A decisão do ministro Flávio Dino na reclamação 88.319 incomodou quem precisava ser incomodado. Não é surpresa que o TJ/SP tenha interposto agravo interno1 buscando sua cassação. O recurso é tecnicamente elaborado. Porém, seus argumentos não dissimulam o que está em jogo: a resistência institucional de um dos maiores tribunais do país a uma decisão que, pela primeira vez, trata o problema dos penduricalhos com seriedade sistêmica.
O agravo do TJ/SP se organiza em torno de dois eixos principais. O primeiro ataca a natureza jurídica da reclamação, sustentando que a decisão teria extrapolado os limites do instituto ao conferir-lhe efeitos erga omnes. O segundo invoca o art. 3º da EC 135/24, argumentando que a decisão ignorou o regime transitório ali previsto. Nenhum dos eixos resiste a um exame mais cuidadoso.
Um dado relevante: R$ 4,8 bi
Segundo matéria publicada na quinta-feira, 12/2, pelo Estado de S. Paulo, a decisão do ministro Flávio Dino na reclamação 88.319 afeta R$ 4,8 bilhões em penduricalhos só no TJ/SP. O número não é retórico. É orçamentário.
A reclamação e o tempo excepcional
O TJ/SP sustenta que a reclamação tem natureza subjetiva e corretiva, o que a torna incompatível com decisões com efeito erga omnes. A Corte bandeirante cita precedentes do STF, inclusive do próprio ministro Flávio Dino, para defender que o instrumento não pode substituir a ação direta de inconstitucionalidade por omissão.
O recurso pressupõe que o momento em que a decisão foi proferida é ordinário. Não é. O descumprimento do teto constitucional deixou de ser um problema de casos isolados há muito tempo. Tornou-se um modelo de gestão remuneratória. Penduricalhos são criados sistematicamente, batizados criativamente e pagos regularmente em todos os níveis da Federação. A jurisprudência vinculante do STF é reiteradamente desrespeitada não por ignorância, mas por conveniência. Insistir que a Suprema Corte deva processar centenas de reclamações individuais, caso a caso, é transformar a morosidade em escudo contra a Constituição.
O TJ/SP cita ainda precedentes que vedam o uso da reclamação como instrumento de uniformização. Esses precedentes, porém, foram proferidos em contextos ordinários, em situações em que a violação era pontual e o instrumento adequado seria outro. A decisão da reclamação 88.319 parte de diagnóstico diferente: a violação é massiva, estrutural e reiterada. Quando a regra é a exceção e a exceção virou regra, o instrumental jurídico precisa ser calibrado à altura do problema.
Não se trata de abandonar a tipicidade dos instrumentos processuais. O que está em jogo é reconhecer que a reclamação, ao proteger a autoridade de precedentes vinculantes com eficácia erga omnes, carrega necessariamente uma dimensão metaindividual. Seria paradoxal que a decisão protetora tivesse alcance generalizado e o instrumento de proteção ficasse restrito às partes do processo original.
O TJ/SP afirma que a ampliação funcional da reclamação rompe a fronteira entre processo subjetivo e controle abstrato. Mas essa fronteira não é um fim em si mesmo. É um meio para garantir a efetividade do sistema constitucional. Quando a rigidez do meio compromete o fim, qual seja, a supremacia da Constituição, a jurisprudência do STF sempre encontrou caminhos para a adaptação. A decisão agravada é mais um passo nessa trajetória, não um desvio dela.
Tempos excepcionais exigem medidas excepcionais. Essa afirmação não é uma licença para o arbítrio. É o reconhecimento de que o direito processual serve ao direito material, e não o contrário. Quando o fenômeno a ser combatido opera em escala nacional, a resposta judicial de alcance restrito é funcionalmente ineficaz. A decisão do ministro Flávio Dino escolheu a eficácia. O agravo do TJ/SP escolheu a forma.
