Uma família ocupa um terreno há vinte anos. Constrói casa, paga IPTU, cuida do imóvel. Decide regularizar a situação pela usucapião extrajudicial, reúne documentos, contrata advogado, paga emolumentos ao cartório. No ato do registro, o oficial exige o recolhimento do ITBI. A conta chega a alguns milhares de reais. A família paga porque quer o registro - e porque ninguém a informou de que aquela cobrança é inconstitucional.
A usucapião é aquisição originária. Não há vendedor, não há comprador, não há contrato. O possuidor adquire a propriedade pelo exercício prolongado da posse, e o juiz - ou o registrador, na via extrajudicial - limita-se a declarar o que o tempo já consolidou. Mesmo assim, dezenas de municípios brasileiros seguem exigindo o recolhimento do ITBI para registrar sentenças ou atas notariais de usucapião. A cobrança não tem fato gerador. E o STF já disse isso há mais de trinta anos.
O ITBI e seus três pressupostos constitucionais
O ITBI, previsto no art. 156, II, da Constituição, incide sobre a transmissão inter vivos, a título oneroso, de bens imóveis e de direitos reais sobre eles. Os três elementos são cumulativos: transmissão, onerosidade e ato entre vivos. Basta a ausência de um deles para que o fato gerador não se configure.
Na usucapião, faltam todos. Não há transmissão porque ninguém aliena - o antigo proprietário perde a propriedade por inércia, não por ato de vontade. Não há onerosidade porque o possuidor não paga contraprestação a ninguém. E o ato jurídico que consolida a aquisição não é um negócio inter vivos - é uma sentença declaratória ou uma ata notarial que reconhece um fato consumado pelo tempo. A sentença não cria direito novo; apenas declara que o direito já existia.
Kiyoshi Harada sintetiza o ponto: na usucapião, não existe a pessoa do transmitente da propriedade imobiliária, porque se trata de forma originária de aquisição. O juiz limita-se a declarar a existência da propriedade a favor do posseiro que reuniu as condições legais.
O art. 110 do CTN reforça essa conclusão ao vedar que a legislação tributária altere a definição, o conteúdo e o alcance de institutos, conceitos e formas de direito privado utilizados pela Constituição para definir competências tributárias. Se o direito civil classifica a usucapião como aquisição originária - e o faz desde o Código de 1916 -, o município não pode, por lei ordinária, equipará-la a uma transmissão para fins de cobrança de ITBI. A vedação é constitucional, e nenhuma lei municipal pode contorná-la.
O que o STF já decidiu
A questão foi enfrentada pelo STF no RE 94.580/RS, de relatoria do min. Djaci Falcão. O tribunal declarou a inconstitucionalidade de dispositivo da legislação gaúcha que previa a incidência do imposto de transmissão sobre a usucapião, com fundamento nos arts. 23, I, da Constituição de 1967 e 35 do CTN. A ementa não deixa margem para dúvida: a ocupação qualificada e continuada que gera a usucapião não importa em transmissão da propriedade do bem. O recurso foi provido com a declaração de inconstitucionalidade da norma estadual.
Esse precedente consolidou uma orientação que os tribunais estaduais seguem até hoje. O TJ/SP, em ao menos duas apelações envolvendo o município de Piracicaba, reconheceu a não incidência do ITBI sobre imóveis adquiridos por usucapião, qualificando a cobrança como indevida por ausência de fato gerador. O TJ/MG, o TJ/RS, o TJ/SC e o TJ/PR seguem a mesma orientação. Mandados de segurança impetrados contra essa exigência são rotineiramente concedidos, muitos deles com liminar em 48 horas.
O CNJ foi além
O provimento CNJ 65/17, que regulamentou a usucapião extrajudicial, já trazia em seu art. 24 uma vedação expressa: o oficial do registro de imóveis não exigirá, para o ato de registro da usucapião, o pagamento do ITBI, pois se trata de aquisição originária de domínio. O Código Nacional de Normas do Foro Extrajudicial (provimento CNJ 149/23) manteve a previsão no art. 421, consolidando a orientação como norma nacional vinculante para todos os registradores do país.
Em 2025, a Corregedoria-Geral de Justiça do Rio Grande do Sul editou o provimento 51/25-CGJ, que atualizou a Consolidação Normativa estadual para adequá-la ao art. 421 do CNN. A norma incluiu a exigência de que o registrador emita guia de não incidência - e não guia de pagamento - quando do registro da usucapião. O detalhe é pedagógico: não basta afirmar que o ITBI não incide; é preciso formalizar a não incidência para que o município tome ciência e atualize seus cadastros fiscais. Outros estados tendem a seguir o mesmo caminho à medida que adequam suas consolidações normativas ao CNN.
