PGFN - Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional ampliou significativamente as possibilidades de negociação de dívidas tributárias com a publicação dos editais PGDAU 11 e nº 12/25, ambos datados de 30 de maio de 2025. Estes instrumentos normativos representam um marco na evolução do instituto da transação tributária no Brasil, especialmente no que se refere à utilização de precatórios federais como mecanismo de compensação de débitos inscritos em dívida ativada União1.
O presente artigo analisa as inovações trazidas por esses editais, com foco específico no uso de precatórios na transação tributária, examinando os aspectos técnicos, jurídicos e práticos dessa modalidade de extinção de obrigações tributárias. A análise considera tanto o arcabouço normativo vigente quanto a jurisprudência mais recente dos tribunais superiores, oferecendo uma perspectiva abrangente sobre as oportunidades e desafios que se apresentam aos contribuintes e à própria Administração Tributária.
A utilização de precatórios em transações tributárias não é um fenômeno recente,mas ganhou nova dimensão com as alterações legislativas promovidas pela lei 14.375/22, que modificou substancialmente a regulamentação da transação tributária em âmbito federal2. Os novos editais da PGFN materializam essas possibilidades normativas, criando um ambiente propício para a regularização de débitos tributários através de um mecanismo que beneficia tanto o fisco quanto os contribuintes.
Edital PGDAU 11/25: Ampliação das modalidades de transação
O edital PGDAU 11/25 institui quatro modalidades distintas de transação tributária, cada uma com características específicas que atendem a diferentes perfis de contribuintes e situações de inadimplência3. As modalidades contempladas são: transação por capacidade de pagamento, transação de débitos de difícil recuperação, transação de pequeno valor e transação relativa a débitos garantidos por seguro garantia ou carta fiança.
A amplitude deste edital é notável, abrangendo débitos de até R$ 45 milhões, inscritos até 4 de março de 2025 para a maioria das modalidades, ou até 2 de junho de 2024 no caso específico da transação de pequeno valor. Esta diferenciação temporal reflete uma estratégia da PGFN de priorizar a recuperação de créditos mais antigos, reconhecendo que o tempo é um fator determinante na recuperabilidade dos débitos tributários.
O período de adesão, que se estende de 2 de junho a 30 de setembro de 2025, oferece uma janela temporal adequada para que os contribuintes avaliem suas situações específicas e tomem decisões informadas sobre a conveniência da adesão às propostas de transação. A plataforma REGULARIZE, disponível em www.regularize.pgfn.gov.br, centraliza todo o processo, garantindo transparência e acessibilidade ao procedimento.
Edital PGDAU 12/25: Prorrogação do Programa Desenrola Rural
O Edital PGDAU 12/25 prorroga o prazo de adesão às condições previstas no edital PGDAU 3/2025, originalmente publicado em fevereiro, que trata especificamente do Programa Desenrola Rural4. Esta prorrogação até 30 de setembro de 2025 demonstra o reconhecimento da PGFN quanto às especificidades do setor agrícola e à necessidade de um prazo mais dilatado para que agricultores familiares e cooperativas possam aderir às condições facilitadas de regularização.
O Programa Desenrola Rural representa uma política pública específica voltada à regularização de débitos de um setor estratégico da economia brasileira, oferecendo condições diferenciadas que incluem descontos de até 70% e possibilidade de parcelamento ampliado, sempre condicionados ao grau de recuperabilidade da dívida e ao perfil econômico do devedor.
Precatórios na transação tributária: Fundamentos jurídicos e evolução normativa
Base constitucional e legal
A utilização de precatórios em transações tributárias encontra seu fundamento primário no art. 100 da Constituição Federal, especificamente no § 11, que facultaao credor a oferta de créditos líquidos e certos para quitação de débitos do ente federativo devedor5. Esta disposição constitucional, introduzida pela EC 113/21, estabelece as bases para um mecanismo de compensação que visa dar maior efetividade aos direitos dos credores de precatórios.
A regulamentação infraconstitucional deste instituto encontra-se principalmente na lei 13.988/20, que disciplina a transação tributária em âmbito federal,e na lei 14.375/22, que promoveu alterações significativas nesta regulamentação6. O art. 11, inciso V, da lei 13.988/20 autoriza expressamente o uso de precatórios ou de direito creditório com sentença de valor transitada em julgado para amortização de dívida tributária principal, multa e juros.
