1. Introdução
A atuação do Ministério Público no processo penal brasileiro não se esgota na função de acusar. Embora lhe caiba promover a ação penal pública quando presentes os pressupostos legais, sua posição constitucional é mais abrangente: a instituição é definida pelo art. 127 da Constituição Federal de 1988 como fiscal da ordem jurídica e guardiã do regime democrático. Essa dupla função - acusatória e garantidora - impõe que o Ministério Público não apenas inicie a persecução penal quando houver justa causa, mas a revise quando ela se mostrar ausente ou supervenientemente esvaziada.
A justa causa funciona como filtro de racionalidade da persecução penal, impedindo que alguém seja submetido ao processo criminal com base apenas na gravidade abstrata dos fatos, em suspeitas não corroboradas ou em vínculos funcionais que, por si sós, não indicam adesão a qualquer conduta punível. Esse filtro opera em dois momentos: antes do recebimento da denúncia e ao longo da instrução, sempre que os elementos que inicialmente sustentavam a acusação forem progressivamente desconstruídos.
A questão se torna ainda mais sensível nos crimes de organização criminosa. Por se tratar de tipo penal que admite a punição daquele que integra determinada estrutura criminosa, há o risco de que a acusação se construa a partir da mera proximidade institucional do agente com o grupo investigado, sem demonstração de conduta própria e individualizada. Quando isso ocorre, o processo penal deixa de ser mecanismo de responsabilização e passa a funcionar como instrumento de suspeição sistematizada.
É a partir desse problema que o presente artigo examina a seguinte pergunta: a ausência de justa causa impõe ao Ministério Público o dever de revisar seu juízo acusatório? A indagação parte da premissa de que esse juízo - usualmente designado pela expressão latina opinio delicti - não constitui manifestação irrevogável de vontade acusatória, mas juízo técnico-jurídico sujeito à revisão sempre que os elementos que o sustentavam forem superados pelos próprios fatos.
O debate será desenvolvido a partir da análise de um caso prático envolvendo o chamado "núcleo de defesa social" na Operação Faroeste. A escolha do caso justifica-se por permitir análise concreta do problema: como a acusação pode ser construída mais a partir do contexto institucional em que o acusado se encontrava do que a partir de atos concretos que lhe sejam individualmente atribuídos. Parte-se da hipótese de que a ausência de justa causa não apenas autoriza, mas impõe ao Ministério Público o dever de revisitar seu posicionamento acusatório - e que essa revisão, longe de representar fragilidade institucional, expressa fidelidade ao papel constitucional da instituição como guardiã da legalidade.
No processo penal democrático, a acusação não pode ser mantida por inércia, por compromisso com a hipótese inicial ou por resistência à revisão. Quando a imputação se apoia em suspeitas não confirmadas, o Ministério Público que persiste na acusação deixa de ser fiscal da lei para se tornar agente de lesão à liberdade.
2. O juízo acusatório e o Ministério Público como fiscal da ordem jurídica
A expressão opinio delicti pode ser compreendida, em sentido amplo, como o juízo formado acerca da ocorrência de um fato penalmente relevante, de suas circunstâncias e da possível vinculação de determinada pessoa a esse fato como autora ou partícipe. Esse juízo não é privativo de nenhuma instituição: a autoridade policial o formula ao concluir o inquérito, o Ministério Público o forma ao decidir entre oferecer denúncia ou requerer arquivamento, e o juízo penal o exerce ao examinar a admissibilidade da acusação. O que distingue esses momentos é o grau de cognição e o critério de suficiência exigido em cada etapa.
