Pelos rumos da política, tudo leva a crer que a PEC 03/21 não passará pelo Senado. Mas uma questão permanecerá: saber se um conteúdo originário, reintroduzido constitucionalmente, pode padecer de vício de inconstitucionalidade.
Há quem argumente (não poucos) que a norma que estabelece a necessidade de autorização da Casa Legislativa para processar deputados e senadores não pode ser considerada inconstitucional, por se tratar apenas da retomada de uma norma originária (isto é, prevista na Constituição de 1988)1. Em outras palavras, embora essa mudança seja considerada por muitos, na atualidade, uma “excrescência”, não seria propriamente inconstitucional por repetir conteúdo que já esteve na Constituição.
Este artigo tem por objetivo sustentar, em sentido contrário às teses favoráveis, que a PEC da Blindagem é inconstitucional em sentido material e formal.
Para desenvolver essa conclusão, o presente texto se organiza em dois momentos: (i) demonstra que a simples retomada de um conteúdo normativo originário não impede que ele seja considerado inconstitucional quando reintroduzido na ordem constitucional atual, considerando o aprendizado histórico-social de um processo de constitucionalização; (ii) examina a intenção subjacente à PEC da blindagem - contrastando o espírito das imunidades parlamentares em 1988 com o de 2025 - para evidenciar que o propósito de autoproteção dos parlamentares representa desvio de finalidade e traduz um vício de constitucionalidade por ofensa ao decoro e à moralidade institucional.
1. Constitucionalização e uma concepção histórica de Constituição: A reintrodução de conteúdos superados e o aprendizado histórico contra a inconstitucionalidade de normas originárias.
Há um dogma não superado na doutrina e na jurisprudência brasileiras: o de que normas constitucionais originárias não podem ser objeto de declaração de invalidade. A premissa é que, por terem sido concebidas pelo constituinte originário, devem ser consideradas, em absoluto, constitucionais. Esse é o pano de fundo sobre o qual trabalham aqueles que advogam pela constitucionalidade da PEC 03/21.
O entendimento não encontra unanimidade na doutrina internacional. Otto Bachof, na Alemanha, sustentou a possibilidade de que determinadas normas constitucionais sejam inconstitucionais quando afrontam princípios superiores. Para o autor, a nulidade inclusivamente de uma disposição constitucional não está a priori e por definição excluída pelo facto de tal disposição, ela própria, ser parte integrante da Constituição. Há princípios constitucionais tão elementares, e expressão tão evidente de um direito anterior mesmo à Constituição, que obrigam o próprio legislador constitucional e que, por infracção deles, outras disposições da Constituição sem a mesma dignidade podem ser nulas (BACHOF, 1994, p. 23).
A tese de Bachof, assim, parte da distinção entre uma Constituição em sentido formal e uma Constituição em sentido material, aos moldes de Schmitt. Dessa perspectiva, mesmo o poder constituinte originário não seria ilimitado, pois estaria vinculado a valores superiores, cuja violação poderia comprometer a legitimidade do ordenamento constitucional.
Não é essa, porém, a orientação predominante na doutrina brasileira. Embora se reconheça a existência de contradições internas no texto originário, prevalece o entendimento de que a Constituição deve ser interpretada como um todo coerente. José Afonso da Silva, por exemplo, ressalta esse postulado hermenêutico, assim como autores como Gilmar Mendes assentam a exigência do chamado princípio da unidade constitucional.
A questão suscitada pela PEC da blindagem revela um paradoxo ainda mais agudo. Trata-se de uma norma que, embora tenha integrado o texto constitucional de 1988, mostrou-se incompatível com os próprios propósitos da Constituição e, por isso, foi suprimida pelos poderes políticos mediante emenda constitucional. Agora, porém, pretende-se reintroduzi-la, como se fosse possível restaurar o que já havia sido superado, em um contexto histórico distinto e sob novos pressupostos.
Em breve síntese, o texto da PEC 3/21 aprovado pela Câmara dos Deputados prevê que os parlamentares não poderão ser processados criminalmente, exceto com licença prévia da Casa Legislativa respectiva, cuja deliberação deverá ocorrer por voto secreto. No regime atual das prerrogativas parlamentares, estabelecido pela EC 35/01, a Casa Legislativa poderá sustar o andamento da ação penal movida contra parlamentar. Assim, a PEC da blindagem pretende ressuscitar uma imunidade processual penal com a exigência de que a Casa Legislativa respectiva outorgue, após a diplomação, prévia licença para que o parlamentar responda a ação penal.
