1. Delimitação do problema
Em 9/1/26 entrou em vigor – ao menos quanto à maior parte de seus dispositivos – a LC 225/26, que instituiu o Código de Defesa do Contribuinte. O alegado objetivo de tal Lei Complementar era de estabelecer “normas gerais relativas aos direitos, às garantias, aos deveres e aos procedimentos aplicáveis à relação jurídica do sujeito passivo, contribuinte ou responsável, com a administração tributária”.
Entre as figuras inseridas no ordenamento jurídico pela citada Lei Complementar se encontra o “devedor contumaz”, assim conceituado como “o sujeito passivo cujo comportamento fiscal se caracteriza pela inadimplência substancial, reiterada e injustificada de tributos” (art. 11, “caput”, da LC 225/26). Caso o sujeito passivo seja reputado devedor contumaz, previu-se, entre as consequências, o impedimento de “propositura de recuperação judicial ou de prosseguimento desta, motivando a convolação da recuperação judicial em falência a pedido da Fazenda Pública correspondente” (art. 13, inciso I, alínea “d’, da LC 225/26).
Em razão dessa última previsão – alijando do devedor contumaz a possibilidade de pedir recuperação judicial – o Conselho Federal da OAB ajuizou, em 13/03/2026, a ADin 7.943-DF, distribuída à relatoria do ministro Flávio Dino.
A exordial se funda em cinco grupos de argumentos: a) violação ao princípio da ordem econômica fundada na livre iniciativa (art. 170, caput, da Constituição Federal), de modo que referida restrição teria um caráter coercitivo-punitivo indireto, de natureza estritamente tributária, subtraindo do agente econômico a faculdade legal de se valer da recuperação judicial como meio de soerguimento e continuidade de sua atividade; b) violação ao princípio da função social da propriedade (art. 170, III, da Constituição Federal), na medida em que o art. 13, inciso I, alínea “d” da LC 225/26, induziria a uma liquidação forçada do devedor por meio da convolação em falência; c) violação ao princípio da inafastabilidade da jurisdição (art. 5º, XXXV, da Constituição Federal), “uma vez que impede o acesso do devedor a instrumento jurisdicional específico de reestruturação empresarial, criando hipótese legal de exclusão de apreciação judicial baseada em critério fiscal sancionatório”1; d) violação ao princípio do devido processo legal (art. 5º, LIV, da Constituição Federal), ao, supostamente, prever a decretação automática da falência, sem a instauração de procedimento judicial com plena observância do contraditório e da ampla defesa; e) violação ao art. 174 da Constituição Federal: “ao desvirtuar a função do Estado como agente normativo e regulador da atividade econômica, convertendo prerrogativa regulatória em mecanismo de eliminação empresarial”2.
Assim, a pergunta para cuja resposta se pretende contribuir é exatamente se a previsão do art. 13, inciso I, alínea “d” da LC 225/26 consegue conviver harmoniosamente no ordenamento jurídico brasileiro.
2. A posição da Fazenda Pública nos processos de insolvência
O primeiro ponto para o qual se pretende chamar a atenção é aquele relativo à posição da Fazenda Pública nos processos de insolvência, notadamente aqueles de recuperação judicial. Afinal, se se pretende com o art. 13, inciso I, alínea “d” da Lei Complementar nº 225/2026 retirar do devedor a possibilidade de se valer desse procedimento, é conveniente entender os limites de atuação de referido credor-interessado.
Assim, necessário lembrar que, nos termos do art. 187 do Código Tributário Nacional, “a cobrança judicial do crédito tributário não é sujeita a concurso de credores ou habilitação em falência, recuperação judicial, concordata, inventário ou arrolamento”. Referido dispositivo confere à Fazenda Pública a possibilidade de continuar a persecução de seus créditos após a distribuição de pedido de recuperação judicial. No julgamento do Tema 1.092 (de que foi representativo da controvérsia o REsp nº 1.872.759-SP), a Primeira Seção do STJ adotou o entendimento de que “a execução fiscal e o pedido de habilitação de crédito no juízo falimentar coexistem, a fim de preservar o interesse maior, que é a satisfação do crédito, não podendo a prejudicialidade do processo falimentar ser confundida com falta de interesse de agir do ente público”, de modo que, para fins do disposto no art. 1.039, do Código de Processo Civil, a tese fixada fora de que “é possível a Fazenda Pública habilitar em processo de falência crédito objeto de execução fiscal em curso, mesmo antes da vigência da Lei n. 14.112/2020 e desde que não haja pedido de constrição no juízo executivo”3.
De modo mais recente, em 5/2/26, a Terceira Turma do STJ, ao julgar o REsp 2.196.073-SE, partindo do entendimento firmado no julgamento do Tema 1.092, entendeu que “é possível à Fazenda Pública requerer a falência do devedor quando a execução fiscal previamente promovida restar frustrada”4.
Assim, em síntese, a posição que tem sido adotada é a de que embora a Fazenda Pública possa continuar a cobrança de seus créditos mesmo sobrevindo pedido de recuperação judicial, também lhe é dado requerer falência e/ou se habilitar em processos falimentares de seus devedores.
A questão que se põe, então, é: se a Fazenda Pública pode continuar a cobrança de seus créditos mesmo sobrevindo pedido de recuperação judicial, por que motivo lhe interessaria impedir que o devedor a requeresse? Faz-se essa pergunta com base na própria premissa assentada pelo STJ no julgamento do Tema 1.092: se o interesse maior da Fazenda Pública é a satisfação de seu crédito (e não dos créditos de modo geral), há ganho para o fisco em se impedir o pedido de recuperação judicial, num contexto em que, a rigor, os efeitos de tal pleito vão se projetar sobre os outros credores?
