A recém-promulgada EC 139, de 5 de maio de 2026, alterou o § 1º do art. 31 e o caput do art. 75 da Constituição Federal para declarar, em texto expresso, que os Tribunais de Contas são instituições permanentes e essenciais ao exercício do controle externo, vedando sua extinção, criação ou instalação. Em uma emenda de apenas dois artigos, o constituinte derivado resolveu uma questão existencial que há anos pairava sobre o sistema subnacional de controle - mas, ao fazê-lo, deixou intactos problemas que seguem à espera de resposta.
A tramitação foi longa e reveladora. A proposta nasceu no Senado em 2017 como PEC 2/17, motivada pelo temor de que cortes de contas pudessem ser extintas ao sabor de conveniências políticas locais. O parecer 33/17-CCJ foi explícito ao afirmar que os tribunais vinham sofrendo "vários e vis ataques" à sua própria existência. No mesmo ano de 2017, o Estado do Ceará já havia suprimido seu Tribunal de Contas dos Municípios por emenda constitucional estadual, e o STF, ao julgar a ADIn 5763, chancelou a medida. A PEC foi, portanto, uma reação legislativa a um risco institucional concreto - um caso raro em que o constituinte derivado atua para blindar, ao invés de reformar.
O que a emenda fez - e o que deliberadamente não fez
A emenda qualificou expressamente as cortes de contas como instituições permanentes e essenciais ao exercício do controle externo - linguagem até então reservada a instituições como o Ministério Público e a Defensoria Pública -, constitucionalizou a vedação de sua extinção, fechando a porta que o precedente do TCM-CE havia entreaberto, e vedou também a criação ou instalação de novas cortes, incorporando a preocupação - vocalizada pela emenda 2, aprovada no segundo turno do Senado - de que a proteção institucional não fosse lida como autorização para expansão de gastos.
Este último aspecto parece meramente retórico. Como se sabe, a Constituição já vedava a criação de novos tribunais de contas municipais (art. 31, § 4º). A novidade, no entanto, é sutil. No plano municipal estrito, a cláusula "anticriação" tem forte componente confirmatório. Sua real inovação está em fechar lacunas interpretativas nos demais arranjos subnacionais, impedindo que a lógica protetiva da emenda fosse invertida para justificar a instalação de novos órgãos onerosos.
Igualmente relevante é o que a emenda não tocou. Ela não alterou o art. 71, não acrescentou nem delimitou competências. O panorama funcional do controle externo permanece exatamente onde estava. A EC 139 reforça o terreno em que essas competências operam, mas não o redesenha.
Este ponto demanda uma leitura mais sóbria. A qualificação dos tribunais de contas como órgãos "essenciais" pode gerar a tentação de leituras maximalistas - como se a nova redação do art. 75 autorizasse, por si só, uma expansão de competências. Essa leitura não encontra sustentação no texto da emenda. As competências dos tribunais de contas continuam sendo aquelas dispostas no rol de incisos do art. 71, com os balizamentos já firmados pela jurisprudência do STF: o parecer prévio sobre contas anuais do chefe do Executivo municipal segue sendo opinativo (Tema 157); o controle interno não se subordina hierarquicamente ao externo (ADIn 5.705) - entre outros. Permanência e essencialidade significam proteção contra a supressão, não permissivo para a expansão funcional.
A superação do precedente do Ceará e o novo parâmetro constitucional
Do ponto de vista dogmático, o efeito mais significativo da emenda é a alteração superveniente do parâmetro de controle de constitucionalidade. Na ADIn 5.763, o STF assentou que era possível extinguir tribunal de contas dos municípios por emenda constitucional estadual. A partir de 5 de maio de 2026, esse caminho está bloqueado - não porque o STF tenha sido "desmentido", mas porque o próprio texto constitucional mudou. Trata-se de fenômeno peculiar no direito constitucional: a reação do constituinte derivado a uma interpretação judicial que o legislador considera insuficiente para proteger determinado arranjo institucional.
Consequentemente, estados que eventualmente cogitassem suprimir suas cortes de contas - por razões fiscais, políticas ou de reorganização administrativa - encontram agora uma barreira constitucional expressa, e não mais apenas um debate doutrinário sobre o alcance da simetria federativa. A emenda transformou uma proteção inferida em uma proteção textual.
A blindagem que antecede a reforma
A crítica mais incisiva que se pode dirigir à EC 139/26 está, em verdade, sobre o que ela revela sobre as prioridades do constituinte derivado. O Congresso optou por blindar a existência das cortes de contas antes de enfrentar seus problemas de governança.1
Basta percorrer o histórico recente. No Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, também em 2017 - ano de propositura da PEC 2/17, que originou a EC 139/26 -, cinco dos sete conselheiros foram presos na Operação Quinto do Ouro, acusados de integrar esquema de recebimento de propina para aprovar contas irregulares de obras públicas. Exemplos semelhantes podem ser colhidos em diferentes estados e sob os mais variados recortes.
Tampouco se avançou sobre a ausência de um órgão de supervisão externa dos próprios tribunais de contas. O Poder Judiciário, por exemplo, conta com o CNJ. A EC 139, porém, nada disse sobre mecanismo análogo para as cortes de contas - questão que propostas legislativas anteriores, como a PEC 329/13, já tentaram endereçar sem êxito.
A proteção institucional tem, sim, seu mérito. A possibilidade de extinção das cortes de contas existia, e é razoável sustentar que o precedente firmado no caso do TCM/CE gerava insegurança jurídica suficiente para justificar uma resposta do constituinte derivado. Mas é difícil não perceber que a emenda tem elevada densidade simbólica e relativamente baixo impacto sobre o repertório funcional e a qualidade do controle externo. Ela resolve a pergunta "os tribunais de contas podem deixar de existir?" sem avançar sobre a pergunta talvez mais relevante: "como fazer com que o controle que exercem seja melhor?".
Perspectivas
A EC 139/26 encerra um capítulo do debate constitucional sobre tribunais de contas que, embora relevante, era o menos sensível entre os que se acumulam há anos. Com a questão existencial resolvida, o caminho parece estar livre para que a agenda migre, enfim, para aspectos mais prementes e que há tempos já estão na ordem do dia.2
A delimitação de competências e sua conformação com a discricionariedade administrativa, o modelo de investidura de conselheiros, a efetividade do controle exercido e a criação de mecanismos de supervisão externa que confiram ao cidadão alguma garantia de que quem fiscaliza o dinheiro público está, ele próprio, submetido a controle - são apenas alguns deles.
Nesse sentido, a emenda é menos um ponto de chegada do que um ponto de partida. Ela assegurou que os tribunais de contas continuarão existindo. Resta agora ao legislador, à doutrina e à própria jurisprudência enfrentar o desafio subsequente: garantir que essa permanência se traduza em controle efetivo, transparente e à altura das expectativas de uma democracia que se pretende madura.
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1 Para um panorama mais detalhado sobre os dilemas de governança que a EC 139/2026 deixou em aberto, ver: LIMA, Flávia Santiago. Da ADI 5763 à EC 139/2026: deferência judicial, reação legislativa e blindagem dos Tribunais de Contas. JOTA, Observatório Constitucional, 6 mai. 2026.
2 MARQUES NETO, Floriano Peixoto de Azevedo; PALMA, Juliana Bonacorsi de. Os sete impasses do controle da administração pública no Brasil. In: PEREZ, Marcos Augusto; SOUZA, Rodrigo Pagani de (coord.). Controle da administração pública. Belo Horizonte: Fórum, 2017. p. 21-38.