A Administração Pública enfrenta há anos uma controvérsia recorrente na gestão de contratos administrativos com dedicação exclusiva de mão de obra: Quando uma empresa é recontratada para prestação de serviços terceirizados e realoca os empregados do contrato anterior, qual a destinação dos valores retidos em conta vinculada?
Nesses cenários, os órgãos e entidades públicas frequentemente mantêm a retenção dos valores relativos ao contrato encerrado, sob o argumento de que a absorção dos empregados no novo contrato impediriam a sua liberação.
A recente resolução 651, de 29 de setembro de 2025, do CNJ, reconheceu o cenário de insegurança jurídica e pacificou a questão. O normativo, embora formalmente aplicável ao Poder Judiciário, estabelece diretrizes que servem de paradigma para toda a Administração Pública.
A criação da conta vinculada para mitigação de riscos trabalhistas
A conta vinculada foi instituída na IN 02, de 30 de abril de 2008, da SLTI - Secretária de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, como resposta aos riscos decorrentes da súmula 331 do TST, que estabelece a responsabilidade subsidiária da União, estados e municípios por débitos trabalhistas não pagos pelas empresas contratadas.
Para mitigar esses riscos, durante a vigência do contrato, a Administração passou a reter, em uma conta bancária específica e bloqueada para movimentação, uma parcela dos pagamentos mensais devidos à contratada a título de férias, 13º salário e verbas rescisórias aos empregados da contratada.
O objetivo primordial, portanto, sempre foi garantir o adimplemento de futuras e eventuais obrigações trabalhistas, protegendo tanto o erário quanto os direitos dos trabalhadores.
Natureza privada dos valores retidos na conta vinculada
É fundamental assentar a premissa de que os valores depositados na conta vinculada não são recursos públicos, mas uma forma diferida de pagamento à contratada.
Este é o ponto crucial que muitos gestores desconsideram.
Segundo a Cartilha sobre Conta-Depósito Vinculada do MPOG - Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, corroborada por entendimentos da Advocacia-Geral da União, o valor mensalmente depositado na conta vinculada "não configura uma garantia contratual, mas apenas uma forma de pagamento diferida, pois os valores ali creditados os são em nome da contratada".
A lei 14.133/21 reforça essa conclusão ao estabelecer, em seu art. 121, § 4º, que "os valores depositados na conta vinculada são absolutamente impenhoráveis". Isso porque, como a impenhorabilidade é um atributo típico de direito privado, se os valores pertencessem à Administração não haveria razão para declará-los impenhoráveis, consoante o art. 100 da Constituição.
O dispositivo legal é uma afirmação clara de que os recursos pertencem à empresa contratada; apenas sua movimentação é temporariamente restringida para assegurar o cumprimento de eventuais compromissos trabalhistas e previdenciários futuros.
O bloqueio tem natureza cautelar, não de apropriação. Logo, uma vez exaurido seu propósito - garantir o pagamento de débitos trabalhistas do contrato a que se refere - a retenção perde sua função e, por conseguinte, sua legitimidade.
A lacuna normativa quanto à sucessão contratual pela mesma empresa
A IN 5/17 dispõe que "o saldo existente na Conta-Depósito Vinculada - bloqueada para movimentação apenas será liberado com a execução completa do contrato, após a comprovação, por parte da empresa, da quitação de todos os encargos trabalhistas e previdenciários relativos ao serviço contratado".
A norma é, contudo, omissa quanto à liberação de valores em casos de sucessão contratual pela mesma empresa, com aproveitamento da mão de obra.
Essa omissão criou insegurança jurídica generalizada. Isso porque, na ausência de previsão expressa, muitos órgãos adotaram uma postura conservadora, no sentido de que a liberação do saldo remanescente somente ocorrerá em caso de rescisão formal dos contratos de trabalho dos empregados.
Ou seja, na hipótese de aproveitamento integral da mão-de-obra, os valores que são de propriedade da contratada permanecerão bloqueados indefinidamente.
A lógica é absolutamente contraproducente, pois penaliza a empresa que preserva a relação laboral - o que é benéfico para o trabalhador e para a continuidade do serviço - e força uma rotatividade desnecessária de pessoal apenas para viabilizar acesso a recursos que já pertencem à contratada.
