O direito previdenciário dos servidores públicos é, por natureza, um direito de transição. As sucessivas reformas constitucionais não apenas alteraram requisitos de aposentadoria; elas redesenharam expectativas legítimas de vida, reorganizaram projetos familiares e deslocaram para o momento da inatividade o custo de escolhas institucionais feitas pelo próprio Estado. Nesse cenário, a definição da data de ingresso no serviço público não é um detalhe burocrático. É o marco que pode separar a aposentadoria com integralidade e paridade de uma aposentadoria calculada por critério menos protetivo.
É justamente por isso que merece reflexão crítica o entendimento adotado pela segunda turma do STJ no AgInt no RMS 66.132/RS, julgado em 14/11/24 e publicado em 18/11/24. No caso, a Corte concluiu que a regra de transição do art. 3º da EC 47/05, garantidora de integralidade e paridade, não se aplicaria à servidora que havia ingressado em 1990 em fundação pública estadual sob regime celetista, ainda que mediante vínculo com entidade integrante da Administração Pública e ainda que tal período pudesse ser averbado como tempo de serviço público.1,2
O ponto sensível está na premissa adotada: para o STJ, a expressão constitucional "ingresso no serviço público" deveria ser compreendida, para fins da regra de transição, como investidura em cargo efetivo. A leitura, com o devido respeito, é restritiva. Ela não apenas esvazia a literalidade do texto constitucional, que não disse "ingresso em cargo efetivo", como também transfere ao servidor o ônus de uma opção administrativa estatal: a utilização, por fundações públicas, de vínculos celetistas em períodos anteriores à consolidação de regimes estatutários uniformes.
O problema jurídico central não está em saber se o vínculo celetista é idêntico ao cargo efetivo. Não é. O problema está em saber se o servidor que trabalhou para uma fundação pública, exercendo serviço público antes do marco constitucional, pode ser tratado como se tivesse ingressado no serviço público apenas anos depois, quando tomou posse em cargo estatutário.
A resposta, sob uma ótica constitucional previdenciária orientada pela proteção social, pela confiança legítima e pela razoabilidade, deveria ser negativa. A aposentadoria do servidor público não pode ser interpretada como um conjunto de armadilhas semânticas em que o Estado reconhece o período como serviço público para alguns fins, mas o apaga justamente no momento em que esse reconhecimento se torna decisivo para preservar o valor social do benefício.
A CF/88, no art. 40, disciplina o regime próprio dos servidores titulares de cargos efetivos. Todavia, as regras de transição das ECs 41/03 e 47/05 utilizam uma expressão distinta e mais ampla: "que tenha ingressado no serviço público". O art. 6º da EC 41/03 fala em ingresso no serviço público até a data de publicação da emenda; o art. 3º da EC 47/05 exige ingresso até 16/12/1998 e, além disso, 25 anos de efetivo exercício no serviço público, 15 anos de carreira e 5 anos no cargo em que se der a aposentadoria.
Essa arquitetura normativa é relevante. Se o constituinte derivado quisesse exigir que o servidor tivesse ingressado em cargo efetivo até 16/12/1998, poderia tê-lo feito de modo expresso. Não o fez. Ao contrário, utilizou no caput o conceito de ingresso no serviço público e, nos requisitos cumulativos, distinguiu serviço público, carreira e cargo. Essa diferenciação textual não pode ser ignorada pela interpretação judicial.
Há, portanto, uma diferença metodológica decisiva entre interpretar a Constituição a partir de sua finalidade protetiva e reescrevê-la por meio de uma limitação infraconstitucional. A portaria MTP 1.467/22, ao tratar de RPPS, define "tempo de efetivo exercício no serviço público" como o tempo de exercício de cargo, função ou emprego público, ainda que descontínuo, na Administração direta e indireta de qualquer ente federativo. No entanto, ao disciplinar a fixação da data de ingresso para regras de transição, seu art. 166 adota fórmula mais restritiva, voltada a sucessivos cargos efetivos sem interrupção.
A tensão é evidente. Uma norma administrativa pode orientar a gestão previdenciária, mas não deveria reduzir o alcance de uma regra constitucional de transição, sobretudo quando essa redução atinge servidores que efetivamente prestaram serviço público antes do marco temporal. No plano hierárquico, portarias e orientações normativas não podem substituir a Constituição. No plano material, a interpretação previdenciária deve ser guiada pela proteção do direito social fundamental à previdência, e não por um formalismo que transforma a história laboral do servidor em uma sucessão de rótulos excludentes.
