1. Introdução: O deslocamento paradigmático do poder sancionador
A evolução do Direito Administrativo contemporâneo opera um deslocamento paradigmático no eixo do poder sancionador: abandona-se o modelo exclusivamente imperativo em prol de uma racionalidade estruturalmente dialogal. Norberto Bobbio formula essa transição com precisão: "a passagem do Estado autoritário para o Estado democrático corresponde à substituição do poder que comanda pelo poder que coordena"1. Sob essa perspectiva, o ato administrativo deixa de ser uma imposição unilateral para converter-se em instrumento de composição de interesses públicos e privados.
Nesse cenário de transição para a juridicidade administrativa, a Administração Pública assume o papel de intérprete ativa da ordem jurídico-constitucional. Giorgio Berti delimita com rigor esse novo horizonte: a atividade administrativa "não se distingue mais por uma subordinação positiva à lei ('só fazer o que a lei permite'), mas pela sua capacidade de compor a diretiva do legislador político com os interesses espirituais e econômicos que... demandam um constante confronto entre a dimensão social e a individual"2. A consensualidade, portanto, não representa uma abdicação do poder sancionador, mas, antes, a sua mais refinada expressão de sofisticação institucional.
2. A admissibilidade como filtro de integridade e a blindagem técnica
O juízo de admissibilidade é o momento mais crítico da atividade correcional, pois define os rumos de toda a persecução administrativa. A lei de abuso de autoridade (lei 13.869/19) torna esse estágio ainda mais exigente: o risco real para o gestor não reside na investigação per se, mas no "investigar sem método"3, conduta que converte o aparato estatal em instrumento de arbítrio e expõe a autoridade à responsabilização pessoal.
A racionalização dessa fase impõe a adoção da matriz de responsabilização, definida como a "ferramenta utilizada para identificar os responsáveis por irregularidades, especificar as condutas impugnadas, estabelecer as relações de causa e efeito e aferir a culpabilidade dos agentes". Conforme o CRG-MM 3.0 - Modelo de Maturidade Correcional, publicado pela CGU - Controladoria-Geral da União em maio de 2024, a gestão das admissibilidades deve ser pautada pelo princípio da impessoalidade, transformando esforços individuais em processos documentados e replicáveis. Ao identificar elementos de autoria e materialidade de forma técnica, a autoridade previne imputações genéricas e assegura a proporcionalidade da conduta apurada.
3. O referencial técnico CRG-MM 3.0: Arquitetura, lógica e operacionalidade
3.1 Gênese e finalidade do modelo
Publicado em maio de 2024, o referencial técnico do modelo de maturidade correcional (CRG-MM 3.0) consolidou-se como a principal ferramenta estratégica da CGU - Controladoria-Geral da União para diagnosticar, classificar e induzir a excelência na gestão correcional dos órgãos e entidades do Poder Executivo federal. Sua premissa fundante é a de que a qualidade da atividade correcional não é uma condição binária - existente ou inexistente -, mas um continuum evolutivo que pode ser medido, comparado e aprimorado de forma sistemática.
O modelo parte do reconhecimento de que corregedorias que operam em estágios iniciais de maturidade tendem a produzir dois efeitos igualmente nocivos: a hiperpunição irrefletida, resultado do "investigar sem método", e a impunidade por omissão, decorrente da ausência de rotinas documentadas e de critérios técnicos claros. O CRG-MM 3.0 oferece, portanto, um mapa de evolução institucional que permite à Unidade de Correição migrar progressivamente de uma postura reativa e personalista para uma atuação estratégica, preventiva e estruturalmente orientada.
3.2 Os cinco níveis de maturidade
O modelo organiza-se em cinco níveis progressivos de desenvolvimento institucional: Nível 1 (Inicial), no qual o desempenho depende do esforço individual e os processos carecem de sistematização; Nível 2 (Padronizado), em que a impessoalidade passa a orientar a gestão e os procedimentos tornam-se documentados e replicáveis; Nível 3 (Integrado), marcado pela competência técnica na instauração de procedimentos e pela transparência ativa; Nível 4 (Gerenciado), no qual a atuação é orientada pela identificação de riscos e vulnerabilidades institucionais; e Nível 5 (Otimizado), em que a Unidade de Correição opera de forma estratégica e inovadora, sendo reconhecida como agente de mudança institucional.