Trata-se, assim, da tentativa de ressuscitar um conteúdo deliberadamente abandonado. E é justamente essa operação que tensiona não apenas a lógica bachofiana da supremacia de princípios fundamentais, mas também o próprio postulado hermenêutico da unidade da Constituição, tradicionalmente adotado pela doutrina brasileira, que busca harmonizar contradições internas sem retroceder a soluções já superadas pelo processo constituinte derivado.
Mas, suponhamos, por um momento, que os defensores da PEC da blindagem - não os parlamentares diretamente interessados, mas os juristas que procuram fundamentar sua legitimidade - atuem de boa-fé. Imaginemos que partam da convicção de que existe uma lógica inerente à Constituição originária que deve ser tratada como dogma: se o constituinte de 1988 a previu, não poderia ser considerada inconstitucional. Aceitemos esse pressuposto.
Resta, então, a pergunta: que lógica é essa?
A resposta poderia ser: a lógica das cláusulas pétreas.
E, de fato, não deixa de ser uma interpretação razoável. Afinal, é pacífico que emendas constitucionais podem ser declaradas inconstitucionais quando atentam contra as cláusulas pétreas. Contudo, sustentar que estas não poderiam ser violadas por normas (i.e. conteúdos normativos materiais) originárias é esquecer que também são, em última instância, normas jurídicas, sujeitas a interpretação.
As cláusulas pétreas não são fórmulas estanques, mas disposições que exprimem valores fundamentais: (i) evitar o despotismo, a concentração de poderes e o uso personalíssimo da máquina estatal (separação dos poderes); (ii) preservar a integridade nacional e a descentralização interna do poder político (pacto federativo); (iii) garantir a forma republicana de governo, baseada no voto direto, secreto, universal e periódico; e (iv) proteger os indivíduos contra o arbítrio estatal (direitos e garantias fundamentais).
Ora, tais princípios não passam por reinterpretação à luz do amadurecimento histórico-constitucional? A pergunta é retórica. A própria experiência brasileira demonstra que a separação de poderes e o republicanismo foram gravemente comprometidos, até 2001, quando o Parlamento mantinha um regime de blindagem criminal para seus membros.
Assim, mesmo conteúdos originários podem revelar-se, diante da evolução constitucional, incompatíveis com o espírito das cláusulas pétreas. E é justamente nesse sentido que a PEC da Blindagem pode ser considerada inconstitucional: por reinstaurar um regime de irresponsabilidade jurídica dos agentes políticos, em frontal colisão com a lógica protetiva que as cláusulas pétreas consagram. Vale dizer, os defensores da tese de que a PEC da Blindagem é constitucional apenas por reintroduzir um conteúdo previsto na estrutura jurídica original da Constituição adotam como premissa uma determinada concepção de Constituição que a enxerga como um produto dado e acabado por obra do constituinte. Uma concepção estática de Constituição na qual restaria à sociedade apenas resguardar essa obra do constituinte, um texto à espera da revelação. Contudo, não podemos nos esquecer que essa concepção de Constituição é reducionista e conservadora. Sua adoção leva a, no limite, negar ao reconhecimento como entidade familiar a união estável homoafetiva, já que o texto original da Constituição apenas prevê a união estável entre homem e mulher (art. 226, §3º da CF/88).
Contra essa concepção estática de Constituição que se revela reducionista, não se pode negar que ela é produto de um constructo histórico-social, de tal forma a que sua interpretação e efetivação está sempre aberta ao porvir das lutas pelo seu próprio sentido2. Nessa concepção, portanto, é importante o conceito de constitucionalização, isto é, a obra constitucional é sempre um constructo-social de uma comunidade política. Dessa forma, a legitimidade constitucional se dá na sua historicidade, sempre sujeita aos aprendizados sociais de longo prazo. A Constituição e seu significado, assim entendidos, estão permeados pelo devir histórico.
Por isso, cabe relembrar que a modificação realizada pela EC 35/01 na estrutura das imunidades parlamentares decorreu de um aprendizado social específico no contexto brasileiro: a exigência de que as Casas Legislativas autorizem previamente a ação penal contra parlamentares serviu como um mecanismo de impedir o exercício da atividade jurisdicional. Criou-se, então, uma espécie de salvo-conduto para que parlamentares ficassem imunes à responsabilização criminal. Esse regramento da prerrogativa processual-penal parlamentar, por seu turno, investe-se contra a própria atividade jurisdicional e, também, se constitui em uma exceção inadmissível ao republicanismo de um Estado Democrático de Direito fundado na absoluta submissão de todos ao império da Constituição e da lei.