Por que a cobrança persiste
Se a questão está pacificada no STF, nos tribunais estaduais e no CNJ, por que tantos municípios insistem?
A primeira razão é inércia legislativa. Muitos códigos tributários municipais foram redigidos décadas atrás e incluem a usucapião no rol de hipóteses de incidência do ITBI sem que ninguém tenha revogado o dispositivo. Piracicaba é exemplo: a LC 224/08 previa a cobrança no inciso VIII do art. 203, e a revogação só veio com o PLC 9/23 - quinze anos depois. Na justificativa do projeto, o próprio Executivo reconheceu que a manutenção da norma gerava apenas demandas judiciais, sem receita efetiva, porque os contribuintes obtinham liminares com facilidade.
A segunda razão é arrecadatória. Alguns municípios menores, com estrutura jurídica limitada, contam com o fato de que muitos possuidores - especialmente em regularizações fundiárias de baixa renda - não conhecem seus direitos e pagam o ITBI sem questionar. Para uma família que já investiu meses reunindo documentos e pagando emolumentos, o ITBI aparece como mais uma etapa burocrática, e o caminho mais fácil é pagar. O tributo se converte em receita ilegal, sustentada pela desinformação do contribuinte.
A terceira é registral. Em comarcas do interior, persiste o que Harada chama de "velha tradição cartorária": condicionar o registro da sentença de usucapião ao recolhimento prévio do ITBI. Essa prática viola frontalmente o art. 421 do CNN e sujeita o registrador a procedimento disciplinar perante a Corregedoria, mas ainda se verifica em serventias que não atualizaram seus procedimentos internos após o provimento 149/23.
A exceção da usucapião com título
Um ponto merece atenção. O TJ/RS, na apelação cível 5004871-20.2019.8.21.0015, fez uma distinção relevante: quando o requerente da usucapião extrajudicial possui título hábil à transferência do imóvel - como um contrato de compra e venda não registrado -, a via da usucapião pode configurar tentativa de contornar o recolhimento do ITBI que seria devido pelo registro do título. Nessa hipótese, o tribunal entendeu que o registro da cessão de direitos enseja a exigência do imposto.
A tese é controvertida, mas não altera a regra geral. Se o possuidor comprova os requisitos da prescrição aquisitiva - posse mansa, pacífica, ininterrupta e com animus domini pelo prazo legal -, a usucapião produz aquisição originária independentemente da existência de negócio jurídico anterior. O que o TJ/RS quis coibir foi o uso instrumental da usucapião como atalho registral para evitar tributo efetivamente devido numa compra e venda. Quando a prescrição aquisitiva se consumou de fato, a natureza originária da aquisição prevalece - e o ITBI não incide.
O que fazer na prática
O advogado que se deparar com a exigência de ITBI no registro de usucapião - judicial ou extrajudicial - tem dois caminhos. O mais rápido é o requerimento administrativo ao registrador, citando o art. 421 do provimento CNJ 149/23 e solicitando a emissão de guia de não incidência. A norma é vinculante, e o registrador que a descumprir assume responsabilidade funcional. Se, ainda assim, o registrador insistir na cobrança, o mandado de segurança com pedido de liminar é o instrumento adequado, e a jurisprudência é amplamente favorável.
Para quem já pagou, o caminho é a repetição de indébito tributário. O art. 165, I, do CTN assegura ao contribuinte o direito à restituição do tributo pago indevidamente, com prazo prescricional de cinco anos contados da data do pagamento (art. 168, I, do CTN). Na prática, o pedido administrativo de restituição junto à prefeitura costuma ser mais ágil do que a via judicial - especialmente quando o município já revogou a previsão de incidência da própria legislação, como fez Piracicaba em 2023.
A cobrança de ITBI sobre usucapião não é uma zona cinzenta do direito tributário. Não há divergência doutrinária relevante, não há jurisprudência contrária nos tribunais superiores, e a norma administrativa do CNJ é explícita. Quando um município insiste nessa exigência, está cobrando um imposto sem fato gerador - e o advogado que atua em regularização imobiliária tem o dever funcional de não permitir que seu cliente pague o que não deve.