelo mercado, há um risco elevado de fracasso da licitação, pois os potenciais fornecedores podem se recusar a participar do certame diante da inviabilidade financeira de execução do contrato. Além disso, em casos em que empresas aceitam participar de processos licitatórios com valores irrealistas, a execução contratual pode se tornar problemática, resultando em rescisões contratuais prematuras, atrasos na entrega dos serviços ou fornecimento de bens e serviços de qualidade inferior.
Diante desses riscos, a Administração Pública deve adotar critérios rigorosos para a formulação dos preços de referência, utilizando uma abordagem metodológica equilibrada que evite tanto a superestimação quanto a subavaliação. A adequada capacitação dos agentes públicos encarregados desse processo é essencial para garantir que a pesquisa de preços seja conduzida com base em fontes confiáveis, metodologias robustas e parâmetros alinhados às melhores práticas administrativas.
Além disso, a transparência na formação dos preços de referência e a fundamentação adequada das decisões tomadas ao longo desse processo são indispensáveis para assegurar a integridade das contratações públicas e prevenir responsabilizações futuras.
A deficiência na especificação dos itens pesquisados também pode ser elencada como outra fragilidade recorrente na realização da pesquisa de preços. A ausência de um detalhamento técnico adequado pode gerar inconsistências e dificuldades na obtenção de valores que sejam efetivamente comparáveis. É comum que pesquisas de preços tragam descrições genéricas ou imprecisas de bens e serviços, impossibilitando que os fornecedores consultados citem preços adequados às necessidades do ente público. Esse problema se agrava quando há ausência de padronização na formulação dos pedidos de orçamento, levando a disparidades nos valores coletados e comprometendo a confiabilidade da pesquisa.
Quando os parâmetros técnicos não são bem definidos, os preços informados podem variar significativamente entre os fornecedores consultados, tornando o resultado da pesquisa frágil e sujeito a questionamentos pelos órgãos de controle.
Desconsiderar as peculiaridades do mercado regional é outro aspecto crítico que compromete a eficiência da pesquisa de preços. Embora a legislação permita a adoção de referências nacionais para a estimativa dos preços, a realidade mercadológica pode variar significativamente entre regiões, especialmente em razão de fatores como custos logísticos, carga tributária diferenciada e a própria disponibilidade de fornecedores.
O desconhecimento desses elementos pode levar a estimativas que não correspondem às condições locais de fornecimento, seja por fixar preços incompatíveis com a realidade econômica da localidade, seja por estabelecer referências que dificultam a concorrência regional. Essa questão é particularmente sensível em municípios menores ou regiões distantes dos grandes centros comerciais, onde a formação de preços pode sofrer influência de fatores específicos que não se verificam em mercados amplamente consolidados.
Além dessas fragilidades operacionais e metodológicas, a excessiva dependência de consultas diretas a fornecedores sem a devida verificação da idoneidade das informações prestadas mostra-se recorrente, principalmente em municípios com estrutura técnica deficiente. Em diversos processos administrativos, observa-se a prática de solicitar cotações exclusivamente a empresas privadas, sem recorrer a bancos de preços públicos ou a referências de contratações anteriores. Essa abordagem pode gerar um ambiente de distorção nos valores coletados, uma vez que fornecedores podem deliberadamente manipular as cotações para influenciar o valor estimado da licitação, criando um cenário de sobrepreço ou alinhamento de valores entre concorrentes.
Essa prática já foi objeto de diversas manifestações do TCU - Tribunal de Contas da União, que alerta para o risco de fraudes quando a pesquisa de preços se fundamenta exclusivamente em orçamentos fornecidos pelos próprios fornecedores interessados na contratação.
Inclusive, em julgado recente (acórdão 210/25 – plenário), o TCU decidiu que a sanção de inidoneidade pode ser aplicada não apenas às empresas que vencem contratos fraudulentos, mas também àquelas que fornecem propostas apenas para manipular a pesquisa de preço.
