Introdução
As APPs - Áreas de Preservação Permanente foram instituídas como espaços territoriais especialmente protegidos no ordenamento jurídico brasileiro, com o objetivo de assegurar a integridade ambiental de ecossistemas estratégicos, principalmente nas margens de cursos d’água, topos de morros e encostas. Sua disciplina normativa está consolidada na lei 12.651/12 (Código Florestal)1, complementada pela lei 12.727/12, que reforça o caráter difuso e coletivo dos bens ambientais, atribuindo às florestas e demais formas de vegetação nativa a natureza jurídica de bens de interesse comum de todos os habitantes do país. Conforme o art. 3º, inciso II, do Código Florestal2, as APPs são definidas como áreas protegidas, cobertas ou não por vegetação nativa, cuja função é preservar recursos hídricos, estabilidade geológica, biodiversidade, e assegurar o bem-estar das populações humanas.
A delimitação dessas áreas segue critérios técnicos estabelecidos no art. 4º da mesma lei, com destaque para as faixas marginais de proteção dos cursos d’água naturais, perenes ou intermitentes. Contudo, a própria legislação admite, em caráter excepcional e desde que comprovado por meio de laudo técnico idôneo, que a função ambiental dessas áreas possa ser revista. Tal revisão se justifica especialmente em contextos de urbanização consolidada e intensa antropização, desde que não se trate de tentativa de legitimar ocupações irregulares ou degradações ilícitas, observando-se os princípios da legalidade, proporcionalidade e efetividade ambiental. Este artigo se propõe a examinar, sob perspectiva jurídica e técnica, as hipóteses em que a descaracterização da APP é juridicamente admissível.
APPs - Áreas de Preservação Permanente: Análise jurídica da função ambiental e sua descaracterização em contextos urbanos
As APPs - Áreas de Preservação Permanente foram instituídas como espaços territoriais especialmente protegidos no ordenamento jurídico brasileiro, cuja disciplina encontra-se atualmente consolidada na lei 12.651/12 (Código Florestal). A essa normatividade, somou-se a lei 12.727/12, que reforçou o caráter difuso e coletivo dos recursos naturais, ao dispor que as florestas e demais formas de vegetação nativa existentes no território nacional constituem bens de interesse comum de todos os habitantes do país, sendo o direito de propriedade exercido com as limitações impostas pela legislação ambiental (art. 2º).
Nos termos do art. 3º, inciso II, do referido diploma legal3, definem-se as APPs como “área protegida, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas”.
A utilização das APPs - Áreas de Preservação Permanente encontra-se submetida a rigorosas restrições de ordem jurídica e administrativa, conforme delineado pelo art. 4º da lei 12.651/12 (Código Florestal)4, que estabelece os critérios legais para a proteção da vegetação nativa em diferentes contextos geográficos e ecológicos. Dentre as hipóteses elencadas, destaca-se a proteção obrigatória das margens de cursos d’água naturais, perenes ou intermitentes.
Do inciso I do art. 4º, tem-se:
Art. 4º São áreas de preservação permanente, em zonas rurais ou urbanas, [...]:
I - as faixas marginais de qualquer curso d’água natural, perene ou intermitente, excluídos os efêmeros, desde a borda da calha do leito regular, em largura mínima de:
a) 30 (trinta) metros, para cursos d’água com menos de 10 (dez) metros de largura;
b) 50 (cinquenta) metros, para cursos d’água com 10 (dez) a 50 (cinquenta) metros de largura;
c) 100 (cem) metros, para cursos d’água com 50 (cinquenta) a 200 (duzentos) metros de largura;
d) 200 (duzentos) metros, para cursos d’água com 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura;
e) 500 (quinhentos) metros, para cursos d’água com largura superior a 600 (seiscentos) metros.
Acrescenta-se, ademais, que a legislação municipal poderá estabelecer faixas marginais diversas daquelas previstas no Código Florestal para áreas urbanas consolidadas, desde que observados os parâmetros legais previstos no art. 4º, § 10º, da lei 12.651/12, os quais compreendem: (i) a vedação à ocupação de áreas classificadas como de risco para a ocorrência de desastres; (ii) a compatibilidade com as diretrizes constantes de instrumentos de gestão ambiental e territorial; e (iii) a exigência de que as atividades ou empreendimentos a serem implantados em APP atendam às hipóteses de utilidade pública, interesse social ou baixo impacto ambiental.