A Constituição Federal de 1988, em seu art. 127, define o Ministério Público como instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado e incumbida da defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. Essa definição é mais exigente do que a simples atribuição de promover a ação penal: ela submete o exercício dessa atribuição a critérios de juridicidade, proporcionalidade e respeito às garantias fundamentais. A jurisprudência do STF reforça que a exclusividade da iniciativa acusatória não equivale à liberdade para acusar sem suporte mínimo.1
O Ministério Público não acusa porque deseja acusar, mas porque, diante dos elementos disponíveis, entende estarem presentes os requisitos legais para submeter alguém ao processo penal. A posição acusatória resultante desse exame é, portanto, revogável: ela se forma a partir de dados e se desfaz quando esses dados são superados. A independência funcional do membro do Ministério Público, prevista no art. 127, § 1º, da Constituição, não significa liberdade para manter acusações que os fatos superaram; significa autonomia para exercer o juízo técnico sem interferência hierárquica.
Ferreira problematiza a leitura tradicional que identifica a posição acusatória como resultado de apreciação exclusiva do membro do Ministério Público apenas porque a Constituição lhe atribui a promoção privativa da ação penal. Para o autor, o ato de acusar não pode ser reduzido a uma prerrogativa institucional abstrata, dependendo de juízo materialmente consistente sobre o fato.2 A independência funcional autoriza o promotor a exercer esse juízo sem interferências; não autoriza que ele seja formado e mantido independentemente de suporte fático.
Gomes Ferreira traz a persecução penal como uma sucessão de juízos técnico-jurídicos exercidos por sujeitos distintos. Daí decorre a chamada teoria da tríplice opinio delicti: há um juízo policial, um juízo ministerial e um juízo judicial, cada qual dotado de autonomia, mas todos vinculados aos mesmos requisitos de justa causa.3 Essa sucessão institui o que se pode denominar cadeia de controle da persecução penal: o juízo policial não vincula o Ministério Público; o juízo ministerial não vincula o judiciário; e todos estão igualmente subordinados à Constituição e à lei.
No plano processual, o art. 24 do CPP estabelece que a ação penal pública será promovida por denúncia do Ministério Público, e o art. 41 exige que essa denúncia contenha a exposição do fato criminoso com todas as suas circunstâncias, a qualificação do acusado e a classificação do crime. O art. 395, inciso III, do mesmo diploma determina que a denúncia será rejeitada quando faltar justa causa para o exercício da ação penal. O que esses dispositivos, lidos em conjunto, estabelecem é que a posição acusatória do Ministério Público deve ser permanentemente confrontada com o estado dos elementos fáticos e probatórios disponíveis.
Santo e Brandão contribuem para essa discussão ao problematizar a ideia de um juízo acusatório neutro, formado por método puramente técnico e imune a pré-compreensões.4 Para os autores, a atividade acusatória envolve interpretação: o promotor não apenas coleta dados, mas os lê a partir de determinada hipótese sobre o que ocorreu. A denúncia criminal resulta de uma operação interpretativa marcada pela linguagem, pela historicidade e pelos compromissos constitucionais do intérprete. Isso torna o juízo sobre a existência de fato punível permanentemente revisável à luz de novas informações, precisamente porque ele não é neutro - é uma leitura que pode ser corrigida quando os fatos a desmentem.
Se a opinio delicti não é neutra nem automática, ela deve ser constantemente reconduzida ao horizonte constitucional que legitima a atuação ministerial. As garantias do art. 5º da Constituição - o devido processo legal, o contraditório, a ampla defesa e a presunção de inocência - funcionam como limites materiais ao exercício do poder acusatório: não apenas ao juiz, mas ao próprio Ministério Público.
Almeida destaca que o Ministério Público, após a Constituição de 1988, deixou de ser órgão auxiliar do Executivo para se tornar instituição independente, com funções que extrapolam a acusação criminal.5 Nesse novo modelo, a instituição é chamada a atuar como agente de controle da legalidade - inclusive da própria atividade acusatória. Sua atuação penal não deve ser vista como expressão de poder repressivo do Estado, mas como função pública orientada constitucionalmente. Esse dever torna-se ainda mais evidente quando a justa causa é esvaziada no curso da persecução penal: nessa hipótese, a manutenção da denúncia passa a carecer de fundamento legítimo.