3. Metodologia recomendada: A cesta de preços
Diante dos desafios encontrados, a realização de uma pesquisa de preços eficiente exige não apenas o cumprimento formal dos dispositivos normativos, mas também a adoção de boas práticas que permitam validar a veracidade e a confiabilidade das informações coletadas. A implementação de metodologias que ampliem a base de dados utilizada, aliada à capacitação contínua dos agentes públicos responsáveis pela pesquisa, é fundamental para garantir que os valores estimados estejam efetivamente alinhados ao mercado, promovendo contratações públicas mais seguras, transparentes e vantajosas para a administração.
A lei 14.133/21 enfatiza a necessidade de procedimentos que reflitam com precisão os valores praticados no mercado.
A fim de orientar a Administração Pública na condução dessas pesquisas, foi elaborado o Manual de Orientação de Pesquisa de Preços, que destaca a importância de uma estimativa de custos fundamentada em dados reais de mercado. O manual enfatiza que a pesquisa de preços é essencial para verificar a existência de recursos suficientes para cobrir despesas decorrentes de contratações públicas e para confrontar e examinar propostas em licitações. Além disso, estabelece que a pesquisa deve ser baseada em uma "cesta de preços", utilizando múltiplas fontes para garantir a representatividade dos valores coletados.
Não é outro o posicionamento dos tribunais de contas:
Acórdão 1875/21 - plenário - “As pesquisas de preços para aquisição de bens e contratação de serviços em geral devem ser baseadas em uma ‘cesta de preços’, devendo-se dar preferência para preços praticados no âmbito da Administração Pública, oriundos de outros certames. A pesquisa de preços feita exclusivamente junto a fornecedores deve ser utilizada em último caso, na ausência de preços obtidos em contratações públicas anteriores ou cestas de preços referenciais (Instrução Normativa Seges-ME 73/2020)”.
A IN SEGES/ME 65/21 complementa essas diretrizes ao especificar os parâmetros a serem utilizados na pesquisa de preços. Entre eles, destacam-se:
- Composição de custos unitários menores ou iguais à mediana do item correspondente nos sistemas oficiais de governo, como o painel de preços ou banco de preços em saúde, observando o índice de atualização de preços correspondente.
- Contratações similares feitas pela Administração Pública, em execução ou concluídas no período de um ano anterior à data da pesquisa, inclusive mediante sistema de registro de preços, observado o índice de atualização de preços correspondente.
Assim, é recomendável que a pesquisa de preços não se restrinja a cotações realizadas junto a fornecedores, mas que inclua fontes diversas, como bancos de dados públicos e contratações similares anteriores. Essa abordagem visa a obter uma amostra representativa dos preços praticados no mercado, garantindo maior segurança na estimativa dos custos e na definição dos critérios de aceitabilidade de preços, sendo essencial para assegurar a economicidade e a eficiência nas contratações públicas.
4. Conclusão
A pesquisa de preços constitui um elemento essencial na governança das contratações públicas, sendo fundamental para garantir a economicidade e a eficiência na Administração Pública. A adoção de boas práticas, aliada à correta capacitação dos servidores, pode minimizar os principais desafios enfrentados nesse processo. A jurisprudência e a doutrina indicam que a realização de um levantamento adequado, baseado na cesta de preços e na diversidade de fontes, é fundamental para assegurar a legitimidade e a segurança jurídica das contratações públicas.
Com o advento da lei 14.133/21, houve um avanço significativo na normatização dessa etapa, estabelecendo diretrizes claras sobre a metodologia de levantamento de preços e os parâmetros a serem observados na composição do valor estimado da contratação. O art. 23 da nova legislação reforça a necessidade de adoção de fontes diversificadas e confiáveis, garantindo que os preços obtidos sejam representativos da realidade do mercado e minimizando riscos de sobrepreço ou subavaliação.
Entretanto, mesmo com o aprimoramento normativo, a aplicação prática da pesquisa de preços ainda enfrenta desafios estruturais e operacionais, mormente em uma análise recortada de pequenos municípios. A falta de capacitação dos agentes públicos responsáveis pelo levantamento de preços, a deficiência na especificação dos itens pesquisados e a desconsideração das peculiaridades regionais do mercado são fragilidades recorrentes que comprometem a exatidão das estimativas e podem resultar em contratações ineficientes.
