Nos nove artigos anteriores da nossa série, apresentamos as razões da criação, pelo TCU, da Secretaria de Controle Externo de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos (comumente chamada de “SecexConsenso”)1, bem como a evolução procedimento de Solução Consensual no TCU ao longo dos anos, sob a égide da IN TCU 91/22 e da nova IN TCU 101/25. Ademais, compreendemos, em termos quantitativos, como se deu a evolução decisória dos acordos e não acordos no âmbito da SecexConsenso com dados entre 22 de dezembro de 2022, até 29 de setembro de 20252. Já apresentamos, também, os resultados qualitativos no setor de aeroportos3, energia4, ferrovias5, portos6, rodovias7, telecomunicações8 e envolvendo relações trabalhistas (3 pedidos), saúde (2 pedidos), direitos humanos (1 pedido) e agropecuário (2 pedidos).9
A partir de todo o exposto, foi possível notar que a criação da Secretaria de Controle Externo de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos do TCU (SecexConsenso TCU) consolidou um procedimento estruturado para negociação de controvérsias complexas entre Administração Pública Federal e entes privados, com cinco fases formais e crescente ênfase em transparência, participação social e robustez instrutória após a IN TCU 101/25. Esse desenho procedimental, combinado com critérios de admissibilidade mais claros, viabilizou acordos com ganhos mensuráveis de eficiência, continuidade de serviços e reequilíbrio de contratos essenciais, sobretudo em infraestrutura.
Em menos de três anos, foram protocolados 42 pedidos de solução consensual, concentrados em 2023 (22; 52,4%), com redução em 2024 (11; 26,2%) e 2025 (9; 21,4%). Entre os desfechos, 19 foram acordos homologados (45,2% do total) e 1 acordo foi concluído sem homologação; 6 não foram admitidos (14,3%), 4 foram arquivados sem acordo (9,5%) e 3 foram arquivados a pedido (7,1%). Ao final do período-base de análise dessa série de artigos, 9 processos permaneciam em tramitação (21,4%). Considerando apenas os 33 casos concluídos, a taxa de homologação alcançou 57,6% dos concluintes. O tempo médio entre protocolo e homologação foi de 364,4 dias, refletindo a complexidade material e a necessidade de controle externo substancial.
A infraestrutura respondeu por 83% dos pedidos (aeroportos, energia, ferrovias, portos, rodovias e telecomunicações), com constância de entrada em rodovias, aeroportos e ferrovias, e declínios em energia e telecom ao longo do triênio, compatíveis com a solução célere de clusters temáticos e a maturação regulatória setorial. Portos foi o segmento mais tímido, com apenas dois casos em 2024.
O setor de aeroportos registrou 7 pedidos, abrangendo ativos de grande porte e relevância sistêmica: Confins/MG, Cuiabá/MT, Guarulhos/SP, Viracopos/SP, Galeão/RJ e Brasília/DF (com duas solicitações). As controvérsias versaram sobre substituição/adequação de investimentos (PPDs), nível de serviço e relicitações, além de frustração de demanda. Em Cuiabá/MT, flexibilizou-se a obrigação de adequação de pista ao permitir restrição operacional em baixa visibilidade, com compensação via recomposição econômico-financeira em favor do Poder Concedente e impacto tarifário positivo, em 296 dias até a homologação. Em Guarulhos/SP, viabilizaram-se investimentos relevantes, extensão de prazo em 16 meses e a criação da política AmpliAR para incorporar aeroportos regionais deficitários em processos competitivos, com conclusão em 323 dias. No Galeão/RJ, a solução de otimização contratual foi acoplada a procedimento competitivo simplificado - com exigência de publicação dos documentos com 100 dias de antecedência -, encerrando litígios e modernizando o marco contratual em cerca de 426 dias. Dois processos foram arquivados sem consenso: Confins/MG (2ª PPD) e Viracopos/SP (em relicitação desde 2020), indicando que sem convergência técnica mínima ou em contextos de relicitação avançada a CSC tende a não prosperar. Brasília/DF teve um pedido arquivado a pedido em 2024 e outro admitido em 2025, atualmente em negociação. Em termos qualitativos, percebe-se progressão da profundidade das soluções: de substituições pontuais de CAPEX (Cuiabá) à indução de políticas públicas e modelos competitivos (Guarulhos e Galeão), com prazos variando conforme a complexidade do redesenho contratual.