3. O estudo de caso da operação faroeste
A compreensão do juízo acusatório como ato juridicamente vinculado permite deslocar a análise para o caso concreto que orienta este estudo. Se a formação da opinio delicti é uma atividade cognitiva sujeita a critérios de suficiência e racionalidade, então ela deve ser permanentemente aferida em face dos elementos disponíveis - inclusive os que surgem depois de a denúncia ter sido oferecida.
O caso insere-se no contexto da Operação Faroeste, investigação voltada à apuração de suposto esquema de corrupção, venda de decisões judiciais e disputa ilícita relacionada à regularização de terras na Bahia. O caso específico examinado diz respeito a G.C.R. de M., então servidora da Secretaria de Segurança Pública do Estado, denunciada por suposta participação no denominado "núcleo de defesa social" da organização criminosa, tendo sido imputadas a ela as condutas de integrar a organização criminosa (art. 2º da lei 12.850/13) e de embaraçar as investigações (art. 2º, § 1º, da mesma lei).
Na acusação realizada, observa-se a dificuldade de identificar qual teria sido, concretamente, a conduta praticada por G.C.R. de M para aderir à organização criminosa ou para embaraçar a investigação. A peça acusatória não indicou quais informações sigilosas teriam sido acessadas ou repassadas, a qual operação específica corresponderia o suposto repasse, nem como essas informações teriam efetivamente dificultado o andamento das investigações. A imputação foi construída essencialmente a partir da posição institucional da acusada e de sua proximidade com outros investigados. O processo penal, contudo, não se satisfaz com a simples inserção do acusado em determinado ambiente institucional.
No plano do crime de organização criminosa, a imputação enfrentava dificuldade derivada da própria natureza do tipo penal: o art. 2º da lei 12.850/13 exige demonstração de vínculo estável, permanente e consciente com a estrutura criminosa. Isso implica identificar qual papel o agente desempenhava dentro da organização, de que forma esse papel se articulava com os demais membros e por quais atos esse vínculo se exteriorizava. A mera presença em ambiente institucional correlato à investigação, ou a manutenção de contatos com investigados em razão de função pública, não preenche os elementos do tipo.
A imputação por embaraço à investigação apresentava dificuldade semelhante. Para que o art. 2º, § 1º, da lei 12.850/13 seja validamente invocado, é preciso identificar qual ato concreto teria dificultado a investigação, em que momento esse ato foi praticado e de que forma ele se conecta causalmente ao embaraço alegado. A acusação teria se apoiado, entre outros elementos, em relatórios de análise e em suposto fluxo de ligações. Contudo, ligações telefônicas, por si sós, não demonstram comunicação de informações sigilosas: é preciso demonstrar o conteúdo dessas comunicações e sua conexão com a conduta típica imputada.
Também se destacou que as mensagens e relatórios referidos na denúncia teriam sido interpretados de forma conjugada, a partir de associações sucessivas destinadas a conferir sentido acusatório a elementos que, examinados individualmente, não revelavam conduta típica. Esse método interpretativo, que constrói a imputação por acumulação de indícios contextuais, é problemático porque desloca o foco da conduta individualizada do imputado para o ambiente em que ele se inseria.
A decisão proferida no INQ 1.657/DF reforçou essa linha. Ao examinar a imputação de pertencimento à organização criminosa e de embaraço à investigação, o voto consignou a insuficiência de indícios mínimos e a ausência de elementos capazes de indicar que G.C.R. de M teria, de fato, integrado a estrutura criminosa ou praticado ato concreto de embaraço. A decisão também apontou que não havia, na narrativa acusatória ou no acervo probatório, esclarecimento suficiente sobre a forma pela qual G.C.R. de M teria assumido a suposta função de blindagem da organização.
O caso apresenta, ainda, fatos supervenientes que agravaram o quadro de fragilidade da imputação: supostos elos que conectariam G.C.R. de M à organização criminosa foram arquivados por ausência de base probatória; e processo administrativo disciplinar instaurado com base na mesma moldura fática e probatória do inquérito resultou em absolvição após instrução. Esses elementos - surgidos depois de a denúncia ser oferecida - tinham aptidão para impactar diretamente a avaliação da suficiência do suporte acusatório, tornando o dever de revisão da posição ministerial tecnicamente imperativo.
