No universo do Direito Administrativo, o PAD (Processo Administrativo Disciplinar) representa um dos momentos de maior tensão na vida de um servidor público. É o instante em que o Estado, por meio de sua autoridade, exerce seu poder-dever de apurar e punir infrações funcionais. Contudo, esse poder não é absoluto, ilimitado ou exercido ao livre arbítrio da comissão processante ou da autoridade julgadora. Pelo contrário, ele é estritamente balizado por uma série de garantias constitucionais que visam proteger o cidadão, mesmo quando na condição de acusado, contra excessos e arbitrariedades. Dentre essas garantias, duas se destacam como verdadeiros pilares de um julgamento justo: a proporcionalidade e a razoabilidade.
Embora frequentemente mencionados, esses princípios ainda são, por vezes, interpretados de maneira equivocada no âmbito dos processos disciplinares. Muitos os enxergam como meros critérios subjetivos, uma espécie de “sugestão” para que o julgador seja justo, mas sem força para anular uma decisão. Essa visão é perigosamente incorreta. A proporcionalidade e a razoabilidade não são métodos opcionais de julgamento; são princípios da Administração Pública, com força normativa, cuja inobservância não gera uma simples injustiça, mas uma flagrante ilegalidade do ato punitivo. Mas como, na prática, esses princípios devem ser aplicados no PAD e por que sua violação torna a punição nula?
Para o servidor que enfrenta um PAD, é crucial entender que esses princípios são seus aliados contra decisões desmedidas. Embora interligados, eles possuem focos distintos:
- Razoabilidade: É o princípio que exige da Administração uma atuação lógica, coerente e compatível com o senso comum. Uma decisão é irrazoável quando se mostra bizarra, absurda ou completamente desconectada da realidade dos fatos. A razoabilidade funciona como um filtro contra decisões que, embora talvez sigam a letra fria da lei, ofendem a inteligência e o bom senso.
- Proporcionalidade: Este princípio vai um passo além e analisa a relação entre o meio utilizado (a punição) e o fim que se pretende alcançar (a proteção do interesse público e a disciplina funcional). Uma decisão, para ser proporcional, precisa passar por um teste triplo:
- Adequação: A punição escolhida é adequada para atingir o objetivo? Por exemplo, aplicar uma demissão a um servidor por uma falta leve realmente contribui para a melhoria do serviço público, ou é uma medida excessiva que gera mais problemas do que soluções?
- Necessidade (ou Exigibilidade): A punição aplicada era estritamente necessária, ou existia outra medida menos gravosa que poderia atingir o mesmo resultado? Se uma suspensão de 30 dias é suficiente para repreender o servidor e coibir futuras infrações, a imposição de uma suspensão de 90 dias ou uma demissão torna-se desnecessária e, portanto, desproporcional.
- Proporcionalidade em Sentido Estrito: Aqui, faz-se uma ponderação final: as vantagens obtidas com a aplicação da punição superam as desvantagens e o sacrifício imposto ao servidor? O dano causado pela infração é tão grave que justifica a perda do cargo e da fonte de sustento do servidor e de sua família? É a análise do custo-benefício entre a sanção e a falta cometida.
O ponto central que todo servidor e operador do direito deve compreender é que a proporcionalidade e a razoabilidade não são conceitos filosóficos vagos. Eles são princípios administrativos de aplicação obrigatória. A lei 9.784/99, que regula o processo administrativo federal, é explícita em seu art. 2º, parágrafo único, ao determinar que a Administração Pública obedecerá, entre outros, aos critérios de:
Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
p. único (...)
VI - adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público
Essa redação nada mais é do que a positivação do princípio da proporcionalidade. Portanto, quando uma comissão processante sugere e uma autoridade julgadora aplica uma penalidade sem observar essa adequação, ela não está apenas sendo “severa demais”; ela está descumprindo a lei.
Se a Administração Pública insiste em aplicar uma sanção que fere a razoabilidade e a proporcionalidade, o servidor não está de mãos atadas. O Poder Judiciário pode e deve analisar a legalidade do ato administrativo punitivo sob essa ótica. Tribunais Superiores, como o STJ e o STF, possuem jurisprudência consolidada no sentido de que o controle da proporcionalidade da sanção não representa uma invasão indevida no mérito administrativo. Ao anular uma demissão por considerá-la desproporcional a uma falta que mereceria, no máximo, uma suspensão, o juiz não está “administrando”, mas sim exercendo seu papel de guardião da legalidade. Vejamos a exemplo os julgados abaixo:
Agravo regimental no recurso ordinário em mandado de segurança. 2. Direito Administrativo. 3. Processo administrativo disciplinar. Demissão. Valoração das provas pré-constituídas. Desproporcionalidade da sanção. Possibilidade de controle judicial acerca da razoabilidade e proporcionalidade da pena. Precedentes. Recurso ordinário provido para reintegrar a impetrante ao cargo anteriormente ocupado. 4. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Negado provimento ao agravo regimental.
(STF - RMS: 36893 DF, Relator: Min. Gilmar Mendes, Data de Julgamento: 26/02/2024, Segunda Turma, Data de Publicação: Processo eletrônico DJe-s/n DIVULG 11-03-2024 PUBLIC 12-03-2024)
Administrativo. Mandado de segurança. Policial rodoviário federal. Superintendente regional. Demissão. Desproporcionalidade configurada. Segurança concedida. 1. Trata-se de mandado de segurança atacando ato do Ministro de Estado da Justiça consistente na demissão do impetrante do cargo de Policial Rodoviário Federal em razão de diversas irregularidades funcionais apuradas em processo administrativo disciplinar. (...) 3. Das nulidades invocadas, tem razão o impetrante quando defende a desproporcionalidade da pena de demissão relativamente aos fatos a ele imputados. Com efeito, as condutas apuradas justificam reprimendas, uma vez que ferem princípios da Administração Pública, além de comprometer a prestação do serviço público e a imagem das instituições públicas perante os cidadãos; entretanto, são por si sós insuficientes para ensejar a pena de demissão, sob pena de ofensa aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade. 4. Segurança concedida para anular a pena de demissão e determinar a reintegração do impetrante, assegurando-se à Administração a possibilidade de aplicação de pena diversa.
(STJ - MS: 19833 DF 2013/0053774-0, Relator: Ministro Mauro Campbell Marques, data de julgamento: 26/02/14, S1 - Primeira Seção, Data de Publicação: DJe 21/05/14)
O servidor deve estar atento. Se a comissão processante, em seu relatório, não analisa a gravidade da conduta, os antecedentes do servidor, o dano causado ao erário e outros fatores atenuantes, e simplesmente sugere a pena mais grave prevista em lei, há indício de violação. A ausência de uma dosimetria fundamentada da pena é um dos sinais mais claros de que os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade foram ignorados.
Em conclusão, a proporcionalidade e a razoabilidade são muito mais do que meras abstrações. São escudos de proteção do servidor público contra o arbítrio e o excesso punitivo. Ignorá-los não é uma opção da Administração, mas uma ilegalidade que vicia o Processo Administrativo Disciplinar desde sua origem. Cabe ao servidor, e a seu defensor, lutar para que esses princípios saiam do plano teórico e se materializem em decisões justas e equilibradas. Afinal, qual o sentido de um processo que, a pretexto de fazer justiça, comete a maior das injustiças: A punição desmedida?