Em energia, houve 6 pedidos, cinco deles relacionados ao Procedimento Competitivo Simplificado de 2021, com foco em recomposição eficiente diante da reversão do cenário hidrológico e da queda de preços, preservando capacidade instalada sem inflexibilidades excessivas. Em três casos, houve homologação com redução de geração inflexível, ajustes de remuneração e benefícios financeiros aos consumidores: Barra Bonita I (532 dias), Linhares/Viana/Povoação (154 dias) e KPS (252 dias). Dois casos não resultaram em solução útil: Energias de Gaspar foi arquivado sem acordo e Âmbar obteve acordo não homologado, o que motivou uma inflexão procedimental - ainda sob a IN 91/22 - para permitir envio ao Plenário mesmo sem unanimidade técnica, ajustando a governança decisória subsequente. Há um sexto caso, MEZ Energia, admitido em agosto/2025 e ainda pendente de instauração de CSC. Qualitativamente, a clusterização temática acelerou a curva de aprendizado: após um primeiro acordo mais longo (Barra Bonita I), os tempos reduziram abaixo de 300 dias, refletindo maior previsibilidade regulatória e convergência técnico-econômica entre as partes.
No setor de ferrovias, foram 6 pedidos, com três acordos homologados e três casos sem desfecho favorável. A Malha Paulista concluiu a revisão do caderno de obrigações com extensão de prazos para dormentes e trilhos, reequilíbrio em favor do Poder Concedente e veto à devolução de trechos, em 314 dias. A Malha Sul consolidou a devolução de trecho ocioso há uma década e flexibilizou critérios indenizatórios do DNIT, repercutindo em consulta pública, em 320 dias. A Malha Sudeste avançou em ajustes de projetos e no tratamento de excedentes de outorga, mas o Plenário condicionou a aplicação de valores via contas vinculadas a processos específicos ou recolhimento ao Tesouro, concluindo em 400 dias. Entre os demais, Malha Oeste não foi admitida por risco de burla ao rito licitatório em relicitação iminente; EFVM/EFC (Vale) não atingiu consenso; e a Transnordestina segue em CSC para equalizar eventos climáticos, inexecuções e inviabilidade de trechos. O padrão observado é de prazos superiores a 300 dias nos acordos homologados, com heterogeneidade temática e alto grau de especificidade contratual; os casos de maior complexidade, especialmente os conectados a relicitação ou grandes repactuações, tiveram menor taxa de sucesso.
Sobre portos, o setor apresentou 2 pedidos, ambos sobre renegociação de dívidas. O caso PortosRio não foi admitido por ilegitimidade ativa do signatário e ausência de manifestação ministerial setorial, ao passo que o caso da SPA/Porto de Santos, embora admitido, foi arquivado a pedido após desistência do Ministério setorial e da autoridade portuária. Não houve acordos homologados no período, sugerindo que o arcabouço portuário - majoritariamente baseado em arrendamentos e autorizações - não demandou, até aqui, remodelagens complexas semelhantes às verificadas em concessões de outros modais.