O caso de ilustra a tensão central entre contexto investigativo e imputação penal. A denúncia partiu de investigação ampla e complexa, mas, em relação à acusada, os elementos destacados não demonstravam adesão individualizada a qualquer conduta típica. Se o juízo acusatório não apresentava justa causa suficiente - seja pela ausência de individualização da conduta, seja pela insuficiência de elementos de adesão estável e permanente à organização -, o dever de revisão tornava-se tecnicamente imperativo. O Ministério Público que persiste em acusação cujo suporte foi progressivamente desconstruído pelos próprios fatos deixa de exercer a função de fiscal da lei.
4. Justa causa e imputação por contiguidade funcional nos crimes de organização criminosa
A imputação dirigida a G.C.R. de M permite avançar para uma questão mais ampla: a suficiência da justa causa nos crimes de organização criminosa quando a acusação se constrói a partir da proximidade funcional do agente com o ambiente investigado, em vez de se apoiar em atos concretos que lhe sejam individualmente atribuídos.
A justa causa, no processo penal, atua como filtro de admissibilidade da acusação. Sua previsão aparece expressamente no art. 395, inciso III, do CPP, e no art. 648, inciso I, que autoriza a concessão de habeas corpus quando não houver justa causa para a coação. Hamilton observa que a justa causa é expressão de contornos tradicionalmente controvertidos no processo penal, cujo conteúdo foi ampliado sobretudo pela jurisprudência em sede de habeas corpus, havendo um núcleo comum na doutrina que é a exigência de lastro probatório mínimo capaz de sustentar a acusação - e que a chamada denúncia vazia, ainda que descreva abstratamente um fato criminoso, carece de justa causa quando não encontra respaldo mínimo no acervo investigativo.6
Conceição destaca que a justa causa aparece em dois dispositivos centrais do CPP: no já citado art. 395, inciso III, como fundamento de rejeição da denúncia, e no art. 648, inciso I, como fundamento para concessão de habeas corpus. O autor, seguindo a linha de Afrânio Silva Jardim, compreende a justa causa como condição autônoma da ação penal, exigindo que a imputação venha acompanhada de um suporte probatório mínimo que ultrapasse a mera suspeita.7
Aury Lopes Júnior relaciona a justa causa não apenas à presença de indícios de autoria e materialidade, mas à necessidade de controle da intervenção penal.8 Para o autor, a justa causa funciona como mecanismo de proteção contra o processo penal como pena: submeter alguém ao processo já é, em si, uma forma de constrangimento, de modo que essa submissão somente se legitima quando há base fática suficiente e a persecução deve ser justificada por causa jurídica e fática suficiente, sob pena de tornar-se desproporcional, ainda que a investigação tenha tratado de fatos graves.
A justa causa não exige prova plena, mas também não se satisfaz com mera suspeita. A investigação pode operar com hipóteses, aproximações e possibilidades; a denúncia, contudo, deve apresentar uma imputação concreta, apoiada em elementos que permitam ao acusado compreender do que é acusado e organizar sua defesa. Essa distinção entre investigação e acusação é estrutural no processo penal acusatório.
