Introdução
Quando uma obra irregular é demolida, o Estado costuma considerar o problema resolvido. O auto de infração foi lavrado, a máquina entrou, a estrutura caiu e o processo foi encerrado. Para quem olha apenas o rito, a resposta parece satisfatória. Para quem olha o território, nem sempre. Muitas vezes ficam o entulho, o solo compactado, a drenagem piorada e a ausência completa de recuperação ecológica. A sanção aconteceu. A proteção ambiental, não.
Esse contraste ajuda a explicar uma das distorções mais profundas do licenciamento ambiental brasileiro: Com frequência, mede-se o sucesso do sistema pela movimentação burocrática, e não pelo resultado ambiental efetivamente entregue. O problema não é o controle estatal em si - ele é indispensável. O problema é quando a forma passa a valer mais do que a função, e o procedimento deixa de ser um instrumento de proteção para se transformar em fim em si mesmo.
A lei 15.190/25 representou avanço relevante ao simplificar modalidades, organizar etapas e buscar maior previsibilidade procedimental.1 Mas a modernização ainda ficou incompleta. O sistema continua precisando responder à pergunta decisiva: como simplificar sem desproteger? E, mais do que isso, como demonstrar que a simplificação melhora a qualidade da decisão ambiental, em vez de apenas encurtar a fila?
A resposta proposta aqui é simples na formulação e exigente na prática: O licenciamento deve ser redirecionado para um critério de ganho ambiental efetivo. Isso significa manter rigor onde o risco é alto, aliviar o rito onde o impacto é baixo, integrar órgãos que hoje atuam de forma fragmentada e, sobretudo, avaliar a legitimidade do sistema pelo que muda no território. Quando o foco sai do papel e vai para o resultado, a proteção ambiental fica mais inteligente, mais auditável e também mais compreensível para a sociedade.
1. O verdadeiro problema: quando cumprir etapas não é o mesmo que proteger o ambiente
A Constituição vincula a administração pública ao princípio da eficiência e impõe ao poder público o dever de defender e preservar o meio ambiente.2 Em conjunto, esses comandos significam algo muito concreto: não basta agir; é preciso agir de modo útil. No campo ambiental, isso exige que a resposta estatal seja adequada ao dano, necessária ao contexto e proporcional ao resultado que pretende alcançar.3,4
Por essa lógica, uma fiscalização que embarga, demole e arquiva o processo sem restaurar um único metro de vegetação, sem corrigir drenagem, sem recompor cobertura vegetal e sem impor acompanhamento posterior não entrega proteção ambiental suficiente. Ela produz movimentação administrativa, mas não necessariamente regeneração ecológica. O mesmo vale para licenças que exigem pilhas documentais idênticas para situações completamente distintas, como se o lote totalmente asfaltado no centro urbano e a área ecologicamente sensível merecessem o mesmo tratamento procedimental.
Quando isso acontece, o sistema perde duas vezes. Perde em legitimidade, porque a sociedade passa a enxergar o licenciamento como sinônimo de morosidade e papelada. E perde em efetividade, porque recursos técnicos escassos são desviados para atividades de baixo retorno ecológico, enquanto situações realmente sensíveis continuam demandando atenção qualificada.
2. O cotidiano da disfunção: O asfalto tratado como floresta e a infraestrutura tratada como suspeita permanente
No ambiente urbano, o excesso formalista frequentemente assume contornos quase absurdos. Proprietários de lotes integralmente impermeabilizados, sem vegetação visível, sem solo exposto e sem fauna silvestre identificável, ainda se veem obrigados a apresentar laudos de flora, estudos de fauna e relatórios extensos para obter autorização de reforma ou demolição. O direito positivo já reconhece a necessidade de diferenciação para áreas urbanas consolidadas e para procedimentos compatíveis com a natureza do impacto.5,6 O problema, na prática, é a baixa calibragem do sistema.
No campo e na logística, a distorção muda de forma, mas não de essência. O país convive com déficit relevante de armazenagem agrícola, enquanto a safra e a pressão logística seguem crescendo.7 Quando silos, armazéns e unidades de apoio levam anos para superar etapas fragmentadas, sobrepostas e mal coordenadas, o prejuízo não é apenas empresarial. O efeito aparece em mais caminhões na estrada, maiores emissões, pior janela de escoamento, desperdício de grãos e encarecimento da cadeia que chega ao consumidor.