Evolução histórica do instituto
A compensação tributária envolvendo precatórios tem uma trajetória histórica marcada por avançose retrocessos normativos. O embrião deste instituto remonta à EC 30/00, que inseriu o art. 78 ao ato das disposições constitucionais transitórias, estabelecendo que as prestações anuais dos precatórios, se não liquidadas até o final do exercício respectivo, teriam "poder liberatório do pagamento de tributos da entidade devedora"7.
Posteriormente, a EC 62/09 tentou instituir uma compensação compulsória no interesse da Fazenda Pública, mas esta foi declarada inconstitucional pelo STFl nas ADIs 4.357 e 4.425. Contudo, a possibilidade de compensação facultativa foi expressamente admitida pela Corte, pavimentando o caminho para a regulamentação atual8.
As EC 94/16, 99/17 e 113/21 consolidaram definitivamente a compensação no regime constitucional dos precatórios, criando um arcabouço normativo robusto que permite a utilização destes títulos como verdadeiros ativos financeiros aptos à circulação e compensação com débitos tributários.
Decisão recente do STF: Limitações à compensação com precatórios alimentares
Em maio de 2025, o STF proferiu decisão de extrema relevância para o tema, declarando a inconstitucionalidade do art. 78 do ADCT e fixando importante precedente sobre os limites da compensação com precatórios alimentares9. No julgamento do RE 970.343, com repercussão geral (Tema 111), o Plenário do STF, sob a relatoria do ministro Cristiano Zanin, estabeleceu a seguinte tese:
"O regime previsto no art. 78 do ato das disposições constitucionais transitórias é inconstitucional, respeitando-se os parcelamentos realizados, com amparo no dispositivo, até a concessão da medida cautelar na ADI 2.356 MC em 25/11/2010."
Esta decisão torna superada a discussão sobre a possibilidade de compensação de débitos tributários com precatórios de natureza alimentar com base na EC 30/00, reforçando a proteção constitucional aos créditos alimentícios e estabelecendo limites claros à utilização de precatórios em compensações tributárias.
Análise técnica dos dispositivos sobre precatórios nos editais PGFN
Ambos os editais analisados contêm disposições específicas sobre a utilização de precatórios na transação tributária, estabelecendo como obrigação do contribuinte a autorização para compensação destes créditos. No edital PGDAU 3/25 (Programa Desenrola Rural), o art. 4º, inciso VII, estabelece que o sujeito passivo deve "autorizar a compensação, no momento da efetiva disponibilização financeira, de valores relativos a precatórios federais de que seja credor"10.
O edital PGDAU 11/25 apresenta redação ligeiramente mais ampla no art. 17, inciso VII, determinando que o contribuinte deve "autorizar a compensação, no momento da efetiva disponibilização financeira, de valores relativos a precatórios e requisição de pequeno valor federais de que seja credor"11. A inclusão das RPVs - requisições de pequeno valor neste último edital amplia o escopo da compensação, abrangendo também os créditos de menor valor que seguem procedimento simplificado de pagamento.
Características técnicas da compensação
A compensação com precatórios nos editais PGFN apresenta características técnicas específicas que merecem análise detalhada. Primeiro, o momento da compensação é claramente definido como "o momento da efetiva disponibilização financeira", o que significa que a compensação não opera automaticamente com a celebração da transação, mas sim quando os recursos do precatório estiverem efetivamente disponíveis para pagamento.
Esta condicionante temporal é fundamental para compreender a natureza jurídicada operação. A transação tributária opera a liquidação ou amortização imediatada dívida tributária, mas sob condição resolutória da ulterior disponibilização financeira do recurso pelo tribunal respectivo, conforme estabelecido na portaria PGFN 10.826/2212.
Segundo, a compensação está limitada aos precatórios federais e RPVs federais, excluindo-se os títulos expedidos contra estados e municípios. Esta limitação decorreda competência específica da PGFN para transacionar apenas débitos inscritos em dívida ativa da União, respeitando-se o princípio federativo e a autonomia dos entes subnacionais.