Nos crimes de organização criminosa, esse filtro se torna ainda mais relevante. A lei 12.850/13 define organização criminosa como associação de quatro ou mais pessoas estruturalmente ordenadas para obter vantagem mediante a prática de infrações penais. A imputação por integrar essa estrutura exige demonstração de vínculo estável e permanente. Viana adverte que o pertencimento a uma organização criminosa não implica responsabilidade automática por todos os ilícitos praticados no interesse do grupo, não se podendo presumir a integração a partir de relações periféricas, contatos episódicos ou vínculos funcionais que não revelem adesão ao projeto criminoso.9
É nesse espaço de risco que se situa a imputação por contiguidade funcional. A expressão designa a acusação que, em vez de demonstrar conduta própria do imputado, constrói a responsabilidade penal a partir da proximidade com agentes investigados, da ocupação de posição institucional sensível ou da participação em ambientes em que informações relevantes circulam. O problema dessa lógica é que ela transforma contexto em conduta: a acusação deixa de perguntar o que o imputado fez e passa a atribuir sentido penal à sua localização institucional. Em casos complexos, especialmente envolvendo instituições públicas, é comum que agentes mantenham contatos, recebam informações e participem de decisões que, a posteriori, são interpretadas como índices de participação criminosa - ainda que, individualmente, cada um desses atos seja perfeitamente compatível com o exercício regular das funções.
A questão também se conecta à busca da verdade no processo penal. Barosi lembra que a verdade processual penal não se confunde com uma verdade absoluta, mas também não é uma verdade meramente formal: ela é uma verdade possível, condicionada pelas garantias fundamentais e pelas regras processuais.10 A busca da verdade não autoriza acusações apoiadas em inferências frágeis ou em vínculos indiretos. O processo penal deve investigar o que o imputado efetivamente fez - não o que se poderia presumir que ele fez, em razão de sua posição institucional.
A admissibilidade da denúncia exige controle judicial efetivo. Nóbrega ressalta que a motivação das decisões judiciais exerce função de legitimação e controle da atividade jurisdicional, e que, quando se trata de justa causa, o juiz deve confrontar a narrativa acusatória com os elementos de informação disponíveis, verificando se há correspondência mínima entre ambos.11 Esse controle é indispensável, mas não substitui o dever prévio do Ministério Público de verificar a suficiência do suporte acusatório - inclusive, e especialmente, quando fatos supervenientes alteram o quadro probatório que ampara a denúncia.
Uma vez recebida a denúncia, forma-se o objeto do processo. A acusação inaugura a tese, a defesa organiza a antítese e toda a instrução se desenvolve dentro desses limites. Se a denúncia é genérica ou insuficiente, a defesa enfrenta dificuldade estrutural: precisa refutar uma imputação que não descreve com precisão o que lhe é atribuído. Essa circunstância compromete simultaneamente a justa causa e o exercício da ampla defesa. Nos crimes de organização criminosa, quanto mais ampla for a narrativa sobre a estrutura criminosa, maior deve ser o esforço individualizador da denúncia em relação a cada imputado.
A jurisprudência da Corte Especial do STJ, em especial na APn 823/DF, fornece parâmetro relevante. No precedente em questão, a Corte rejeitou a denúncia por entender que a mera referência a uma organização criminosa não é suficiente para imputar a todos os seus supostos integrantes a totalidade dos crimes a ela atribuídos: é preciso identificar, para cada acusado, qual conduta concreta se lhe imputa e de que forma essa conduta se articula com o tipo penal. A lógica é diretamente aplicável: a acusação deve demonstrar a passagem da mera proximidade à adesão, do contato funcional à contribuição estável para a estrutura criminosa.
5. Conclusão
A conclusão a que se chega é que, no processo penal democrático, a acusação não se legitima apenas pela gravidade do contexto investigado, tampouco pela existência de suspeitas ou vínculos funcionais. Ela exige suporte fático suficiente, individualização da conduta e permanente confrontação com os elementos probatórios disponíveis. Quando esses requisitos deixam de estar presentes, o dever institucional do Ministério Público é rever sua posição acusatória - e não manter a denúncia por inércia ou por compromisso com a hipótese formulada na origem da investigação.
A partir do caso de G.C. R. de M, verificou-se o risco de uma imputação construída mais pela posição funcional ocupada pela acusada do que pela descrição de atos concretos a ela atribuídos. Esse padrão acusatório - que o presente artigo denomina imputação por contiguidade funcional - é incompatível com as exigências do art. 395, inciso III, do CPP e com a função constitucional do Ministério Público como fiscal da ordem jurídica. A mera presença em ambiente institucional correlato à investigação, ainda que sensível, não pode ser convertida em fundamento suficiente de denúncia criminal.
