A consensualidade passou a ocupar posição estrutural no sistema brasileiro de improbidade administrativa. A reforma promovida pela lei 14.230/21 não apenas autorizou o ANPC - Acordo de Não Persecução Cível, como alterou profundamente os próprios pressupostos materiais da responsabilização sancionatória estatal. Nesse novo cenário, a discussão acerca do "ressarcimento integral do dano" tornou-se um dos temas mais sensíveis da prática jurídica contemporânea, sobretudo diante do elevado impacto financeiro, reputacional, econômico e social inerente às ações de improbidade administrativa.
Persistem, contudo, interpretações incompatíveis com a nova arquitetura normativa da lei 8.429/1992. Em inúmeros casos, ainda se sustenta que o ressarcimento integral exigido para celebração do ANPC corresponderia automaticamente ao valor global indicado na inicial acusatória, em relatórios de auditoria ou em estimativas produzidas pelos órgãos de persecução. Essa compreensão, porém, não encontra amparo na lei de Improbidade Administrativa reformada, tampouco na evolução jurisprudencial do STF e do STJ.
A nova redação da LIA rompeu expressamente com modelos expansivos de responsabilização patrimonial. O art. 12 da lei 8.429/1992 passou a prever que, em caso de litisconsórcio passivo, "a sanção limitar-se-á à participação e aos benefícios diretos, vedada qualquer solidariedade". A alteração não possui caráter meramente redacional. Ela representa verdadeira opção legislativa pela individualização da responsabilidade sancionatória. Se nem mesmo a sentença condenatória admite solidariedade automática, não há fundamento jurídico para exigir, em sede de ANPC, que determinado compromissário arque com a integralidade econômica do montante global narrado pela acusação. O ressarcimento integral previsto no art. 17-B da LIA deve corresponder ao dano efetivamente imputável ao agente, segundo sua concreta participação causal nos fatos investigados.1
A própria portaria normativa AGU 186, de 25 de julho de 2025, consolidou expressamente essa diretriz ao estabelecer, em seu art. 3º, § 2º, que "o ressarcimento do dano será limitado à participação do agente nos atos ilícitos, ressalvada a possibilidade de o agente voluntariamente se corresponsabilizar por montante superior".2 A norma possui enorme relevância hermenêutica porque reconhece institucionalmente que ressarcimento integral não se confunde com responsabilização patrimonial global ou automática. A integralidade do ressarcimento refere-se ao dano efetivo, individualizado e juridicamente imputável ao agente. Não se trata da absorção integral do valor da causa, tampouco da aceitação compulsória de estimativas abstratas produzidas unilateralmente pelos órgãos de acusação.
Essa conclusão tornou-se ainda mais evidente após o julgamento do Tema 1.199 da repercussão geral pelo STF. O precedente vinculante redefiniu estruturalmente o regime jurídico da improbidade administrativa ao exigir dolo específico para configuração do ilícito, admitir retroatividade benéfica em determinadas hipóteses e impor releitura do regime prescricional. O Tema 1.199 não produziu apenas efeitos processuais. Ele alterou o próprio cálculo institucional da litigância em improbidade administrativa. Conforme observam Joelson Junior Bollotti, Ângela Cassia Costaldello e William Soares Pugliese, em estudo publicado na Revista de Processo, "o precedente qualificado estabiliza o sentido da norma e condiciona a juridicidade da atuação administrativa".3
A consequência prática é profunda. A Administração Pública não pode insistir em pretensões sancionatórias incompatíveis com os standards normativos fixados pelo STF. Os mesmos autores observam que "a Administração não pode insistir em litígios cujo resultado provável já se encontra balizado pela jurisprudência vinculante". 4 Nesse cenário, o ANPC deixa de representar mera faculdade política e passa a constituir verdadeiro instrumento de racionalidade institucional. A consensualidade torna-se mecanismo legítimo de tutela eficiente do patrimônio público diante da dificuldade de demonstração do dolo específico, do risco prescricional, da elevada complexidade probatória e da superação jurisprudencial de modelos sancionatórios expansivos.
Não por acaso, o próprio estudo conclui que "o ANPC deixa de ser faculdade e passa a configurar dever institucional, sob pena de ineficiência e afronta ao interesse público".5 A relevância dessa afirmação é decisiva porque desloca a consensualidade da esfera da mera conveniência política para o plano da juridicidade administrativa. O precedente vinculante deixa de ser simples orientação interpretativa e passa a limitar concretamente o espaço legítimo de litigância estatal.