Em outras palavras: A falência parcial do sistema regulatório não fica confinada ao processo administrativo. Ela transborda para o preço dos alimentos, para o custo da moradia, para a demora de obras urbanas, para o saneamento que não chega, para a drenagem que não melhora e para a percepção social de que a proteção ambiental é um bloqueio permanente, em vez de uma inteligência pública de ordenação do território.
3. Como simplificar sem comprometer a proteção ambiental
A crítica à burocracia só é intelectualmente séria quando vem acompanhada de desenho institucional alternativo. Simplificar não pode significar “liberar tudo”; significa, isso sim, usar menos energia procedimental onde o risco é baixo e mais capacidade técnica onde o risco é alto. A boa simplificação ambiental não reduz proteção: Ela redistribui foco.
O primeiro eixo dessa simplificação é a triagem por risco real. Atividades de impacto conhecido, controlável e local devem seguir trilhas procedimentais padronizadas, digitalizadas e rápidas, com critérios objetivos de enquadramento, responsabilidade técnica clara e fiscalização posterior por amostragem. Já projetos com alto potencial de dano, cumulatividade relevante, sensibilidade territorial ou conflito socioambiental exigem análise aprofundada, participação qualificada e condicionantes robustas. A mesma espessura procedimental para tudo é erro técnico e desperdício institucional.
O segundo eixo é a coordenação decisória. O empreendedor não deveria peregrinar por uma sequência desordenada de exigências desconectadas entre si. O desenho mais racional é o de uma porta de entrada única, com termo de referência integrado, cronograma público, compartilhamento de informações entre órgãos e manifestação paralela sempre que possível. Isso não elimina competências; elimina duplicações inúteis. O controle permanece, mas deixa de ser labirinto.
O terceiro eixo é a passagem de obrigações de meio para obrigações de resultado. Condicionantes ambientais não podem se resumir a apresentações documentais ou relatórios que ninguém valida em campo. Elas devem conter metas verificáveis: área recuperada, drenagem requalificada, recomposição vegetal, redução mensurável de emissões, destinação comprovada de resíduos, monitoramento público e auditável. É aqui que a simplificação encontra seu freio de segurança. Menos rito só é legítimo se vier acompanhado de mais capacidade de comprovar entrega.
O quarto eixo é a inteligência regulatória: base de dados unificada, rastreabilidade processual, protocolos proporcionais, revisão periódica de exigências e avaliação de desempenho do sistema. A pergunta institucional deve deixar de ser “quantos processos foram concluídos?” e passar a ser “quais resultados ambientais e territoriais foram produzidos com os processos concluídos?”.
4. O que os benchmarks internacionais mostram
A experiência comparada ajuda a demonstrar que simplificar não é sinônimo de desproteger. No Canadá, a estrutura federal de impact assessment opera com lógica de cooperação para reduzir duplicações, e a própria agência federal destaca que processos substituídos ou cooperativos permitem uma única avaliação, com redução de etapas repetidas e economia de tempo e recursos, sem abdicar de participação pública, análise técnica e acompanhamento posterior.8,9,10 A ideia por trás do conhecido movimento “one project, one review” é precisamente esta: Um projeto não deve passar por múltiplas revisões redundantes quando uma avaliação coordenada pode produzir decisão mais clara e mais controlável.
Na Austrália Ocidental, o governo consolidou serviços ambientais e hídricos em estrutura de “one-stop shop”, combinando portal central, orientação integrada e possibilidade de decision-making paralelo.11,12,13 O objetivo declarado não é relaxar exigências, mas permitir que o empreendedor saiba desde o início quais aprovações serão necessárias, em que ordem, com quais interfaces e com quais dados. Segurança procedimental também é proteção ambiental, porque evita retrabalho, reduz incentivos à informalidade e libera capacidade estatal para o exame do que realmente importa.