Terceiro, é necessário que o contribuinte seja efetivamente credor dos precatórios ou RPVs, seja como titular originário ou como cessionário. A legislação permite expressamente a utilização de precatórios adquiridos de terceiros, o que dinamiza o mercado secundário destes títulos e oferece maior flexibilidade aos contribuintes na estruturação de suas estratégias de regularização fiscal.
Aspectos práticos e estratégicos da utilização de precatórios
Vantagens econômicas para os contribuintes
A utilização de precatórios em transações tributárias oferece vantagens econômicas significativas para os contribuintes. Primeiramente, permite a conversão de um ativode baixa liquidez em um instrumento de quitação de débitos tributários, proporcionando liquidez imediata a créditos que, de outra forma, poderiam levar anos para serem efetivamente pagos pela Fazenda Pública13.
O mercado secundário de precatórios tradicionalmente opera com deságios significativos sobre o valor de face dos títulos, refletindo tanto o risco temporal quanto a incerteza sobre o efetivo pagamento. Ao utilizar precatórios em transações tributárias, os contribuintes podem obter valor integral ou próximo ao integral destes créditos, eliminando o deságio que seria necessário para alienação no mercado secundário.
Além disso, a utilização de precatórios pode ser combinada com os descontos oferecidos nas modalidades de transação, criando um efeito multiplicador dos benefícios. Por exemplo, um contribuinte que possua precatórios e se enquadre na categoria de microempresa pode obter desconto de até 70% sobre o valor total da dívida e ainda utilizar seus precatórios para quitar o saldo remanescente, maximizando os benefícios da regularização.
Benefícios para a Fazenda Pública
Do ponto de vista da Fazenda Pública, a aceitação de precatórios em transações tributárias também apresenta vantagens econômicas relevantes. Primeiro, permite a recuperação de créditos tributários de difícil recuperação sem a necessidade de dispêndio efetivo de recursos financeiros, uma vez que a "quitação" se dá através da compensação com obrigação preexistente da própria Fazenda14.
Segundo, contribui para a redução do estoque de precatórios pendentes de pagamento, aliviando a pressão sobre o orçamento público e reduzindo os custos financeiros associados à manutenção destes passivos. Esta redução é particularmente relevante considerando-se que os precatórios vencem juros e correção monetária durante todo o período de mora.
Terceiro, viabiliza a arrecadação de receitas que dificilmente seriamobtidas através dos meios tradicionais de cobrança, especialmente em casos de contribuintes com capacidade de pagamento reduzidaou débitos considerados irrecuperáveis. A transação com utilização de precatórios pode ser mais eficiente economicamente do que a manutenção indefinida de processos de execução fiscal.
Riscos e limitações
Não obstante as vantagens mencionadas, a utilização de precatórios em transações tributárias também apresenta riscos e limitações que devem ser cuidadosamente considerados. O principal risco reside na possibilidade de cancelamento ou revisão do direito creditório constante do precatório, o que pode resultar no desfazimento da transação mesmo após sua celebração e implementação15.
A portaria PGFN 10.826/22 estabelece expressamente esta possibilidade, determinando que a transação pode ser desfeita em caso de "superveniente cancelamento ou revisão do direito creditório constante do precatório". Esta condição resolutória cria uma incerteza jurídica que deve ser adequadamente avaliada pelos contribuintes antes da adesão à transação.
Outro aspecto limitativo refere-se à necessidade de que os débitos objeto da transação estejam já inscritos em dívida ativa ou sejam objeto de contencioso administrativo fiscal. Esta limitação impede a utilização de precatórios para quitação de débitos vincendos ou ainda não constituídos definitivamente, reduzindo o escopo de aplicação do instituto.
Recomendações práticas para contribuintes e advogados
Avaliação prévia da viabilidade
Antes de aderir a qualquer modalidade de transação que envolva a utilização de precatórios, é fundamental que contribuintes e seus assessores jurídicos realizem uma avaliação criteriosa da viabilidade da operação. Esta avaliação deve considerar múltiplos fatores, incluindo o valor e a natureza dos precatórios disponíveis, o montante dos débitos tributários, as condições específicas oferecidas pela transação e os riscos associados.