A finalidade dessa proteção é assegurar a integridade ecológica das margens fluviais, salvaguardando as funções ambientais essenciais, notadamente a preservação da qualidade de vida, a estabilidade ecológica e a proteção dos recursos hídricos e da biodiversidade.
Em razão disso, qualquer intervenção nessas áreas depende de expressa autorização dos órgãos ambientais competentes, observadas as exceções legais e as condicionantes técnicas estabelecidas pelos instrumentos de planejamento e licenciamento ambiental.
Dito isso, entende-se que, ainda que a área esteja formalmente qualificada como APP, ou seja, localizada em região que, à primeira vista, se enquadra na tipologia legal de proteção, há determinadas situações em que será possível sua descaracterização.
Tal hipótese se configura na medida em que a área, embora enquadrada formalmente como APP, deixa de ostentar a função ecológica que originalmente fundamentava sua proteção, o que ocorre, em especial, em casos de canalização de curso d’água, mas não se limita a eles.
Esse esvaziamento funcional decorre, via de regra, de um processo avançado de antropização. Trata-se da intensa modificação da paisagem natural por ação antrópica, o que pode resultar de diferentes fatores, como a expansão urbana desordenada, a implantação de atividades agropecuárias, a abertura de valas, a retificação de cursos d’água para fins de irrigação, entre outras intervenções morfológicas profundas.
Tais ações promovem alterações significativas no ambiente, comprometendo ou mesmo eliminando os serviços ecossistêmicos originalmente prestados por esses espaços.
Nesse sentido, o STJ já reconheceu, nos autos dos embargos declaratórios no REsp 1.770.967/SC5, que “a antropização pode, por vezes, acarretar a perda da função ambiental em Áreas de Preservação Permanente, a partir das margens de cursos d'água naturais, em trechos caracterizados como área urbana consolidada” .
O julgado ressalta, contudo, que a análise acerca da alegada perda absoluta e tecnicamente irreversível da função ecológica em APP situada às margens de qualquer curso d'água, seja ele perene ou intermitente, em trechos classificados como área urbana consolidada, demanda apreciação individualizada - pelo profissional e pelo julgador -, nos estritos limites e disciplina do Código Florestal, da lei da política nacional do meio ambiente (lei 6.938/19816) e dos princípios reitores do Direito Ambiental.
Importa ressaltar que tal constatação não se confunde com qualquer tentativa de legitimar práticas ilícitas de degradação ambiental ou de se reconhecer pretenso direito adquirido à sua continuidade - o que é expressamente vedado pela jurisprudência consolidada do STJ, conforme a súmula 613.
Ademais, sendo possível a restauração integral da área degradada, descarta-se qualquer hipótese de perda da função ambiental, conforme entendimento firmado pelo TJ/SP, na apelação 1000378-63.2019.8.26.05867, bem como pelo TJ/SC, nas Apelações 5000832-63.2022.8.24.02828 e 5016288-97.2021.8.24.00209.
O que se propõe, com o devido rigor jurídico e técnico, é a análise da realidade fática em que a área, embora formalmente qualificada como APP, perdeu materialmente sua função ambiental, não havendo, portanto, o bem jurídico que a norma buscava proteger.
Em situações como essa, a atuação estatal deve ser pautada por critérios de efetividade, proporcionalidade e razoabilidade, evitando a adoção de medidas meramente formais que desconsiderem a realidade ecológica concreta. Possibilitando, em conjunto, o crescimento econômico dessas regiões.