A rigor, o que o art. 13, inciso I, alínea “d” da LC 225/26 está a fazer é criar uma exigência adicional àquelas contidas no art. 48 da lei 11.101, de 9 de fevereiro de 2.005 (“LREF”), sem que haja, no que concerne a essa previsão, efetivo ganho para a Fazenda Pública.
A título de exemplo, pense-se no stay period: é efeito do deferimento do processamento da recuperação judicial a suspensão do curso da prescrição das obrigações concursais do devedor (art. 6º, inciso I, da LREF), assim como a suspensão das execuções ajuizadas contra o devedor, inclusive daquelas dos credores particulares do sócio solidário, relativas a créditos ou obrigações igualmente concursais (art. 6º, inciso II, da LREF).
Em arremate, a opção que remanesce ao devedor impedido de pedir recuperação judicial é a falência, hipótese em que o crédito da Fazenda Pública se encontra sujeito ao concurso na forma do art. 83, inciso III, da LREF. Vale dizer, a permanecer no ordenamento jurídico a previsão do art. 13, inciso I, alínea “d” da LC 225/26, a pergunta que se põe é: nessa hipótese, nos termos da posição sustentada pelo STJ no Tema 1.092, estar-se-á perseguindo o que ali se denominou de interesse maior da Fazenda Pública, consistente na satisfação de seu crédito?
3. Interesses a serem protegidos na recuperação judicial
É conhecido o argumento da preservação da empresa. Trata-se do princípio motriz do Direito das Empresas em Crise. Nos termos do art. 47 da LREF, a recuperação judicial tem por finalidade viabilizar a superação da crise econômico-financeira do devedor, de modo a permitir a manutenção da fonte produtora, do emprego dos trabalhadores e dos interesses dos credores, promovendo a preservação da empresa, sua função social e o estímulo à atividade econômica. A preservação da empresa conjuga livre iniciativa (art. 1º, inciso IV, da Constituição Federal) e função social da propriedade (art. 170, inciso III, da Constituição Federal), equilibrando múltiplos interesses a fim de um resultado global mais eficiente às relações de crédito.
A interpretação conjunta desses dispositivos conduz à ideia de preservação do “going concern value” (valor da empresa em funcionamento). Isto é, a empresa não é apenas um conjunto de bens e pessoas, mas, sim, sua atividade em funcionamento que lhe confere um valor agregado específico e efetivo.
Isso não significa dizer que se deva conceder recuperação judicial a toda e qualquer empresa e tampouco implica em invocar a preservação da empresa como uma panaceia. O que se está a ponderar é se, de fato, impedir o chamado devedor contumaz de pedir recuperação judicial (ou de com ela prosseguir) realiza os objetivos constitucionais e infraconstitucionais buscados pelo ordenamento jurídico brasileiro.
4. Considerações finais do ponto de vista teleológico
Do ponto de vista finalístico, deve se fazer a reflexão: a previsão do art. 13, inciso I, alínea “d” da Lei Complementar nº 225/2026 impedirá processos de insolvência? Haverá estímulo a que as dívidas para com a Fazenda Pública sejam pagas (ao menos de modo a evitar a dita contumácia)? Mesmo que houvesse estímulo, seria ele permitido pelo ordenamento jurídico? Acerca dessas duas últimas perguntas, na exordial da ADI nº 7.943-DF se invocou o disposto nas Súmulas 705, 3236 e 5477 do STF, bem como os Temas de Repercussão Geral 318, 7329 e 85610, com o objetivo de se tentar demonstrar que, ainda que houvesse um efeito indutor em tal previsão, ele seria incompatível com a ordem constitucional vigente.
Sem que se dê resposta ao pedido formulado na ADIn 7.943-DF, o que se pensa necessário para a contribuição ao debate é que se examine a questão da perspectiva de que consequências adviriam da manutenção da previsão normativa nela combatida.
A LREF dialoga com três cenários possíveis. Se a empresa em crise é recuperável, fala-se em recuperação judicial ou extrajudicial. Se se trata de empresa inviável, a via aberta pelo legislador é a falência, caracterizada pelo afastamento do devedor de suas atividades e pela promoção de uma liquidação célere com vistas à otimização da utilização produtiva de bens (art. 75 da LREF).
Em uma análise não-exauriente, a manutenção do art. 13, inciso I, alínea “d” da Lei Complementar nº 225/2026 não parece proporcionar maior recuperabilidade do crédito fiscal, assim como os critérios definidores de contumácia (previstos no art. 11, § 2º, da mesma norma jurídica) não necessariamente significam inviabilidade.
________________
1 Extraído da própria petição inicial.
2 Extraído da própria petição inicial.
3 Disponível em: . Acesso em 23/03/2026.
4 Disponível em: . Acesso em 23/03/2026.
5 Súmula 70 STF. É inadmissível a interdição de estabelecimento como meio coercitivo para cobrança de tributo.
6 Súmula 325 STF. É inadmissível a apreensão de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributos
7 Súmula 547 STF. Não é lícito à autoridade proibir que o contribuinte em débito adquira estampilhas, despache mercadorias nas alfândegas e exerça suas atividades profissionais.
8 “É inconstitucional o uso de meio indireto coercitivo para pagamento de tributo – ‘sanção política’ –, tal qual ocorre com a exigência, pela Administração Tributária, de fiança, garantia real ou fidejussória como condição para impressão de notas fiscais de contribuintes com débitos tributários
9 “É inconstitucional a suspensão realizada por conselho de fiscalização profissional do exercício laboral de seus inscritos por inadimplência de anuidades, pois a medida consiste em sanção política em matéria tributária”.
10 “II – É inconstitucional a restrição ilegítima ao livre exercício de atividade econômica ou profissional, quando imposta como meio de cobrança indireta de tributos”.