O próprio acórdão do STJ reconheceu que o trabalho na fundação pública tinha natureza de serviço público e que a controvérsia não dizia respeito à natureza pública da atividade, mas ao regime jurídico do vínculo.1 Esse reconhecimento deveria ter conduzido a uma solução mais equilibrada. Se o período é público o bastante para ser contado como tempo de serviço público, se foi prestado a entidade da Administração, se houve contribuição previdenciária e se o vínculo funcional foi posteriormente sucedido por cargo efetivo sem que se possa falar em abandono da trajetória pública, a exclusão absoluta do marco de ingresso para fins de transição parece desproporcional.
É certo que integralidade e paridade não são direitos automáticos para qualquer servidor. Elas dependem do preenchimento dos requisitos constitucionais. Também é certo que o RPPS, como regime constitucional, é destinado aos titulares de cargo efetivo. Mas daí não decorre que o marco histórico de ingresso no serviço público deva ser artificialmente deslocado para a posse estatutária quando o servidor já estava inserido na Administração Pública antes do marco temporal da transição.
O debate não é meramente individual. Ele alcança centenas de servidores que, por circunstâncias históricas da Administração brasileira, ingressaram em fundações públicas, autarquias, empresas estatais prestadoras de serviço público ou entidades da administração indireta sob regimes jurídicos diversos, muitas vezes por concurso, antes de posterior estatutização, transformação institucional ou posse em cargo efetivo. A pergunta constitucional é simples: pode o Estado se beneficiar da própria modelagem institucional para negar, na aposentadoria, a proteção transicional de quem serviu ao próprio Estado?
A jurisprudência e a orientação institucional não são uníssonas em sentido restritivo. O Tema 139 da repercussão geral do STF, firmado no RE 590.260/SP, assentou que os servidores que ingressaram no serviço público antes da EC 41/03, mas se aposentaram após a emenda, possuem direito à paridade remuneratória e à integralidade dos proventos, desde que observadas as regras de transição. Embora o Tema 139 não resolva, isoladamente, a controvérsia do vínculo celetista em fundação pública, ele confirma uma premissa relevante: o marco constitucional protegido é o ingresso no serviço público, expressão que deve ser lida com atenção à finalidade de preservação das situações em curso.
Também há precedentes e manifestações oficiais que mitigam a leitura restritiva. O parecer MP/CONJUR/SMM 1.467-3.13/09, documento oficial da Advocacia-Geral da União no âmbito do então Ministério do Planejamento, examinou a possibilidade de cômputo de tempo prestado em empresas públicas e sociedades de economia mista para fins das regras de transição. O parecer registrou que o TCU vinha reconhecendo, em acórdãos como os de 1.871/03, 1.925/06, 2.636/08 e 2.229/09, a possibilidade de considerar esse tempo como serviço público para determinados fins previdenciários, além de mencionar precedentes do STF sobre a amplitude do conceito em contextos da administração indireta.
Não se ignora que o próprio parecer buscou distinguir o conceito de serviço público utilizado no caput das regras de transição daquele empregado nos incisos relativos ao tempo de efetivo exercício. Contudo, a relevância da manifestação está em demonstrar que o ordenamento não trata o tempo prestado à administração indireta como juridicamente neutro. Ao contrário, reconhece sua densidade pública e sua repercussão previdenciária. Essa constatação enfraquece a leitura segundo a qual o vínculo celetista público seria invisível para a definição de uma trajetória funcional protegida.
Em linha semelhante, notícia oficial do TRF da 1ª região sobre o processo 0004018-40.2007.4.01.3400 registrou entendimento de que o tempo de serviço prestado em empresa pública ou sociedade de economia mista deve ser contado para efeitos de aposentadoria e disponibilidade, com fundamento no art. 103, V, da lei 8.112/1990. A decisão não equipara todos os efeitos funcionais do vínculo, mas reforça que a experiência laboral em entidade estatal não pode ser simplesmente descartada quando se trata de aposentadoria.
O argumento contrário costuma invocar a necessidade de preservação do equilíbrio atuarial dos regimes próprios. Esse argumento é importante, mas não pode operar como cláusula geral de supressão de direitos. O equilíbrio financeiro e atuarial não autoriza interpretação que desconsidere vínculos públicos efetivamente prestados, sobretudo quando o próprio sistema admite compensação previdenciária entre regimes e quando o servidor contribuiu para a previdência durante o período celetista. A solidariedade previdenciária não se realiza pela negação de trajetórias laborais, mas pela adequada integração entre regimes.