A linha divisória mais relevante para os fins deste artigo situa-se entre os Níveis 1 e 2. É o critério da impessoalidade que opera essa distinção: somente quando os procedimentos deixam de depender do protagonismo individual e passam a ser conduzidos por rotinas institucionais documentadas é que a Unidade de Correição adquire a segurança jurídica necessária para exercer o poder sancionador de forma legítima e isonômica. Nos Níveis 4 e 5, o modelo exige que a corregedoria não apenas apure ilícitos, mas que seja capaz de diagnosticar causas estruturais e propor intervenções que modifiquem o ambiente organizacional gerador das irregularidades, ponto em que o CRG-MM 3.0 converge com a lógica do Processo Estrutural.
3.3 Os quatro elementos de avaliação
O diagnóstico do estágio de maturidade de cada Unidade de Correição é realizado a partir de quatro elementos de avaliação que funcionam como dimensões analíticas transversais a todos os cinco níveis: (i) Serviços e papel da Atividade Correcional, que define o escopo das atribuições correicionais com foco na proporcionalidade e na legalidade; (ii) Gerenciamento de Pessoas, voltado à capacitação técnica e à especialização das equipes; (iii) Gerenciamento do Desempenho e Transparência, que monitora indicadores de eficiência, tempestividade e qualidade decisória; e (iv) Governança e Relacionamento Organizacional, que examina a integração da corregedoria com demais órgãos de controle interno e externo.
A implementação prática do modelo ocorre por meio de macroprocessos-chave (KPAs, Key Process Areas), que exigem das Unidades de Correição duas ordens de evidências: existência, demonstrada pela normatização formal do processo, e institucionalização, verificada pela prática rotineira e pela produção de resultados materiais mensuráveis. Essa distinção é fundamental: não basta que a corregedoria possua regimentos internos bem redigidos; é necessário que as rotinas neles previstas sejam efetivamente executadas e que seus efeitos possam ser documentados e avaliados.
4. A sinergia entre o CRG-MM 3.0 e o processo estrutural
4.1 O ponto de convergência doutrinária
A relação entre o CRG-MM 3.0 e o Processo Estrutural torna-se indissociável nos Níveis 4 e 5 de maturidade. Conforme Edilson Vitorelli, litígios estruturais são "litígios coletivos decorrentes do modo como uma estrutura burocrática, usualmente de natureza pública, opera", sendo o funcionamento da própria estrutura aquilo que "causa, permite ou perpetua a violação"4. Essa definição doutrinária ilumina com precisão o que o CRG-MM 3.0 denomina atuação de Nível 5: a Unidade de Correição que age como "agente de mudança" é, precisamente, aquela que identifica e intervém sobre as estruturas organizacionais disfuncionais, e não apenas sobre os agentes que delas resultam.
A recomendação 5/25 do CNMP - Conselho Nacional do Ministério Público reforça esse nexo ao prescrever a identificação de "desconformidades complexas e contínuas, que demandem reorganização institucional ou reconstrução de políticas públicas". Integrar essa diretriz normativa à fase de admissibilidade permite que a Corregedoria realize um diagnóstico sistêmico já no nascedouro do conflito, antes que se instaurem procedimentos custosos e potencialmente estéreis.
4.2 A admissibilidade como locus do diagnóstico estrutural
É na admissibilidade que a lógica do processo estrutural produz seu efeito mais transformador. A pergunta decisiva que o gestor correcional deve formular nesse estágio não é apenas "há autoria e materialidade suficientes para instaurar um procedimento?", mas, antes: "a conduta apurada é produto de uma decisão individual ou de uma estrutura organizacional disfuncional?". A resposta a esse segundo quesito determina a natureza da intervenção adequada.
Quando o ilícito é expressão de uma estrutura patológica, e não de uma escolha autônoma do agente, a punição individual, tomada de forma isolada, não resolve o problema: pode até agravá-lo, ao criar a ilusão de que a responsabilização formal encerrou a questão. O "ciclo estrutural de atuação" previsto na recomendação CNMP 5/25, composto pelo diagnóstico, pelo plano estrutural, pela execução, pelo monitoramento, pela revisão e pelo encerramento, oferece ao gestor correcional o instrumental metodológico para tratar esse tipo de desconformidade com a profundidade que ela exige.