A OCDE tem insistido em princípios que caminham na mesma direção: Licenças e autorizações devem ser proporcionais ao risco, evitar duplicações, ter fluxos compreensíveis, usar ferramentas digitais e preservar rigor nos casos em que o dano potencial seja elevado ou irreversível.14 Em síntese, o benchmark internacional não recomenda menos Estado; recomenda Estado melhor organizado, mais previsível e mais orientado por evidência.
5. O custo social de um sistema que falha
Quando o licenciamento funciona mal, a consequência não recai apenas sobre grandes empreendimentos. Ela entra na vida cotidiana de forma silenciosa. A obra de drenagem que demora amplia alagamentos. O projeto de saneamento que empaca posterga ganhos de saúde pública. A expansão logística que não sai do papel mantém estradas mais carregadas, fretes mais caros e mais pressão sobre o preço final dos alimentos. A regularização urbana excessivamente travada empurra famílias e pequenos proprietários para a informalidade e para a insegurança patrimonial.
Essa dimensão social costuma ser subestimada porque o debate é capturado por uma falsa oposição entre “quem quer proteger” e “quem quer produzir”. Na prática, os mais prejudicados por sistemas regulatórios ruins costumam ser justamente aqueles que menos conseguem absorver custos de atraso: Pequenos produtores, municípios com baixa capacidade técnica, consumidores expostos a encarecimento logístico, famílias atingidas por déficits de infraestrutura e comunidades que precisam de respostas ambientais reais - não apenas de autos lavrados.
Há, ainda, um custo político importante. Consulta da CNI com 583 representantes do setor industrial mostrou que 95,4% reconheciam a importância do licenciamento para a conservação ambiental, mas 55,2% avaliavam que o modelo então existente não cumpria adequadamente essa finalidade.15 Isso revela algo relevante: A crítica predominante não é contra a existência do licenciamento, mas contra sua baixa qualidade regulatória. Quando o instrumento perde credibilidade social, ele se torna mais vulnerável tanto ao desmonte irresponsável quanto à defesa cega do status quo.
6. O custo econômico e a evidência empírica disponível
A evidência disponível também recomenda abandonar simplificações retóricas. Estudos e relatórios de organismos internacionais já apontaram, há anos, que atrasos e conflitos no licenciamento brasileiro afetam de forma significativa a implantação de infraestrutura, especialmente quando faltam coordenação institucional, planejamento prévio e pessoal técnico suficiente.16,17 Em análise da OCDE sobre infraestrutura no Brasil, projetos chegaram a enfrentar esperas longas para obtenção de sinal verde ambiental, e o debate sobre custos do licenciamento foi historicamente marcado por falta de integração entre exigências ambientais, sociais e fundiárias.18
Mais recentemente, diagnósticos sobre a infraestrutura brasileira continuam registrando gargalos de qualidade e competitividade, com reflexos relevantes para inclusão, produtividade e custos logísticos.9 Quando esse cenário se cruza com déficit de armazenagem agrícola e dependência excessiva do modal rodoviário, o efeito ambiental e econômico se soma: mais perdas, mais emissões, menos eficiência e menor resiliência territorial.10,11
Isso não autoriza uma agenda de desregulação rasa. Autoriza, sim, uma agenda de qualificação institucional. O problema empírico não é “haver licença”; é haver licença mal calibrada, lenta onde poderia ser simples, superficial onde deveria ser profunda e frequentemente incapaz de demonstrar o valor ambiental do esforço burocrático que impõe.
7. Da crítica à proposta: A Teoria do Ganho Ambiental como critério de reorganização
É nesse ponto que a Teoria do Ganho Ambiental oferece uma chave útil. Em vez de aceitar como suficiente a lógica da contenção - impedir, limitar, mitigar e encerrar -, a TGA desloca a pergunta central do sistema: depois da intervenção, o ambiente e o território estarão melhores, iguais ou piores do que antes?
A força dessa pergunta está em sua simplicidade pública. Ela permite que qualquer cidadão entenda o núcleo do debate. Se a obra foi licenciada, quais ganhos concretos foram exigidos? Se a demolição foi determinada, o que foi recuperado depois? Se a licença foi simplificada, quais indicadores asseguram que o risco continuou sob controle? Quando o debate é traduzido nesses termos, ele deixa de ser um tema restrito a especialistas e volta a ser uma questão de boa administração pública.