O setor de Rodovias foi o segmento com maior capilaridade e efetividade: 9 pedidos, com 6 acordos homologados e 3 em tramitação (dois comissões concluídas e um em admissibilidade). À exceção da ViaBahia - cujo acordo encerrou o contrato com transição operacional e indenizações, resolvendo litígios judicializados desde 2017 em 447 dias -, todos os demais focaram otimização contratual dentro da política pública do Ministério dos Transportes (Portaria 848/23), ancorada em aditivos condicionados a testes de mercado e leilões simplificados, renúncia litigiosa, início imediato de obras e redução tarifária. Os processos MSVia, Eco 101, Autopista Fluminense, Fernão Dias e Régis Bittencourt tiveram soluções homologadas; Concebra e ViaBrasil concluíram CSC e aguardam trâmites internos; Autopista Litoral Sul está em exame de admissibilidade. O desenho testado em rodovias serviu de referência para outros setores, notadamente aeroportos, e vem sendo aperfeiçoado a cada rodada, mostrando convergência entre vantajosidade pública e bancabilidade.
Em telecomunicações, foram 4 pedidos, todos relativos à adaptação dos contratos de STFC diante da migração tecnológica e do regime de concessão para autorização. Oi, Telefônica e Algar obtiveram acordos homologados prevendo investimentos, manutenção de obrigações de continuidade, renúncia parcial de litígios e transição de regime, com permanência de arbitragem apenas sobre pontos não tratados no caso da Oi. Sercomtel segue em CSC. A resposta institucional foi célere e funcional, permitindo atualizar contratos obsoletos e reduzir custos de transação regulatória.
Nos outros setores (saúde, previdência/trabalho, direitos humanos e agro), houve 8 pedidos distribuídos nesses temas, com metade não admitida por vícios de legitimidade, matérias já decididas ou duplicidade com pauta plenária iminente. Destacam-se dois acordos homologados: CIBS/Fiocruz, viabilizando o início de obras via PAC após dificuldades de financiamento, e BNDES/FAPES, resolvendo litígios com devolução de valores e migração voluntária de beneficiários. Dois pedidos foram arquivados a pedido (Codevasf) ou seguem em admissibilidade (fiscalização agropecuária). O padrão é de maior inconstância decisória e menor volume, mas com potencial concreto de destravar investimentos e encerrar disputas de múltiplos foros.
Assim, podemos responder de modo direto à pergunta: (1) como se deu a evolução do procedimento de solução consensual no TCU ao longo dos anos? A evolução do procedimento de Solução Consensual no TCU partiu de um rito inicial mais restritivo (IN TCU 91/22), com exigência de unanimidade técnica para envio ao Plenário e critérios de admissibilidade menos detalhados, avançou em 2023 com padronização de Comissões de Solução Consensual temáticas e uso de testes de mercado em setores regulados, e foi redesenhada pela IN TCU 101/25, que estruturou cinco fases formais, reforçou transparência e participação social, aperfeiçoou a admissibilidade e permitiu submissão ao Plenário mesmo sem unanimidade técnica.
Também podemos responder a uma segunda pergunta: (2) como se deu a evolução decisória dos acordos e não acordos no âmbito da SecexConsenso? Do ponto de vista decisório, observou-se consolidação de acordos nos clusters com maior curva de aprendizado (rodovias, aeroportos e energia), resultando em 19 acordos homologados em 42 pedidos - 57,6% dos casos concluídos - e redução de prazos após os primeiros precedentes, ao passo que as negativas se concentraram em hipóteses de ilegitimidade, risco de burla a ritos licitatórios, duplicidade com pautas plenárias e contextos de relicitação avançada, que levaram a não admissões, arquivamentos e um caso de acordo não homologado.
No agregado, a SecexConsenso, no TCU, demonstrou elevada aceitação e capacidade de gerar resultados: 42 solicitações em menos de três anos, com 19 acordos homologados, tempo médio de 364,4 dias e altíssima presença de infraestrutura (83%), área em que impactos de continuidade, qualidade regulatória e alocação eficiente de investimentos são mais sensíveis. A evolução normativa de 2025 aprimorou transparência, participação social e governança decisória, incorporando práticas testadas (como participação do privado na CSC e painéis abertos) e ajustando gargalos identificados (como o fluxo de admissibilidade e a apreciação plenária sem unanimidade técnica).