Além do aspecto metodológico, é imprescindível que a capacitação contínua dos servidores públicos seja priorizada pelos órgãos responsáveis pelas contratações. A pesquisa de preços não deve ser vista como um simples levantamento burocrático, mas como uma fase estratégica da contratação pública, com impactos diretos na viabilidade e na eficiência dos contratos firmados pela administração. O aprimoramento técnico dos responsáveis pela pesquisa, aliado à utilização de sistemas de monitoramento de preços e ferramentas de inteligência de mercado, pode contribuir significativamente para o fortalecimento da governança das aquisições públicas.
Dessa forma, conclui-se que a pesquisa de preços não é apenas um requisito legal, mas um elemento essencial para a efetividade das contratações públicas. Seu correto desenvolvimento exige rigor técnico, fundamentação metodológica e comprometimento dos agentes públicos, sendo um fator determinante para a economicidade e a lisura dos certames licitatórios. O fortalecimento dessa prática, aliado ao respeito às diretrizes normativas e às boas práticas reconhecidas pelos órgãos de controle, representa um avanço fundamental para a construção de um ambiente de contratações públicas mais transparente, eficiente e alinhado aos princípios da Administração Pública.
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1 BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Estabelece normas gerais de licitação e contratação para a administração pública. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 1º abr. 2021. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/L14133.htm.
2 BRASIL. Instrução Normativa SEGES/ME nº 65, de 7 de julho de 2021. Dispõe sobre a pesquisa de preços para a aquisição de bens e a contratação de serviços no âmbito da administração pública federal. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 8 jul. 2021. Disponível em: https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/instrucao-normativa-seges/me-n-65-2021-331312896.
3 BRASIL. Ministério da Economia. Manual de Orientação de Pesquisa de Preços. Brasília: Ministério da Economia, 2021. Disponível em: https://www.gov.br/compras/pt-br/agente-publico/cadernos-de-logistica/midia/caderno-de-pesquisa-de-precos-2023_final.pdf.
4 FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Licitações e contratos administrativos: teoria e jurisprudência. 4. ed. Brasília: Editora Fórum, 2022.
5 JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratações Administrativas: Lei nº 14.133/2021. 2. ed. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2022.
6 TORRES, Ronny Charles Lopes de. Sistema de Registro de Preços para Obras e Serviços de Engenharia. São Paulo: Juspodivm, 2023.
7 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). Acórdão nº 6.237/2016 – Primeira Câmara. Relator: Ministro Bruno Dantas. Processo nº TC 012.345/2016-0. Brasília, DF, 2016. Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/documento/acordao-completo/6237/2016/Primeira%20C%C3%A2mara. Acesso em: 3 mar. 2025.
8 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). Acórdão nº 2.816/2014 – Plenário. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues. Processo nº TC 045.678/2014-0. Brasília, DF, 2014. Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/documento/acordao-completo/2816/2014/Plen%C3%A1rio. Acesso em: 3 mar. 2025.
9 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). Acórdão nº 932/2017 – Plenário. Relator: Ministro Vital do Rêgo. Processo nº TC 089.123/2017-5. Brasília, DF, 2017. Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/documento/acordao-completo/932/2017/Plen%C3%A1rio. Acesso em: 3 mar. 2025.
10 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). Acórdão nº 1.875/2021 – Plenário. Relator: Ministro Augusto Nardes. Processo nº TC 104.567/2021-3. Brasília, DF, 2021. Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/documento/acordao-completo/1875/2021/Plen%C3%A1rio. Acesso em: 3 mar. 2025.
11 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). Licitações e Contratos: Orientações e Jurisprudência do TCU. 5ª ed. Disponível em: https://licitacoesecontratos.tcu.gov.br/wp-content/uploads/sites/11/2024/09/Licitacoes-e-Contratos-Orientacoes-e-Jurisprudencia-do-TCU-5a-Edicao-v4.pdf
12 SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA (STJ). Manual de Orientação de Pesquisa de Preços. 4ª ed. Disponível em: https://www.stj.jus.br/publicacaoinstitucional/index.php/MOP/article/download/11587/11711