A solução regulamentada pela resolução CNJ 651/25 e sua aplicação analógica
O CNJ enfrentou diretamente essa lacuna normativa por meio de sua resolução 651, de 29 de setembro de 2025.
Em seus considerandos, a resolução reconhece expressamente: i) "a prática administrativa de retenção de rubricas em contas vinculadas tem sido objeto de repetidas consultas, revelando necessidade contínua de revisão do conjunto regulamentar para adequação às dinâmicas contratuais e à realidade econômica enfrentada pelos agentes"; ii) "a necessidade de estabelecer critérios claros para a liberação dos valores retidos em contas vinculadas, especialmente nos casos de sucessão de contratos em que a mesma empresa é recontratada e os trabalhadores são mantidos nos serviços".
Diante disso, o art. 15 da resolução estabelece de forma inequívoca que "Na sucessão de contratos com dedicação exclusiva de mão de obra com a mesma empresa, os valores provisionados durante a execução do contrato, correspondentes ao excedente do saldo da conta vinculada após a quitação das obrigações [...] poderão ser liberados em relação aos terceirizados que permanecerão alocados na prestação dos serviços do novo contrato".
O normativo simplifica o procedimento, dispensando a presença do sindicato como requisito prévio. Isso porque, na sucessão contratual, não há rescisão de empregados, eliminando o principal risco que a conta visava mitigar.
Corretamente, a norma reconhece que a inexistência de verbas rescisórias ao término do contrato não autoriza a Administração a se apropriar de valores que pertencem ao particular, sob pena de locupletamento ilícito.
Embora a resolução CNJ seja formalmente restrita ao Poder Judiciário, sua aplicação analógica aos demais entes da Administração Pública é recomendável por razões de harmonia interpretativa e segurança jurídica.
A Administração Púbica é una, logo, todos os entes devem buscar soluções coerentes entre si, evitando regramentos discrepantes que acentuem cenários de insegurança jurídica, e por consequência onerem os contratos públicos.
A solução alternativa de transferências compulsórias
É possível observar que após a referida resolução do CNJ, alguns editais1 adotaram uma espécie de "meio termo", com cláusula de transferência automática do saldo da conta vinculada do contrato encerrado para o novo contrato quando a vencedora for a mesma empresa.
Essa solução de transferência compulsória, embora evite a apropriação de valores da contratada, carece de amparo legal e contraria a determinação clara da resolução CNJ.
O paradoxo da punição pelo cumprimento
A manutenção indefinida do bloqueio cria uma punição paradoxal: a empresa que cumpre rigorosamente suas obrigações trabalhistas e absorve todos os empregados estaria em posição pior do que aquela que demite todos os funcionários e, após quitar as rescisões, tem seu saldo liberado.
Além disso, a retenção indefinida dos valores pela Administração, sem causa jurídica que a sustente, caracteriza enriquecimento sem causa do Poder Público, vedado pelo art. 884 do Código Civil, uma vez que o Estado se beneficia da liquidez de um capital que não lhe pertence e para o qual não há mais risco a ser acautelado.
Conclusão
A resolução 651/25 do CNJ é um marco regulatório que deve nortear a tomada de decisão pelos gestores públicos, afastando a insegurança jurídica que motivou o enfrentamento do tema pelo CNJ.
Sua adoção pelos demais entes da Administração não apenas reconhecerá o direito à liberação do saldo da conta vinculada nos casos de sucessão de contratos em que a mesma empresa é recontratada e os empregados são realocados no novo contrato, mas também contribuirá para um ambiente de contratações mais seguro, previsível e justo - evitando judicializações desnecessárias e contratos públicos mais onerosos.
____________
1 TRF-6. Edital de Licitação. Pregão Eletrônico nº 90001/2026.“1.14. No encerramento do contrato, eventuais saldos da conta-depósito vinculada - bloqueada para movimentação - do contrato findo serão transferidos para novo contrato quando a última CONTRATADA e a empresa VENCEDORA forem a mesma empresa, ocorrendo aproveitamento total ou parcial da mão-de-obra pela empresa VENCEDORA”. Disponível em: https://portal.trf6.jus.br/institucional/publicacoes/atos-administrativos/atos-normativos-cnj-cjf-e-dou/. Acesso em 08.03.2026.