Na prática, a TGA não substitui o licenciamento; ela o qualifica. O filtro por risco continua existindo. A participação pública continua necessária quando o impacto é relevante. O controle judicial permanece disponível. O que muda é o critério de sucesso: Não o volume de papel, mas a capacidade de demonstrar ganho líquido ou, no mínimo, proteção materialmente auditável. Isso torna o sistema mais exigente, e não mais fraco.
8. Conclusão: Simplificar com responsabilidade, medir com seriedade
O debate sobre licenciamento ambiental precisa sair da armadilha binária entre flexibilização e imobilismo. Um sistema ruim não se corrige nem com a simples multiplicação de exigências, nem com a supressão irresponsável de controles. Corrige-se com inteligência regulatória, proporcionalidade, coordenação entre órgãos, filtro por risco e compromisso real com resultado ambiental verificável.
O Brasil já tem elementos normativos e institucionais para começar essa virada. A nova lei abriu espaço para maior racionalidade procedimental.22 A experiência internacional mostra que revisão única coordenada, porta de entrada integrada, fluxos digitais e decisão paralela são compatíveis com proteção séria.23,24,25 A evidência empírica mostra que o sistema desorganizado cobra preço alto em infraestrutura, logística, credibilidade institucional e qualidade de vida.26,27,28,29 O que falta é assumir, de forma explícita, que a legitimidade do licenciamento depende menos do tamanho do processo e mais da qualidade do efeito produzido.
Em termos simples: Proteger o meio ambiente não é produzir uma papelada impecável sobre um território degradado. Proteger o meio ambiente é melhorar, conservar ou restaurar esse território de modo demonstrável. Enquanto o sistema não aprender a medir isso com seriedade, continuará confundindo burocracia com proteção - e continuará exigindo muito do papel, mas pouco do resultado.
_____________
1. BRASIL. Lei nº 15.190, de 8 de agosto de 2025 (Lei Geral do Licenciamento Ambiental), com entrada em vigor em 4 de fevereiro de 2026.
2. BRASIL. Constituição Federal de 1988, art. 37 e art. 225.
3. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 35ª ed. São Paulo: Malheiros, 2020.
4. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 37ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024.
5. BRASIL. Lei nº 12.651/2012 (Código Florestal), especialmente dispositivos sobre consolidação de ocupações e disciplina territorial diferenciada.
6. CONAMA. Resolução nº 237, de 19 de dezembro de 1997.
7. IBGE. Capacidade de armazenagem agrícola cresce 1,8% e chega a 231,1 milhões de toneladas no primeiro semestre de 2025. Agência IBGE Notícias, 13 nov. 2025; e dados públicos setoriais da CNA sobre déficit de armazenagem e relação entre capacidade estática e produção de grãos.
8. CANADÁ. Impact Assessment Agency of Canada. Impact assessments 101 e Impact assessment process, com destaque para mecanismos de cooperação para reduzir duplicidade.
9. CANADÁ. Impact Assessment Agency of Canada. Substituted assessments: benefits include a single assessment process, reduction of duplication, simplification and savings of time and resources.
10. CANADÁ. Impact Assessment Agency of Canada. “One Project, One Review”: documentos e consultas públicas sobre abordagem cooperativa com províncias e territórios.
11. WESTERN AUSTRALIA. Government of Western Australia. Water and Environmental Regulation one-stop shop.
12. WESTERN AUSTRALIA. Government of Western Australia. Approvals WA.
13. WESTERN AUSTRALIA. Government of Western Australia. Streamlining environmental approvals processes; e Environment Online.
14. OECD. Best Practice Principles for Licensing and Permitting. Paris: OECD, 2025.
15. CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA (CNI). Consulta com representantes do setor industrial sobre licenciamento ambiental, divulgada em 27 nov. 2019.
16. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Auditoria Operacional sobre a Efetividade do Licenciamento Ambiental Federal. Acórdão 1.789/2019-TCU-Plenário.
17. OECD. Promoting Infrastructure Development in Brazil. Paris: OECD, 2011; WORLD BANK. Environmental licensing in Brazil: policy notes and sector analyses.
18. WORLD BANK. Brazil Infrastructure Assessment, 2022, synthesis report.