Nesse sentido, o entendimento também foi reafirmado pelo TJ/SP, na apelação cível 1003317-05.2019.8.26.042810, bem como pelo TJ/SC, na remessa necessária cível 5005384-35.2020.8.24.005811:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Paulínia. Córrego Jacaré. Construção em área de preservação permanente. Dano ambiental. Remoção das intervenções. Restauração da vegetação. Canalização do curso d’água. Perda da função ambiental. - 1. Área de preservação permanente. Área urbana. Legislação. A LF nº 12.651/12 se aplica às áreas urbanas; mas recomenda-se a avaliação da sobrevivência da função ecológica e da legislação municipal, como decorre do art. 182 da Constituição Federal. A urbanização da área em que situado o imóvel da ré não pode ser ignorada pelo juiz. - 2. Área de preservação permanente. Perda da função ambiental. A área de preservação deve ser conservada, não ocupada. No entanto, o caso concreto oferece peculiaridades que não podem ser desconsideradas. A área de preservação permanente às margens do córrego urbano em parte canalizado foi descaracterizada pela intensa urbanização, pela abertura de ruas, além da impermeabilização de parte das suas margens. A perda da função ambiental prejudica a área de preservação permanente, que nenhuma função exerce. - Procedência. Recurso da ré provido. (TJ-SP - AC: 10033170520198260428)
JUÍZO DE RETRATAÇÃO. AGRAVO INTERNO EM REMESSA NECESSÁRIA EM MANDADO DE SEGURANÇA. EMISSÃO DE ALVARÁ PARA REFORMA E AMPLIAÇÃO DE IMÓVEL. ORDEM CONCEDIDA. CURSO D'ÁGUA TUBULADO. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE DESCARACTERIZADA. APLICAÇÃO DO CÓDIGO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE. "DISTINGUISHING”. TEMA 1.010 DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA AFASTADO. DECISÃO COLEGIADA MANTIDA. JUÍZO DE RETRATAÇÃO NEGATIVO. (TJSC, Remessa Necessária Cível n. 5005384-35.2020.8.24.0058).
A exemplo dos julgados, mostra-se imprescindível a realização de perícia ambiental técnica e idônea, consubstanciada em laudo conclusivo que avalie, de forma objetiva e fundamentada, a existência - ou eventual ausência - da função ambiental outrora atribuída à área em análise.
Diante da complexidade envolvida na proteção jurídica das APPs - Áreas de Preservação Permanente, especialmente em contextos de urbanização consolidada e elevado grau de antropização, revela-se essencial a adoção de critérios técnico-científicos rigorosos para aferição da permanência - ou não - da função ambiental que justifica a proteção legal dessas áreas. A jurisprudência tem avançado no reconhecimento de que a simples qualificação formal de um espaço como APP não é suficiente para garantir sua intangibilidade jurídica, devendo haver correlação efetiva com os serviços ecossistêmicos que se pretende resguardar.
A realização de perícia ambiental detalhada e tecnicamente fundamentada surge, assim, como elemento indispensável para orientar a tomada de decisão administrativa ou judicial, evitando-se tanto o retrocesso ambiental quanto a imposição de normas inefetivas diante de realidades profundamente modificadas. Em especial, deve-se considerar a trajetória histórica de uso e ocupação do solo, os impactos ambientais concretos e a viabilidade de eventual restauração ecológica.
A reavaliação do regime jurídico das APPs, nesses casos, não representa flexibilização arbitrária da legislação ambiental, mas sim a aplicação de seus próprios princípios orientadores, como a legalidade, a proporcionalidade e a efetividade. Isso permite que a política ambiental cumpra sua função de forma realista, eficaz e juridicamente coerente.
Considerações finais
Diante da complexidade envolvida na proteção jurídica das APPs - Áreas de Preservação Permanente, especialmente em contextos de urbanização consolidada e elevado grau de antropização, revela-se essencial a adoção de critérios técnico-científicos rigorosos para aferição da permanência - ou não - da função ambiental que justifica a proteção legal dessas áreas. A jurisprudência tem avançado no reconhecimento de que a simples qualificação formal de um espaço como APP não é suficiente para garantir sua intangibilidade jurídica, devendo haver correlação efetiva com os serviços ecossistêmicos que se pretende resguardar.
A realização de perícia ambiental detalhada e tecnicamente fundamentada surge, assim, como elemento indispensável para orientar a tomada de decisão administrativa ou judicial, evitando-se tanto o retrocesso ambiental quanto a imposição de normas inefetivas diante de realidades profundamente modificadas. Em especial, deve-se considerar a trajetória histórica de uso e ocupação do solo, os impactos ambientais concretos e a viabilidade de eventual restauração ecológica.