2. O desvio de finalidade explícito da PEC da blindagem: A chantagem contra o Poder Judiciário e a corrupção do processo legislativo.
O segundo ponto é complementar, mas não menos relevante: trata-se da possibilidade de reconhecer o chamado “vício de decoro parlamentar” - ou desvio de poder constituinte - como fundamento para invalidar uma emenda constitucional aprovada por meio ou com finalidade flagrantemente inconstitucional.
A jurisprudência do STF já enfrentou essa questão no julgamento da ADI 4.888/DF, que discutiu a reforma da previdência de 2003, marcada pela suspeita de compra de votos no escândalo do Mensalão3. Naquele precedente, o Tribunal assentou que “o vício que corrompe a vontade do parlamentar ofende o devido processo legislativo, contrariando o princípio democrático e a moralidade administrativa”. Em outras palavras: quando a vontade legislativa nasce corrompida - por fraude, corrupção ou quebra de decoro - a norma resultante é inconstitucional, pois fere a legitimidade do processo legislativo, dimensão essencial do princípio democrático. O STF destacou ainda que a conduta ilegítima de parlamentares configura uma verdadeira “crise de representação”, na medida em que rompe o vínculo de confiança entre representantes e representados.
Nesse quadro, a PEC da Blindagem suscita graves dúvidas de constitucionalidade. Ainda que não haja alegação direta de compra de votos, há evidentes indícios de desvio de finalidade. A proposta busca, em essência, assegurar impunidade a uma classe de agentes políticos em meio a investigações de corrupção e denúncias. A PEC nasce, assim, como uma chantagem entre os poderes. Tal iniciativa desvirtua o processo de reforma constitucional, transformando-o em instrumento de interesse privado. Fere não apenas o princípio da moralidade administrativa, mas também o princípio republicano da igualdade e o próprio princípio democrático: cidadãos comuns continuariam sujeitos à lei penal, enquanto parlamentares passariam a ocupar uma posição privilegiada, praticamente imunes ao Judiciário. Essa lógica, que já foi chamada de “estratificação feudal” por Renan Calheiros, afronta diretamente o postulado da igualdade perante a lei (art. 5º, caput, CF) e desvirtua o mandato eletivo, que é serviço à coletividade, não salvo-conduto individual.
É preciso recordar o contexto histórico. Com a redemocratização, o constituinte de 1988 restaurou amplamente as imunidades parlamentares, não como privilégio, mas como instrumento de proteção da democracia contra o arbítrio. A intenção era clara: garantir que o Parlamento pudesse denunciar abusos sem medo de represálias, fortalecendo a independência do Legislativo. O próprio Ulysses Guimarães, no discurso da promulgação da Constituição, exaltou a liberdade parlamentar como condição de sobrevivência da democracia diante de eventuais investidas autoritárias. As imunidades, assim, não eram benefícios pessoais, mas garantias institucionais voltadas à separação de poderes e à representação popular.
O cenário atual, porém, é radicalmente distinto. Em 2025, o Brasil vive sob instituições democráticas consolidadas: Judiciário e Ministério Público independentes, imprensa livre e órgãos de controle atuantes. Não há ditadura em curso, nem perseguição a parlamentares. O que se verifica, ao contrário, são inúmeros casos de corrupção e crimes contra a administração pública envolvendo membros do próprio Parlamento. O clamor social é por maior responsabilização das autoridades, não por mais blindagens.
Nesse contexto, a PEC da blindagem não se apresenta como defesa da democracia contra abusos externos, mas como reação corporativa a determinadas investigações legítimas. Não protege o Legislativo contra o arbítrio, e sim parlamentares contra a Justiça. A alegação de que a proposta visa conter suposto “ativismo” do Supremo Tribunal Federal não resiste à coincidência temporal com revelações de esquemas ilícitos, como o escândalo das chamadas “emendas PIX”. O propósito evidente é outro: criar barreiras adicionais à responsabilização criminal de agentes políticos.
Ademais, averiguar o desvio de finalidade da atividade legislativa é um procedimento complexo que depende da análise das circunstâncias que envolvem o procedimento legislativo. No caso concreto, não se pode perder de vista que a PEC da blindagem fora votada quase em conjunto com Projeto de Lei que estabelece anistia aos envolvidos na tentativa de golpe de Estado praticado pela organização criminosa capitaneada pelo ex-presidente Jair Bolsonaro e alguns militares. Essa votação após a decisão histórica do STF que condenou o ex-presidente Jair Bolsonaro e integrantes do alto escalão por tentativa de golpe de Estado.