Esse novo paradigma possui impacto direto sobre o conceito jurídico de dano na improbidade administrativa. A reforma da LIA e o Tema 1.199 afastaram definitivamente construções assentadas em responsabilidade objetiva, presunções amplas ou danos hipotéticos.
Ainda que não se trate de precedente especificamente relacionado à improbidade administrativa, o STJ, ao examinar os pressupostos jurídicos da reparação civil, firmou compreensão relevante acerca da própria noção de dano indenizável no ordenamento brasileiro. No AgRg no AREsp 645.243/DF, relator ministro Raul Araújo, 4ª turma, julgado em 3/9/15, DJe 5/10/15, a Corte assentou que os danos materiais "exigem efetiva comprovação, não se admitindo indenização em caráter hipotético, ou presumido, dissociada da realidade efetivamente provada".6
No campo específico da improbidade administrativa, a evolução jurisprudencial tornou-se ainda mais explícita. No AREsp 2.102.066/SP, relator ministro Teodoro Silva Santos, 2ª turma, julgado em 24/09/24, DJe 2/10/24, o STJ reconheceu expressamente a superação da tese do dano presumido em matéria de improbidade administrativa, afirmando que a nova redação do art. 10 da LIA exige "perda patrimonial efetiva" para configuração do ilícito.7
A relevância desses precedentes é decisiva. O sistema contemporâneo de improbidade administrativa não admite que estudos econométricos, estimativas genéricas de sobrepreço ou presunções abstratas substituam a demonstração concreta do efetivo prejuízo ao erário. A imputação patrimonial deve observar causalidade, individualização, proporcionalidade e vinculação objetiva à participação do agente.
A doutrina de Fábio Medina Osório há muito advertia para a incompatibilidade entre o direito administrativo sancionador e mecanismos automáticos de responsabilização. Como sustenta o autor, "o direito sancionador reclama tipicidade, proporcionalidade e culpabilidade, vedando-se mecanismos automáticos de repressão incompatíveis com o Estado de Direito". 8
Por essa razão, o ANPC não pode ser transformado em mecanismo indireto de coerção econômica destinado a compelir investigados ao pagamento de valores superdimensionados para evitar os riscos reputacionais e patrimoniais inerentes à ação de improbidade administrativa. A consensualidade administrativa não autoriza flexibilização das garantias do devido processo legal sancionador.
O ressarcimento integral permanece obrigatório. O que se modifica é seu conteúdo jurídico: integral é a reparação do dano efetivamente comprovado e individualmente imputável ao compromissário, e não a absorção automática de todo o montante narrado pela acusação.
A nova improbidade administrativa prestigia racionalidade, eficiência, individualização da responsabilidade e vedação ao enriquecimento sem causa do Estado. Interpretar o ANPC de forma diversa significaria restaurar, pela via negocial, uma solidariedade patrimonial que a própria lei 14.230/21 expressamente rejeitou. Afinal, se o STF passou a exigir dolo específico, dano efetivo e estrita individualização da responsabilidade para legitimar a própria condenação por improbidade administrativa, seria juridicamente admissível que a consensualidade estatal exigisse do investigado mais do que aquilo que o próprio sistema constitucional sancionador autoriza impor em juízo?
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1. BRASIL. Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021.
2. BRASIL. Advocacia-Geral da União. Portaria Normativa AGU nº 186, de 25 de julho de 2025.
3. BOLLOTTI, Joelson Junior; COSTALDELLO, Ângela Cassia; PUGLIESE, William Soares. Acordo de Não Persecução Cível (ANPC) na improbidade e precedentes qualificados: quando o precedente obrigatório converte discricionariedade em dever de compor. Revista de Processo – RePro, São Paulo: Ed. RT, v. 373, p. 279-308, mar. 2026.
4. Ibidem.
5. Ibidem.
6. BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. AgRg no AREsp 645.243/DF. Relator: Ministro Raul Araújo. 4ª Turma. Julgado em 03 set. 2015. DJe 05 out. 2015.
7. BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. AREsp 2.102.066/SP. Relator: Ministro Teodoro Silva Santos. 2ª Turma. Julgado em 24 set. 2024. DJe 02 out. 2024.
8. OSÓRIO, Fábio Medina. Direito sancionador: improbidade administrativa. São Paulo: Revista dos Tribunais