A admissibilidade torna-se, assim, um "processo-programa": orientado não apenas à deflagração de sanções individuais, mas à reconstrução das políticas públicas e à reforma das estruturas organizacionais que causam, fomentam ou perpetuam as violações. É nesse sentido que o CRG-MM 3.0 e o Processo Estrutural convergem: ambos exigem do gestor correcional uma postura investigativa prospectiva, capaz de interromper o ciclo de irregularidades e de construir condições institucionais para que não se repitam.
5. Consensualidade obrigatória e governança sancionadora
A partir do diagnóstico estrutural realizado na fase de admissibilidade, a consensualidade ergue-se como o instrumento resolutivo prioritário. A identificação de que o problema transcende a conduta pontual autoriza a Administração a priorizar a via extrajudicial mediante negociação e compromissos significativos, o que a doutrina contemporânea denomina "autocomposição estrutural"5. O TAC - Termo de Ajustamento de Conduta assume, nesse cenário, protagonismo inegável: o parecer 00002/2025/CNPAD/CGU/AGU consolidou o entendimento de que a sua celebração deixa de ser faculdade discricionária e passa a ser juridicamente vinculada sempre que preenchidos os pressupostos legais nas infrações de menor potencial ofensivo6.
A escolha pela via contenciosa em casos de menor gravidade tem custo concreto e mensurável. Estudos demonstram que um PAD - processo administrativo disciplinar federal custa, em média, R$ 65.464,73 e se estende por quase um ano7. Instaurá-lo sem um juízo de admissibilidade estruturante esbarra na vedação expressa do art. 20 da LINDB - lei de introdução às normas do Direito brasileiro, que proíbe decisões fundadas em valores jurídicos abstratos dissociadas da consideração de suas consequências práticas. Ignorar esse dado é, portanto, não apenas ineficiente: é juridicamente censurável.
Desenhar uma solução estruturante e consensual já na admissibilidade correcional não configura leniência estatal nem renúncia ao jus puniendi. Configura, antes, uma técnica superior de governança sancionadora: aquela que aloca recursos com inteligência, induz a adoção de programas de integridade pelas entidades envolvidas, impõe obrigações estruturais mensuráveis e garante segurança jurídica aos gestores ao propor regimes de transição realistas e juridicamente sustentáveis.
6. O processo estrutural na admissibilidade correcional: Um imperativo de maturidade institucional
A incorporação do processo estrutural na fase de admissibilidade correcional representa o Nível 5 de maturidade (CRG-MM 3.0), estágio no qual a Unidade de Correição deixa de operar como instância meramente punitiva e passa a ser reconhecida como agente de mudança institucional. Esse salto qualitativo exige que o gestor diagnostique a desconformidade de forma ampla, antes da deflagração de litígios estéreis e onerosos, identificando se o ilícito é produto de uma conduta individual ou de uma estrutura organizacional disfuncional. A distinção é determinante: onde há estrutura patológica, a punição isolada não resolve; reorganiza-se ou perpetua-se o problema.
A admissibilidade estruturante impõe ao gestor correcional uma postura investigativa prospectiva: não se trata apenas de apurar o passado, mas de interromper o ciclo de violações e construir condições institucionais para que não se repitam. O Processo Estrutural revela, nesse ponto, a sua vocação mais profunda, a de "processo-programa", orientado ao diagnóstico, à reorganização e ao monitoramento contínuo das causas que geram, fomentam ou perpetuam as desconformidades sistêmicas.
A Administração Pública que incorpora essa lógica consolida a consensualidade e a normatividade objetiva como as respostas mais eficientes do Direito Administrativo Sancionador contemporâneo, harmonizando legalidade estrita com entrega efetiva de resultados à sociedade. Valter Shuenquener de Araujo formula essa síntese com precisão: a "atividade correcional não deve ser vista como máquina de punição, mas como mecanismo de validação ética da Administração Pública".
O gestor deve ser o baluarte contra o "populismo punitivo". A verdadeira coragem institucional não está em aplicar a pena máxima, mas em aplicar a pena justa, proporcional e estruturalmente eficaz. Um processo tecnicamente rigoroso, humanamente justo e orientado à transformação institucional constitui, em última análise, a maior defesa da própria Administração Pública perante os administrados e perante a história do Estado democrático de direito.