Nessa medida, enquanto investigações avançavam contra parlamentares, tendo em vista os indícios de corrupção e desvio de dinheiro público nas emendas parlamentares, de forma sorrateira, parte da Câmara dos Deputados buscou aprovar, a toque de caixa, em um mesmo momento, tanto a PEC da blindagem quanto o projeto de lei da anistia. Nessa medida, tem-se que o propósito era claro e evidente: o “Centrão” buscava chantagear o Poder Judiciário e, de uma forma geral, o governo e a cidadania em geral com a aprovação da lei da anistia. Assim, eventual rejeição da anistia ficaria condicionada à aprovação da PEC da blindagem. Portanto, com a PEC, os investigados na malversação do dinheiro público das emendas parlamentares ficariam a salvo das investigações e de eventuais ações penais.
Eis a chantagem e a extorsão no bojo do próprio processo legislativo contra o Judiciário, o que configura, sem dúvidas, em desvio do Poder Legislativo.
Conclusão
A análise da PEC da blindagem revela que a simples invocação de um conteúdo originário não basta para lhe conferir imunidade contra o controle de constitucionalidade. A experiência brasileira demonstrou que certas soluções institucionais de 1988 se tornaram incompatíveis com a própria evolução democrática, sendo superadas pelo amadurecimento histórico e pela necessidade de preservar os valores fundamentais da Constituição. Assim, a tentativa de restaurar um modelo deliberadamente abandonado não representa mera opção política legítima, mas afronta direta ao espírito das cláusulas pétreas e ao princípio da unidade constitucional.
Além disso, a proposta padece de um vício mais profundo: a imoralidade de sua motivação e da forma de discussão. Não se trata de proteger o Parlamento contra perseguições autoritárias, como em 1988, mas de blindar parlamentares contra investigações legítimas de ilícitos. A finalidade espúria e o desvio de poder configuram comprometem a legitimidade do processo legislativo, circunstâncias que, segundo a própria jurisprudência do STF, bastam para fulminar a validade de uma emenda constitucional.
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Referências
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BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Senado Federal, 1988.
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CATTONI DE OLIVEIRA, Marcelo Andrade. Contribuições para uma teoria crítica da Constituição. 2ª ed. Belo Horizonte: Conhecimento editora, 2021.
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 15. ed. São Paulo: Saraiva, 2020.
SARLET, Ingo Wolfgang; MARINONI, Luiz Guilherme; MITIDIERO, Daniel. Curso de direito constitucional. 3. ed. São Paulo: RT, 2018.
SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 45. ed. São Paulo: Malheiros, 2022.
TORON, Alberto Zacharias. A PEC da Blindagem é constitucional, sim. Folha de S. Paulo, São Paulo, 19 set. 2025. Disponível em: https://www1.folha.uol.com.br/opiniao/2025/09/a-pec-da-blindagem-e-constitucional-sim.shtml. Acesso em: 22 set. 2025.
1 A controvérsia em torno da inconstitucionalidade da reinstituição de normas com conteúdo originário é tão intensa que, mesmo entre os que sustentam a inconstitucionalidade da PEC, prevalece a ressalva de que, na medida em que ela apenas recupera o texto originário, não haveria vício. É o que se observa, por exemplo, no artigo de Alberto Zacharias Toron, publicado na Folha de S. Paulo em 19 de setembro: https://www1.folha.uol.com.br/opiniao/2025/09/a-pec-da-blindagem-e-constitucional-sim.shtml
2 CATTONI DE OLIVEIRA, Marcelo Andrade. Contribuições para uma teoria crítica da Constituição. 2ª ed. Belo Horizonte: Conhecimento editora, 2021.
3 No caso concreto da ADI 4.888 (EC 41/2003), o STF acabou não invalidando a emenda, entendendo que não se comprovou número suficiente de votos corrompidos a ponto de alterar o resultado. Mas o princípio foi claramente estabelecido: emendas à Constituição podem ser declaradas formalmente inconstitucionais se aprovadas com vício de decoro parlamentar, por violarem os princípios da moralidade (art. 37, caput, CF) e da democracia representativa. Em doutrina, isso também é tratado como hipótese de “desvio de finalidade” do poder de reforma: quando os constituintes derivados utilizam o processo de emenda para objetivos incompatíveis com o interesse público e a Constituição, praticam um abuso de poder constituinte.