A análise deve incluir uma projeção temporal dos fluxos de caixa, considerando-se que a compensação com precatórios opera no momento da efetiva disponibilização financeira, que pode não coincidir com a celebração da transação. É importante avaliar se o contribuinte tem capacidade financeira para honrar os compromissos da transação até que a compensação se efetive.
Também é recomendável a verificação da regularidade e liquidez dos precatórios que se pretende utilizar, incluindo a consulta aos sistemas dos tribunais competentes para confirmar a inexistência de pendências que possam comprometer a compensação. A due diligence adequada pode evitar surpresas desagradáveis durante a execução da transação.
Estruturação jurídica da operação
A estruturação jurídica adequada da operação é fundamental para maximizar os benefícios e minimizar os riscos da utilização de precatórios em transações tributárias. Recomenda-se a elaboração de documentação completa que formalize todos os aspectos da operação, incluindo eventuais cessões de precatórios, autorizações para compensação e compromissos de cumprimento das obrigações da transação.
Em casos de utilização de precatórios adquiridos de terceiros, é essencial que a cessão seja formalizada adequadamente, com a observância de todos os requisitos legais e a devida comunicação aos órgãos competentes. A documentação deve ser clara quanto aos direitos e obrigações de cada parte,especialmente no que se refere aos riscos de cancelamento ou revisão dos precatórios.
A assessoria jurídica especializada é fundamental em todas as etapas do processo, desde a avaliação inicial da viabilidade até a implementação efetiva da transação. A complexidade da matéria e a constante evolução da legislação e jurisprudência exigem conhecimento técnico específico e atualizado.
Monitoramento e gestão de riscos
Após a celebração da transação, é importante estabelecer um sistema de monitoramento contínuo para acompanhar o andamento dos precatórios utilizados e identificar precocemente eventuais problemas que possam comprometer a operação. Este monitoramento deve incluir consultas periódicas aos sistemas dos tribunais e comunicação regular com os órgãos da PGFN responsáveis pela gestão da transação.
A gestão de riscos deve contemplar a elaboração de planos de contingência para diferentes cenários, incluindo a possibilidade de cancelamento ou revisão dos precatórios. É recomendável manter reservas financeiras ou alternativas de pagamento que possam ser acionadas em caso de necessidade.
O acompanhamento da evolução jurisprudencial e normativa também é fundamental, considerando-se que mudanças na interpretação dos tribunais ou na regulamentação podem impactar operações em andamento. A participação em fóruns especializados e a manutenção de canais de comunicação com outros profissionais da área podem facilitar este acompanhamento.
Conclusões
A utilização de precatórios em transações tributárias representa uma evolução significativa no direito tributário brasileiro, oferecendo uma solução inovadora para um problema crônico: a dificuldade de recuperação de créditos tributários e o pagamento de precatórios pela Fazenda Pública. Os editais PGDAU 11 e 12/25 materializam esta evolução, criando oportunidades concretas para a regularização fiscal através de um mecanismo que beneficia tanto contribuintes quanto a Administração Tributária.
A análise técnicados editais revela um arcabouço normativo bem estruturado, que estabelece procedimentos claros e condições equilibradas para a utilização de precatórios em transações. A diferenciação entre modalidades e públicos-alvo demonstra uma abordagem sofisticada da PGFN, que reconhece a diversidade de situações e necessidades dos contribuintes.
Do ponto de vista jurídico, o instituto encontrasólido fundamento constitucional e legal, tendo sido consolidado através de um processo evolutivo que envolveu múltiplas emendas constitucionais e alterações legislativas. A jurisprudência dos tribunais superiores, embora estabeleça limites importantes (como a vedação à compensação com precatórios alimentares), tem sido favorável ao desenvolvimento do instituto dentro de parâmetros constitucionalmente adequados.
As vantagens econômicas da utilização de precatórios em transações são evidentes para ambas as partes. Os contribuintes obtêm liquidez imediata para créditos de baixa liquidez e podem combinar esta utilização com os descontos oferecidos pelas transações. A Fazenda Pública, por sua vez, recupera créditos de difícil cobranças em dispêndio efetivo de recursos e reduz seu estoque de precatórios pendentes.