Do ponto de vista qualitativo, destacam-se quatro vetores: substituição eficiente de investimentos frente à demanda efetiva e à realidade operacional (aeroportos e ferrovias); otimizações com disciplina concorrencial ex ante via testes de mercado e leilões simplificados (rodovias e aeroportos); reequilíbrios orientados a reduzir custos para usuários e emissões (energia); e atualização regulatória para acomodar mudanças tecnológicas (telecom), com soluções que simultaneamente mitigam litígios e melhoram a prestação do serviço. Nos demais setores, a taxa de sucesso foi menor, mas com evidências de impacto material em projetos públicos complexos e de longo prazo.
Cumpre ressaltar, porém, que o Partido Novo ajuizou ADPF - Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental em face da antiga IN TCU 91/22, substituída pela atual IN TCU 101/25. O partido alegou que o normativo viola os princípios de legalidade administrativa, separação de poderes, moralidade administrativa e princípio republicano. Isso porque o TCU passaria a agir como um órgão de negociação entre a administração pública e interessados privados, atuando na construção da política pública e realizando controle ex ante, o que exorbitaria as competências da corte previstas na Constituição Federal. Em seu pedido, o partido requereu a declaração de inconstitucionalidade da IN TCU 91/22 e a declaração de prejudicialidade de todos os acordos celebrados no âmbito da SecexConsenso.
Diversas entidades solicitaram ingresso como amicus curiae, em sua maioria, pleiteando pela manutenção dos procedimentos da SecexConsenso TCU. Elas argumentam que o TCU possui competência constitucional para realizar controle concomitante e preventivo, e o procedimento está em conformidade com a LINDB e à lei de mediação. São ressaltadas também a promoção da eficiência e economicidade, além da consolidação de maior segurança jurídica e combate ao já mencionado “apagão das canetas”, por meio da participação do TCU como interveniente anuente ao acordo. Nessa mesma linha, a Advocacia Geral da União e a Procuradoria Geral da República se manifestaram de forma favorável à IN TCU 91/22 (substituída pela atual IN TCU 101/25. O partido alegou que o normativo viola os princípios de legalidade administrativa) e ao procedimento da SecexConsenso. A AGU alega a harmonia do procedimento ao ordenamento jurídico brasileiro, que tem passado a se tornar mais consensual, além de outros argumentos já mencionados. A PGR ressalta a legitimidade do TCU para mitigar prejuízos ao erário e a voluntariedade do procedimento, não havendo qualquer imposição pelo tribunal.
O STF ainda não se manifestou pelo assunto. Em fevereiro de 2026 o processo foi pautado na sessão plenária, mas não chegou a ser deliberado. A sessão foi suspensa após as manifestações orais dos representantes das partes. Nesse cenário, ainda não há previsão de retomada das discussões, mas o resultado do julgamento da ADPF terá o condão de irradiar efeitos além do TCU, já que iniciativas correlatas de consensualismo chegaram também a agências reguladoras e órgãos jurídicos de Estado, sinalizando um movimento institucional de consolidação de meios autocompositivos no ciclo de políticas públicas, com foco em eficiência, estabilidade e legitimidade das soluções.10, 11
Este artigo tem caráter exclusivamente informativo e visa fomentar o debate sobre o tema, não devendo ser interpretado como parecer, opinião legal ou recomendação para qualquer operação ou negócio específico.