O ARE 1.490.702 e o uso seletivo de precedente alheio
O segundo eixo do agravo merece análise mais detida. O TJ/SP sustenta que a EC 135/24 não se limitou a alterar o § 11 do art. 37 da Constituição. Segundo o agravante, o art. 3º da emenda instituiu um regime transitório, pelo qual, enquanto não editada a lei nacional prevista no novo § 11, não serão computadas para o teto as parcelas indenizatórias previstas na "legislação":
"Art. 3º Enquanto não editada a lei ordinária de caráter nacional, aprovada pelo Congresso Nacional, a que se refere o § 11 do art. 37 da Constituição Federal, não serão computadas, para efeito dos limites remuneratórios de que trata o inciso XI do caput do referido artigo, as parcelas de caráter indenizatório previstas na legislação."
O argumento tem uma premissa central. O termo "legislação", no art. 3º da EC 135, deve ser lido em sentido amplo, abrangendo não apenas leis em sentido formal, mas também atos normativos primários, como resoluções do CNJ. Para sustentar essa premissa, o TJ/SP recorre a trecho da decisão do próprio ministro Flávio Dino no ARE 1.490.702, em que o relator reconhece que os atos normativos do CNJ expedidos nos termos do art. 103-B da Constituição exercem legítima função normativa, listando-os entre as fontes de direitos e vantagens da Magistratura.
O problema é que o agravo transcreve um trecho sem dizer do que se tratava a decisão. Omite o contexto por completo, sendo que esse contexto é decisivo.
O ARE 1.490.702, julgado em fevereiro de 2025, tem o resultado oposto ao que o TJ/SP dele extrai. O ministro Dino cassou a decisão que havia ordenado o pagamento retroativo de auxílio-alimentação com base na resolução CNJ 133/11 e na isonomia com o Ministério Público. O relator apontou que essa resolução não previu retroatividade e que tal decisão contraria a súmula vinculante 37. O ARE reconheceu a função normativa do CNJ justamente para fixar seus limites.
O ministro Dino não anulou a resolução CNJ 133/11 nem negou sua validade normativa. Cassou a decisão judicial que dela extraiu retroatividade não prevista no texto original. O que foi afastado foi o uso expansivo que o Judiciário fez dela, ao ampliar seus efeitos além do que o ato normativo estabelecia. Em nenhum momento o ARE equiparou resoluções administrativas do CNJ a lei em sentido formal - e é precisamente essa equiparação que o TJ/SP tenta extrair do julgado. O agravante cita o precedente como suporte de sua tese. O julgado aponta na direção contrária.
A transcrição seletiva do ARE cria, portanto, uma aparência de coerência que não existe. Um leitor que não consultar a íntegra da decisão terá a impressão de que o próprio relator, em outra sede, respaldou a leitura ampla que o TJ/SP defende. Não respaldou. O ARE 1.490.702 é, na prática, um precedente contrário à tese do agravante.
Há ainda um segundo problema. A EC 135/24 não foi objeto do julgamento, não foi invocada pelas partes e não integrou a fundamentação da decisão. O agravo no recurso extraordinário tratava de tema anterior e inteiramente distinto: a possibilidade de pagamento retroativo de auxílio-alimentação com base em interpretação do art. 129, § 4º, da CF. O ministro Dino não examinou o alcance do art. 3º da EC 135 em relação a resoluções do CNJ. Invocar o ARE como precedente sobre o regime transitório da EC 135 é atribuir à decisão uma posição que ela simplesmente não tomou.
O regime transitório da EC 135/24 e o sentido de "legislação"
O termo "legislação", previsto no art. 3º da EC 135, não equivale a ato normativo de qualquer espécie. A Constituição distingue lei em sentido formal de outros instrumentos normativos. Quando quis abranger atos regulamentares ou resoluções administrativas, o fez expressamente. Quando usou "lei" ou "legislação" sem qualificativo, a tradição hermenêutica e a jurisprudência do STF indicam que se trata de lei formal, emanada do Poder Legislativo.
Essa distinção não é trivial. Admitir que resoluções do CNJ constituem "legislação" para fins do art. 3º da EC 135/24 equivaleria a dizer que o regime transitório opera como salvaguarda permanente de qualquer penduricalho respaldado por ato administrativo de algum conselho nacional. Seria esvaziar completamente o propósito da emenda, que foi justamente combater a proliferação de verbas indenizatórias criadas à margem do processo legislativo formal.