Contudo, a operação não está isenta de riscos e limitações. A possibilidade de cancelamento ou revisão dos precatórios, a necessidade de que os débitos estejam já constituídos e inscritos em dívida ativa, e a condicionante temporal da compensação são fatores que devem ser cuidadosamente considerados na avaliação da viabilidade de cada operação.
As perspectivas futuras do instituto são promissoras, com tendências de expansão tanto em termos de escopo quanto de abrangência federativa. A experiência acumulada com os editais federais pode servir de modelo para iniciativas similares em estados e municípios, contribuindo para a modernização e eficiência da cobrança tributária em todos os níveis de governo.
Para contribuintes e advogados, a utilização de precatórios em transações tributárias representa uma ferramenta valiosa de planejamento fiscal e regularização de passivos. Contudo, sua utilização adequada exige conhecimento técnico especializado, avaliação criteriosa dos riscos e benefícios, e estruturação jurídica adequada da operação.
Em última análise, a utilização de precatórios em transações tributárias exemplifica a evolução do direito tributário brasileiro em direção a soluções mais consensuais e eficientes para a resolução de conflitos entre fisco e contribuintes. Este movimento, que tem na transação tributária seu principal instrumento, representa uma mudança de paradigma que privilegia a composição sobre o litígio, a eficiência sobrea rigidez formal, e o resultado prático sobre a mera aplicação mecânica de normas.
Os editais PGFN analisados constituem um passo importante nesta evolução, oferecendo oportunidades concretas para a implementação de uma política fiscal mais moderna e eficaz. Seu sucesso dependerá da capacidade de contribuintes, advogados e administradores públicos de compreender adequadamente suas potencialidades e limitações, utilizando-os de forma responsável e estratégica para a consecução de objetivos legítimos de regularização fiscal e modernização da administração tributária.
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1 BRASIL. Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. Edital PGDAU nº 11, de 30 de maio de 2025. Disponível em: https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/edital-pgdau-n-11-de-30- de-maio-de-2025-633209137. Acesso em: 3 jun. 2025.
2 BRASIL. Lei nº 14.375,de 22 de junho de 2022. Alteraa Lei nº 13.988, de 14 de abril de 2020, para aperfeiçoar a transação tributária. Disponível em: http:// www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2022/lei/L14375.htm. Acesso em: 3 jun. 2025.
3 BRASIL. Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. Edital PGDAU nº 11, de 30 de maio de 2025. Op. cit.
4 BRASIL. Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. Edital PGDAU nº 3, de 17 de fevereiro de 2025. Disponível em: https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/edital-pgdau- n-3-17-de-fevereiro-de-2025-613281184. Acessoem: 3 jun. 2025.
5 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Art. 100, § 11. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ constituicao.htm#art100. Acesso em: 3 jun. 2025.
6 BRASIL. Lei nº 13.988, de 14 de abril de 2020. Dispõe sobre a transação nas hipóteses que especifica. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/lei/L13988.htm. Acesso em: 3 jun. 2025.
7 SILVA, Lázaro Reis Pinheiro. Transação tributária e precatórios: a arte do (des)encontro. Consultor Jurídico, 17 dez. 2023. Disponível em: https:// www.conjur.com.br/2023-dez-17/transacao-tributaria-e-precatorios-a-arte-do- desencontro/. Acesso em: 3 jun. 2025.
8 Ibid.
9 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 970.343. Relator: Min. Cristiano Zanin. Julgamento: 16 mai. 2025. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2025-mai-18/stf- mantem-veto-a-compensacao-de-debito-com-precatorios-alimentares/. Acesso em: 3 jun. 2025.
10 BRASIL. Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.Edital PGDAU nº 3, de 17 de fevereiro de 2025. Op. cit.
11 BRASIL. Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. Edital PGDAU nº 11, de 30 de maio de 2025. Op. cit.
12 SILVA,Lázaro ReisPinheiro. Op.cit.
13 ZUGMAN, Daniel;BASTOS, Frederico; PARADA,Thayna. A utilização de precatórios em transações tributárias. Jota, 10 nov. 2022. Disponível em: https://www.jota.info/ opiniao-e-analise/colunas/inspertax/a-utilizacao-de-precatorios-em-transacoes- tributarias. Acesso em: 3 jun. 2025.
14 Ibid.
15 SILVA,Lázaro Reis Pinheiro. Op.cit.