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1 BOBBIO, Norberto. Estado, governo, sociedade: para uma teoria geral da política. São Paulo: Paz e Terra, 1987. A transição do modelo imperativo para o consensual reflete a abertura sistêmica do Direito Administrativo, na qual a legitimidade da norma não mais se esgota em sua origem legislativa, mas reclama fundamento nos processos de formação participativa das decisões públicas. No original italiano: "Uno degli aspetti attraverso cui si manifesta la crisi del positivismo giuridico è la crescente consapevolezza dell'emergere di altre fonti di direito". Cf. também: ARAGÃO, Alexandre Santos de. A consensualidade no Direito Administrativo: acordos regulatórios e contratos administrativos. Revista de Direito Administrativo, Brasília, v. 42, n. 167, p. 293-310, jul./set. 2005.
2 BERTI, Giorgio. Principi fondamentali tra Costituzione e diritto amministrativo. In: ______. La responsabilità pubblica. Pádua: Cedam, 1994. A Administração Pública deve atuar como mediadora de conflitos policêntricos, integrando a dimensão social e a individual na busca pela efetividade dos direitos fundamentais. Essa perspectiva autoriza o reconhecimento da consensualidade não como exceção, mas como regra de governança administrativa.
3 O "investigar sem método" configura risco concreto de incidência na Lei de Abuso de Autoridade (Lei nº 13.869/2019). A Administração deve blindar tecnicamente o juízo de admissibilidade para evitar que a máquina estatal seja utilizada como instrumento de perseguição ou de "populismo punitivo", comprometendo a legitimidade do exercício do poder sancionador. Cf. BRASIL. Lei nº 13.869, de 5 de setembro de 2019. Define os crimes de abuso de autoridade. Brasília: Presidência da República, 2019.
4 VITORELLI, Edilson. Processo Civil estrutural: teoria e prática. Salvador: Juspodivm, 2020. Litígios estruturais caracterizam-se pela existência de um "estado de coisas ilícito", em que a própria organização estatal viola direitos de forma contínua e sistêmica. Como precedente correlato, cite-se julgado em tribunal superior que reconheceu a necessidade de reforma de sistema prisional regional por violação sistemática de direitos fundamentais, exigindo a elaboração de plano de metas e a implementação de monitoramento constante. Cf. também: CORRÊA, Renato Manente. Processo estrutural como método adequado para o controle judicial de políticas públicas: possibilidades e limites. [S. l.: s. n.], 2021.
5 BRASIL. Conselho Nacional do Ministério Público. Recomendação de Caráter Geral n. 05/2025/CN: boas práticas para a atuação em processos estruturais. Brasília: CNMP, ago. 2025. O art. 5º do referido ato normativo impõe a priorização da via extrajudicial para a "autocomposição estrutural", refletindo a vanguarda do modelo do "Estado Coordenador", que busca soluções capazes de resolver a causa raiz dos problemas institucionais por meio de compromissos significativos e metas mensuráveis. Cf. também: BRASIL. Controladoria-Geral da União. Modelo de Maturidade Correcional — CRG MM: Referencial Técnico, Versão 3.0. Brasília: CGU, maio 2024.
6 BRASIL. Advocacia-Geral da União. Parecer n. 00002/2025/CNPAD/CGU/AGU: solução consensual de conflitos disciplinares e obrigatoriedade do Termo de Ajustamento de Conduta. Brasília: AGU, set. 2025. O ato revogou a discricionariedade da autoridade para negar a celebração do TAC quando atendidos os requisitos legais, positivando o dever de eficiência: a autoridade "deve celebrar" o acordo nas infrações de menor potencial ofensivo — passíveis de advertência ou suspensão de até 30 dias —, racionalizando a utilização dos recursos públicos e promovendo a isonomia no tratamento dos servidores.
7 SANTOS, Rodrigo Barbosa da Silva; COSTA, Abimael de Jesus Barros. Processo Administrativo Disciplinar: proposta de metodologia para identificação dos custos, aplicada em uma universidade federal. Revista da CGU, Brasília, v. 17, n. 31, p. 74-87, jan./jun. 2025. O custo médio de R$ 65.464,73 por PAD federal, com duração média de 341 dias, foi apurado pela Universidade de Brasília (UnB/CPSPAD). Ignorar esses dados ao decidir pela instauração de processo em casos de menor gravidade afronta o pragmatismo jurídico-decisório exigido pelo art. 20 do Decreto-Lei nº 4.657/1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro — LINDB), com a redação conferida pela Lei nº 13.655/2018.