A leitura restritiva do termo "legislação" não é apenas tecnicamente correta - ela é necessária para preservar os fins da emenda. O novo § 11 adota fórmula explícita e restritiva, exigindo lei ordinária de caráter nacional aprovada pelo Congresso Nacional. Seria incoerente que o art. 3º transitório utilizasse um conceito mais amplo do que o regime definitivo. Se este exige lei aprovada pelo Congresso, a interpretação mais coerente é que o regime transitório protege o mesmo tipo de fonte normativa. Ato infralegal rebatizado de parcela indenizatória não equivale a lei formal. Admitir o contrário esvaziaria o propósito central da EC 135.
O art. 3º da EC 135 não opera como escudo para verbas indenizatórias fundadas em resoluções administrativas. O regime transitório protege apenas as parcelas amparadas por lei em sentido formal, votada pelo Legislativo competente. E é exatamente isso que a decisão agravada exige: que cada órgão apresente o fundamento legal - lei, não resolução - de cada verba paga. Longe de contrariar o art. 3º da EC 135, a decisão o aplica com fidelidade.
A extrapolação do objeto e a fiscalização da omissão
O TJSP argumenta ainda que a decisão extrapolou o objeto da reclamação, que se limitava à discussão sobre o teto aplicável aos honorários de sucumbência de procuradores municipais. A liminar teria transformado uma controvérsia específica em instrumento de regulação administrativa nacional.
A crítica tem algum apelo formal. Mas ignora a especificidade do contexto. O ministro relator não ampliou o objeto da reclamação por capricho. Ampliou porque o caso concreto revelou, de forma inequívoca, um padrão de descumprimento generalizado que tornava ineficaz qualquer solução restrita às partes. A lógica do processo constitucional não pode ser presa à lógica do processo civil comum quando o bem jurídico tutelado - a efetividade da Constituição - tem dimensão nacional.
Sobre a lei de caráter nacional ainda não editada, o TJ/SP defende que a via correta seria a ação direta de inconstitucionalidade por omissão, não a reclamação. É verdade que a ADO seria o instrumento adequado para declarar a mora do Legislativo em abstrato. Esse ponto, porém, não beneficia o agravante. A reclamação não buscava suprir a omissão legislativa. Seu objetivo era proteger a autoridade de precedente vinculante que vinha sendo descumprido de forma sistemática. A distinção é precisa. A ADO tutela a norma que falta; a reclamação tutela a norma que existe e é desrespeitada. O ministro Flávio Dino atuou no segundo registro, não no primeiro. A mora demonstrada nos autos foi o pressuposto do julgamento, não seu objeto.
A contradição interna do recurso
Há ainda uma contradição interna no agravo que merece registro destacado. O TJ/SP constrói dois argumentos que se destroem mutuamente.
No recurso, o agravante sustenta que o art. 3º da EC 135/24 tem eficácia imediata e estatura constitucional, funcionando como mecanismo de estabilização normativa que já preenche o vazio até a edição da lei nacional. A norma transitória, segundo o TJ/SP, já resolveria o problema: não há lacuna, não há mora, não há urgência.
Mais adiante no recurso, o agravante muda de posição ao invocar a lógica da ADO 20 para pedir que o Congresso Nacional receba prazo mínimo de dezoito meses para sanar a lacuna, no caso de ser mantida a tutela provisória deferida pelo ministro Dino. Essa nova linha do recurso pressupõe o oposto do que foi dito antes: que há lacuna real no sistema, mora do Poder Legislativo e uma urgência que o art. 3º da EC 135 não foi capaz de resolver. O argumento anterior afirmava que esse dispositivo já preenchia o vazio; este novo argumento reconhece que o vazio persiste.
Os dois argumentos são logicamente incompatíveis. Se o regime transitório já tem eficácia imediata e preenche o vazio normativo, então não existe omissão legislativa a ser sanada e o pedido de dezoito meses perde qualquer razão de ser. Se a situação é grave o bastante para acionar a lógica da ADO 20 e exigir ação urgente do Congresso, é porque o regime transitório não resolve o problema - o que já seria suficiente para afastar o recurso. Ou o art. 3º da EC 135 resolve a controvérsia ou não resolve, e não há como sustentar as duas posições ao mesmo tempo.