A reavaliação do regime jurídico das APPs, nesses casos, não representa flexibilização arbitrária da legislação ambiental, mas sim a aplicação de seus próprios princípios orientadores, como a legalidade, a proporcionalidade e a efetividade. Isso permite que a política ambiental cumpra sua função de forma realista, eficaz e juridicamente coerente.
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1 BRASIL. Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012 (Código Florestal). Diário Oficial da União, Brasília, DF, 28 maio 2012.
2 BRASIL. Lei nº 12.651/2012.
3 BRASIL. Lei nº 12.651/2012.
4 BRASIL. Lei nº 12.651/2012.
5 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Embargos de Declaração no Recurso Especial nº 1.770.967/SC (2018/0263730-5). Relator: Ministro Benedito Gonçalves. Primeira Seção. Julgado em 23 nov. 2022. Diário da Justiça Eletrônico, Brasília, DF, 28 jun. 2023.
6 BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981 (Lei da Política Nacional do Meio Ambiente). Diário Oficial da União, Brasília, DF, 2 set. 1981.
7 SÃO PAULO. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. Apelação Cível nº 1000378-63.2019.8.26.0586. Relator: Miguel Petroni Neto. 2ª Câmara Reservada ao Meio Ambiente. Julgado em 14 nov. 2024. Publicado em 22 nov. 2024.
8 SANTA CATARINA. Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina. Apelação nº 5000832-63.2022.8.24.0282. Relator: Vilson Fontana. Quinta Câmara de Direito Público. Julgado em 23 jul. 2024.
9 SANTA CATARINA. Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina. Apelação nº 5016288-97.2021.8.24.0020. Relatora: Vera Lúcia Ferreira Copetti. Quarta Câmara de Direito Público. Julgado em 30 nov. 2023.
10 SÃO PAULO. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. Apelação Cível nº 1003317-05.2019.8.26.0428. Relator: Torres de Carvalho. 1ª Câmara Reservada ao Meio Ambiente. Julgado em 4 ago. 2022. Publicado em 5 ago. 2022.
11 SANTA CATARINA. Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina. Remessa Necessária Cível nº 5005384-35.2020.8.24.0058. Relator: Jaime Ramos. Terceira Câmara de Direito Público. Julgado em 12 dez. 2023.
BRASIL. Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012. Dispõe sobre a proteção da vegetação nativa; altera as Leis nºs 6.938, de 31 de agosto de 1981, 9.393, de 19 de dezembro de 1996, e 11.428, de 22 de dezembro de 2006; revoga as Leis nºs 4.771, de 15 de setembro de 1965, e 7.754, de 14 de abril de 1989, e a Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 28 maio 2012.
BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 2 set. 1981.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Embargos de Declaração no Recurso Especial nº 1.770.967/SC (2018/0263730-5). Relator: Ministro Benedito Gonçalves. Primeira Seção. Julgado em 23 nov. 2022. Diário da Justiça Eletrônico, Brasília, DF, 28 jun. 2023.
SANTA CATARINA. Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina. Apelação nº 5000832-63.2022.8.24.0282. Relator: Vilson Fontana. Quinta Câmara de Direito Público. Julgado em 23 jul. 2024.
SANTA CATARINA. Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina. Apelação nº 5016288-97.2021.8.24.0020. Relatora: Vera Lúcia Ferreira Copetti. Quarta Câmara de Direito Público. Julgado em 30 nov. 2023.
SANTA CATARINA. Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina. Remessa Necessária Cível nº 5005384-35.2020.8.24.0058. Relator: Jaime Ramos. Terceira Câmara de Direito Público. Julgado em 12 dez. 2023.
SÃO PAULO. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. Apelação Cível nº 1000378-63.2019.8.26.0586. Relator: Miguel Petroni Neto. 2ª Câmara Reservada ao Meio Ambiente. Julgado em 14 nov. 2024. Publicado em 22 nov. 2024.
SÃO PAULO. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. Apelação Cível nº 1003317-05.2019.8.26.0428. Relator: Torres de Carvalho. 1ª Câmara Reservada ao Meio Ambiente. Julgado em 4 ago. 2022. Publicado em 5 ago. 2022.