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1 ATHAYDE, Amanda. VIEGAS, Maria Augusta. SecexConsenso, TCU e as fases da negociação na IN TCU 91/22 vs. na nova IN TCU 101/25. Migalhas, 7.1.2026. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/depeso/447341/secexconsenso-tcu-e-fas
2 ATHAYDE, Amanda. VIEGAS, Maria Augusta. SecexConsenso e análise quantitativa dos casos (2022-2025). Migalhas, 14.1.2026. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/depeso/447741/secexconsenso-e-analise-quantitativa-dos-casos-2022-2025
3 ATHAYDE, Amanda. VIEGAS, Maria Augusta. SecexConsenso no setor de aeroportos: Análise qualitativa dos casos (2022-2025). Migalhas, 21.1.2026. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/depeso/448215/secexconsenso-no-setor-de-aeroportos-analise-qualitativa-dos-casos
4 ATHAYDE, Amanda. VIEGAS, Maria Augusta. SecexConsenso no setor de energia: Análise qualitativa dos casos (2022-2025). Migalhas, 28.1.2026. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/depeso/448643/secexconsenso-no-setor-de-energia-analise-qualitativa-dos-casos
5 ATHAYDE, Amanda. VIEGAS, Maria Augusta. SecexConsenso no setor de ferrovias: Análise qualitativa dos casos (2022-2025). Migalhas, 04.02.2026. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/depeso/449268/secexconsenso-no-setor-de-ferrovias-analise-qualitativa-dos-casos
6 ATHAYDE, Amanda. VIEGAS, Maria Augusta. SecexConsenso no setor de portos: Análise qualitativa dos casos (2022-2025). Migalhas, 11.02.2026. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/depeso/449655/secexconsenso-no-setor-de-portos-analise-qualitativa-dos-casos
7 ATHAYDE, Amanda. VIEGAS, Maria Augusta. SecexConsenso no setor de rodovias: Análise qualitativa dos casos (2022-2025). Migalhas, 18.02.2026. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/depeso/449895/secexconsenso-no-setor-de-rodovias-analise-qualitativa-dos-casos
8 ATHAYDE, Amanda. VIEGAS, Maria Augusta. SecexConsenso no setor de telecomunicações: Análise qualitativa dos casos (2022-2025). Migalhas, 25.02.2026. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/depeso/450374/secexconsenso-no-setor-de-telecomunicacoes-analise-qualitativa
9 ATHAYDE, Amanda. VIEGAS, Maria Augusta. Casos na SecexConsenso em setores de saúde, trabalho, direitos humanos e agro: Análise qualitativa dos casos (2022-2025). Migalhas, 04.03.2026. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/depeso/450952/casos-na-secexconsenso-na-saude-trabalho-direitos-humanos-e-agro
10 Por exemplo, a ANTT criou a Câmara de Negociação e Solução de Controvérsias da Agência Nacional de Transportes Terrestres, apelidada de Compor. Segundo a Instrução Normativa Conjunta nº 01, de 21 de dezembro de 2023, a finalidade desse procedimento é “conduzir os procedimentos de negociação para a prevenção e solução consensual de controvérsias envolvendo a Agência e as entidades reguladas, relativas à gestão de contratos de concessão, permissão e arrendamento” (BRASIL, ANTT, 2023). Outros tribunais de contas também possuem câmaras de conciliação e podem ser utilizados para situações não pertinentes à SecexConsenso, do TCU. A ANTT já possui, também, bastante experiência com os dispute boards. ATHAYDE, Amanda. RUAS, Cynthia. ROST, Maria Augusta. Consensualismo e Dispute Boards: O que a experiência recente da ANTT pode sinalizar de tendência para o futuro. Migalhas, 29 de agosto de 2024. https://www.migalhas.com.br/depeso/414217/o-que-a-experiencia-recente-da-antt-pode-sinalizar-de-tendencia
11 Além disso, destaca-se que a Advocacia Geral da União (AGU) abriu, em setembro de 2025, uma consulta pública sobre Portaria de Regulamentação de Prevenção e Solução de disputas. Encerrada em 14 de novembro, a consulta pública buscou contribuições acerca de Portaria Normativa que regulamente a atuação da AGU no assessoramento da constituição do Comitê de Prevenção e Solução de Disputas, previsto pela Lei nº 14.133/2021, que versa sobre as normas gerais de licitação e contratação para a Administração Pública. Foram recebidas 97 contribuições, mas ainda não houve publicação da norma.