Também se invoca que o servidor celetista contribuiu ao RGPS e não ao RPPS. A observação é verdadeira, mas insuficiente. A controvérsia sobre a data de ingresso não se confunde com a fonte de custeio integral do benefício. O que se discute é se o marco histórico de entrada no serviço público, para fins de aplicação da regra de transição, pode ser reconhecido sem que isso elimine os demais requisitos constitucionais. O servidor ainda deverá preencher idade, tempo de contribuição, tempo de serviço público, tempo de carreira e tempo no cargo. Não se trata de criar aposentadoria sem requisitos, mas de impedir que um requisito seja interpretado contra sua literalidade e finalidade.
A proteção da confiança legítima exige uma leitura menos punitiva. O servidor que ingressou em fundação pública antes de 1998, permaneceu vinculado ao Estado e depois assumiu cargo efetivo não pode ser equiparado, sem nuance, ao trabalhador que somente entrou no serviço público após as reformas. Há uma diferença material entre quem sempre esteve fora da Administração e quem já servia ao Estado por vínculo público, ainda que celetista. A transição constitucional existe exatamente para proteger situações em curso, não para selecionar formalidades que permitam negar a proteção.
Além disso, a interpretação restritiva amplia desigualdades. Ela atinge com maior intensidade servidores de áreas sociais, fundações públicas, saúde, assistência, infância, pesquisa e educação, setores nos quais o Estado historicamente utilizou arranjos celetistas e fundacionais para executar políticas públicas. Em muitos casos, o servidor não escolheu o regime jurídico; apenas aceitou servir ao poder público nos moldes que o próprio Estado ofereceu. Penalizá-lo décadas depois, no momento da aposentadoria, é transformar uma opção institucional em prejuízo individual.
O julgamento do AgInt no RMS 66.132/RS, portanto, deve ser lido com cautela. Ele não encerra o debate constitucional. Ao contrário, revela a necessidade de amadurecimento jurisprudencial sobre a diferença entre regime jurídico do vínculo e realidade pública da prestação laboral. A primeira categoria é relevante para definir filiação ao RPPS, base contributiva e regime funcional. A segunda é essencial para identificar a trajetória protegida pelas regras de transição.
Uma solução constitucionalmente mais adequada passaria por reconhecer que, para fins de fixação da data de ingresso no serviço público nas regras de transição, deve ser considerada a primeira vinculação material com a Administração Pública, inclusive sob regime celetista, quando presentes três elementos: vínculo com entidade integrante da Administração direta ou indireta; prestação de atividade de natureza pública; e continuidade funcional até o cargo efetivo em que se pretende aposentar. Essa leitura não banaliza a integralidade e a paridade, pois mantém todos os demais requisitos constitucionais. Apenas impede que o marco de ingresso seja artificialmente deslocado.
A previdência social, inclusive no regime próprio, é expressão do direito fundamental à segurança social. Sua interpretação deve ser técnica, mas também constitucionalmente sensível. Quando houver dúvida razoável entre uma leitura que preserva a trajetória pública do servidor e outra que apaga anos de serviço prestados ao Estado, a opção mais compatível com a finalidade das regras de transição é a que protege a confiança, a continuidade e a dignidade previdenciária.
Em síntese, o entendimento do STJ no AgInt no RMS 66.132/RS merece crítica porque realiza uma compressão semântica da Constituição: troca "ingresso no serviço público" por "investidura em cargo efetivo". Essa substituição não é neutra. Ela redefine o alcance da transição, exclui servidores historicamente vinculados ao Estado e fragiliza a promessa constitucional de segurança jurídica em matéria previdenciária.
O desafio que se impõe à advocacia previdenciária e aos tribunais é recolocar a questão em seu devido lugar: não se busca privilégio, mas coerência constitucional. Integralidade e paridade, quando previstas nas regras de transição e preenchidos seus requisitos, não são favores administrativos. São garantias destinadas a impedir que reformas previdenciárias rompam, de forma abrupta e injusta, o pacto de confiança estabelecido entre o servidor e o Estado.
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1 STJ, notícia institucional de 03/01/2025: "Regra de transição que garante aposentadoria integral não se aplica a servidor de fundação pública celetista". URL: https://www.stj.jus.br/sites/portalp/Paginas/Comunicacao/Noticias/2025/03012025-Regra-de-transicao-que-garante-aposentadoria-integral-nao-se-aplica-a-servidor-de-fundacao-publica-celetista.aspx
2 Ministério da Previdência Social, página de julgamentos STJ/RPPS publicada em 20/12/2024: "AgInt no RMS 66.132: Data de ingresso no serviço público para regras de transição". URL: https://www.gov.br/previdencia/pt-br/assuntos/rpps/legislacao-dos-rpps/julgamentos-stj/agint-no-rms-66-132-data-de-ingresso-no-servico-publico-para-regras-de-transicao