Essa contradição não é um detalhe técnico. Ela revela a fragilidade estrutural do recurso. O TJ/SP precisou de dois argumentos incompatíveis para tentar cobrir todas as saídas possíveis, e ao fazê-lo expôs que nenhum dos dois, isoladamente, é suficiente para sustentar a cassação da decisão agravada.
O que o agravo revela
É emblemática a estratégia do TJ/SP. O tribunal não nega a existência dos penduricalhos. Não contesta que o teto vem sendo sistematicamente burlado. Não afirma que as verbas questionadas têm fundamento sólido em lei formal. Limita-se a atacar o instrumento processual escolhido, a invocar o regime transitório como obstáculo à decisão e a usar, de forma seletiva e descontextualizada, precedente do próprio relator que aponta em direção oposta à tese defendida.
Esse é o sinal mais eloquente de que a decisão acertou o alvo. Quando o ataque à intervenção judicial não passa pela defesa da legalidade substantiva das verbas pagas, é porque essa defesa não é possível. O TJ/SP não diz que seus penduricalhos são legítimos. Diz apenas que o STF não poderia ter usado este caminho para questioná-los.
Essa postura processualista em sentido estrito, consistente em usar a forma para blindar o conteúdo, é exatamente o padrão que a decisão buscou romper. E é por isso que o agravo, por mais tecnicamente elaborado que seja, não deve prosperar.
Conclusão
O agravo do TJ/SP é um recurso bem construído, mas bem construído não significa correto. Seus dois eixos principais - a violação da natureza jurídica da reclamação e a invocação do regime transitório da EC 135 - não resistem ao exame cuidadoso dos argumentos. Além de cada um falhar por razões próprias, eles se destroem mutuamente. O TJ/SP não pode ao mesmo tempo invocar o art. 3º da EC 135 como norma que já resolve o problema e pedir dezoito meses ao Congresso para sanar a omissão que esse mesmo art. 3º, segundo ele, já teria resolvido.
O uso que o agravo faz do ARE 1.490.702 compromete seu raciocínio central, pois o trecho citado foi retirado de seu contexto sem que se revelasse o resultado do julgamento. A decisão do ministro Flávio Dino cassou o pagamento retroativo de uma vantagem a magistrados, chegando a um resultado oposto ao que o agravante busca demonstrar. O ARE não invalidou a resolução CNJ 133/11 nem a equiparou a lei formal - cassou apenas a decisão judicial que dela extraiu retroatividade não prevista. Com isso, o recurso atribui ao relator uma posição que ele não adotou, em processo no qual a EC 135/2024 não era objeto de análise.
A reclamação pode e deve ter alcance metaindividual quando protege precedentes vinculantes sistematicamente descumpridos. O regime transitório do art. 3º da EC 135/24 não ampara verbas fundadas em atos administrativos. A "legislação" prevista neste artigo da emenda significa lei em sentido formal.
A decisão do ministro Flávio Dino pode e deve ser aperfeiçoada pelo plenário do STF. Mas aperfeiçoamento não é cassação. O núcleo da decisão, que exige que cada verba indenizatória tenha fundamento em lei formal, é constitucionalmente correto, dogmaticamente defensável e institucionalmente necessário.
R$ 4,8 bilhões em penduricalhos num único tribunal. O teto constitucional entrou na arena. A palavra final é do plenário do STF.
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1 A íntegra do agravo interno do TJSP: https://statics.estadao.com.br/filedelivery/onecms:0467c227-8ae2-420b-a951-5058c51c5b29:47e7744e-07d5-45a5-af40-993c39bac5c9/agravointerno.pdf_gl=1*8nr9yt*_gcl_au*NjUyOTA5MTg4LjE3NzA4NjQxODk.*_ga*MTYxNzQ2NDQ0OC4xNzcwODY0MTkw*_ga_H1D7PSZ1DW*czE3NzA4NjQxODkkbzEkZzEkdDE3NzA4NjQyMjckajQyJGwwJGgxOTkzMDc2ODI4.