A imputação por mera contiguidade funcional revela um desvio argumentativo no qual a acusação deixa de perguntar o que o imputado fez e passa a atribuir sentido penal à sua localização institucional. Quando o ambiente se torna o principal elemento de incriminação, o processo penal deixa de punir condutas e passa a punir proximidades - resultado que é constitucionalmente inadmissível. A complexidade da investigação não pode diluir a responsabilidade individual: pelo contrário, quanto mais complexo o caso, maior deve ser o rigor na individualização da conduta de cada denunciado.
Da mesma forma, o juízo acusatório - a opinio delicti - não pode ser tratado como compromisso irrevogável com a hipótese formulada no início da persecução. Por sua natureza, ele constitui juízo jurídico formado a partir dos elementos disponíveis em determinado momento: quando esses elementos se alteram, ou quando fatos supervenientes os desconstroem, o dever de revisão não é apenas uma faculdade - é uma decorrência necessária da função constitucional do Ministério Público. A teoria da tríplice opinio delicti reforça essa conclusão: se cada etapa da persecução opera com autonomia e critérios próprios de suficiência, a posição ministerial deve ser permanentemente recalibrada em função do estado probatório dos autos.
A questão central, portanto, não é apenas técnico-processual, mas sobretudo institucional. Quando o Ministério Público mantém uma denúncia cujo suporte fático foi progressivamente esvaziado pelos próprios fatos, ele deixa de exercer a função de fiscal da lei para assumir o papel de parte comprometida com o resultado acusatório. Isso compromete tanto a legitimidade da instituição quanto a integridade do processo penal como mecanismo de responsabilização justa e proporcional. A revisão do posicionamento acusatório, nesse contexto, é exigência de coerência institucional e de respeito às garantias constitucionais do investigado.
O Direito Penal, na democracia, pune condutas - não proximidades. O Ministério Público, na Constituição, é fiscal da ordem jurídica - não gestor de acusações que os fatos superaram. A revisão da opinio delicti diante da perda superveniente de justa causa não é sinal de fraqueza institucional: é a expressão mais fiel do compromisso com a legalidade, com a proporcionalidade e com a dignidade das pessoas submetidas ao processo penal.
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ALMEIDA, Gregório Assagra de. O Ministério Público como fiscal da ordem jurídica na Constituição 1988 e no novo CPC para o Brasil. Ministério Público do Estado do Paraná, p. 157-197, 2015.
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5 ALMEIDA, Gregório Assagra de. O Ministério Público como fiscal da ordem jurídica na Constituição 1988 e no novo CPC para o Brasil. Ministério Público do Estado do Paraná, 2015, p. 161-165.
6 HAMILTON, Sérgio Demoro. Justa Causa, um conceito polêmico. Revista de Direito da Procuradoria Geral de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, p. 91-92.
7 CONCEIÇÃO, Paulo Henrique Veloso da. A justa causa como requisito de admissibilidade do processo: conceito, ratio essendi e hipóteses de aplicação. Dissertação (Mestrado em Direito) - Faculdade de Direito, Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2015. Disponível em: http://www.bdtd.uerj.br/handle/1/9708. Acesso em: 15 maio 2026.
8 LOPES JÚNIOR, Aury. Direito processual penal. 14. ed. São Paulo: Saraiva, 2014, p. 373.
9 VIANA, Lurizam Costa. A organização criminosa na Lei 12.850/13. Dissertação (Mestrado em Direito) - Faculdade de Direito, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2017. Disponível em: https://repositorio.ufmg.br/items/78b2776b-994b-4999-a4e4-f2e2cf361e89. Acesso em: 16 maio 2026, p. 158- 160.
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11 NÓBREGA, Rafael Estrela. Grau de motivação da justa causa penal. Revista da EMERJ, v. 28, 2026, p. 7-12.