A implementação da reforma tributária brasileira talvez represente o maior desafio federativo desde a promulgação da CF/88. Mais do que reorganizar competências tributárias ou substituir tributos existentes, o novo modelo instituído pela EC 132/23 e pela LC 227, de 13 de janeiro de 2026, exige um nível de coordenação institucional sem precedentes entre União, Estados, Distrito Federal e municípios.
A criação do IBS - Imposto sobre Bens e Serviços inaugura uma nova lógica de tributação baseada no princípio do destino e em mecanismos de arrecadação, fiscalização e repartição de receitas que dependem da atuação integrada dos entes federativos. Nesse contexto, a efetividade da reforma não decorrerá apenas da qualidade do desenho normativo, mas, sobretudo, da capacidade de cooperação entre as administrações públicas.
É precisamente nesse cenário que os consórcios públicos podem assumir especial relevância. Embora tradicionalmente associados à prestação regionalizada de serviços públicos, à execução de políticas públicas compartilhadas e à racionalização administrativa, esses instrumentos passam a ocupar posição estratégica na construção da nova governança fiscal brasileira. A LC 227/26, ainda que não atribua diretamente aos consórcios a gestão do IBS, revela uma estrutura institucional que pressupõe mecanismos permanentes de cooperação interfederativa, trazendo os consórcios públicos como potenciais protagonistas da operacionalização do novo sistema tributário.
A LC 227/26 e a nova governança do IBS
A LC 227/26 representa marco normativo fundamental para a implementação da reforma tributária ao disciplinar a estrutura, as competências e o funcionamento do CGIBS - Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços. O legislador adotou um modelo de governança que combina centralização normativa e execução descentralizada. Ao mesmo tempo em que o Comitê Gestor exerce funções de coordenação nacional, os entes federativos permanecem responsáveis pela execução de diversas atividades relacionadas à administração tributária.
O art. 1º da LC estabelece como atribuição do CGIBS definir diretrizes e coordenar a atuação integrada das administrações tributárias e das Procuradorias dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios. Além disso, a norma determina que essa atuação ocorrerá sem vínculo de subordinação hierárquica entre os entes envolvidos, reforçando a lógica cooperativa do novo sistema.
Trata-se de mudança significativa em relação ao modelo tradicional de federalismo fiscal brasileiro. Historicamente, as administrações tributárias operaram de forma relativamente autônoma, ainda que sujeitas a mecanismos constitucionais de coordenação. Com a reforma tributária, a integração passa a ser elemento estrutural da própria viabilidade do sistema.
A lei também atribui ao Conselho Superior do CGIBS competências relevantes para a uniformização normativa, incluindo a aprovação do regulamento único do IBS e de atos destinados a uniformizar a interpretação e a aplicação da legislação tributária. O novo desenho institucional evidencia que a arrecadação, fiscalização e cobrança do IBS dependerão de atuação coordenada e permanente entre os entes federativos.
Federalismo cooperativo e coordenação interfederativa
A CF/88 consolidou um modelo de federalismo caracterizado pela repartição de competências entre os diversos níveis de governo. Contudo, a crescente complexidade das políticas públicas e a necessidade de enfrentar problemas que ultrapassam limites territoriais impulsionaram o desenvolvimento de mecanismos de cooperação entre os entes federativos.
Nesse contexto, autores como Fernando Luiz Abrucio destacam a evolução do federalismo brasileiro para um modelo de federalismo cooperativo, no qual a coordenação entre os entes se torna tão importante quanto a própria autonomia federativa.
A reforma tributária aprofunda essa tendência. A gestão do IBS exige compartilhamento de informações, integração tecnológica, harmonização de procedimentos administrativos e coordenação permanente entre milhares de administrações públicas espalhadas pelo território nacional.
A lógica da tributação no destino amplia ainda mais essa necessidade. A identificação do local de consumo, a correta apropriação das receitas e a fiscalização de operações econômicas que frequentemente envolvem diversos municípios exigem elevado grau de integração institucional e tecnológica. A cooperação deixa de ser mera faculdade administrativa e passa a constituir requisito indispensável para o funcionamento do sistema tributário.
Os consórcios públicos como instrumento de operacionalização do IBS
É nesse ambiente institucional que os consórcios públicos adquirem protagonismo. Instituídos pela lei 11.107/05 como instrumentos de cooperação federativa, os consórcios públicos foram concebidos para permitir que entes federativos atuem conjuntamente na execução de serviços, políticas públicas e atividades administrativas de interesse comum.
Ao longo das últimas duas décadas, os consórcios consolidaram-se em diversas áreas, como saúde, meio ambiente, resíduos sólidos, assistência social, desenvolvimento regional, defesa civil e compras públicas compartilhadas. Segundo dados da Confederação Nacional de municípios, mais de 4.800 municípios brasileiros participam atualmente de consórcios públicos, demonstrando a consolidação desse modelo institucional no país.
A própria LC 227/26 fornece importantes indicativos da relevância desses arranjos cooperativos. O art. 2º atribui ao CGIBS a coordenação de atividades relacionadas à fiscalização, lançamento, cobrança e representação administrativa do IBS. Já o § 9º do mesmo dispositivo admite expressamente a atuação articulada entre os entes federativos por meio de mecanismos cooperativos.
A leitura sistemática desses dispositivos permite concluir que a integração operacional pretendida pela reforma dependerá da existência de estruturas capazes de promover coordenação regional, compartilhamento de recursos e atuação conjunta.
Nesse aspecto, os consórcios públicos apresentam vantagens institucionais significativas. Por meio deles, municípios podem compartilhar sistemas informatizados, plataformas de gestão tributária, estruturas de inteligência fiscal, equipes técnicas especializadas e mecanismos de capacitação permanente. Também podem desenvolver soluções regionais para integração de bases de dados e padronização de procedimentos administrativos.
Para municípios de pequeno e médio porte, que frequentemente enfrentam limitações técnicas e orçamentárias, os consórcios podem representar a alternativa mais eficiente para adaptação às exigências do novo sistema tributário.
Experiências de cooperação regional e perspectivas para a gestão tributária
Embora a utilização de consórcios públicos em atividades tributárias ainda seja limitada, diversas experiências demonstram o potencial desses arranjos para a gestão compartilhada de funções administrativas complexas.
No Estado de São Paulo, por exemplo, consórcios como o Consórcio Intermunicipal Grande ABC e o CONDEMAT+ - Consórcio de Desenvolvimento dos municípios do Alto Tietê demonstram a capacidade dos municípios de desenvolver estruturas regionais de governança para enfrentar desafios que ultrapassam limites territoriais individuais, revelando que a cooperação interfederativa já constitui realidade consolidada em diversas regiões do país.
A lógica que viabilizou centrais de compras compartilhadas, serviços regionalizados de saúde e estruturas conjuntas de gestão ambiental pode igualmente ser aplicada à construção de mecanismos regionais de apoio à administração tributária.
Nesse cenário, os consórcios públicos podem contribuir para a formação de núcleos regionais de inteligência fiscal, centros compartilhados de capacitação, plataformas tecnológicas integradas e estruturas cooperativas de suporte jurídico e administrativo.
Desafios jurídicos e institucionais
Apesar do potencial dos consórcios públicos, sua utilização na operacionalização do IBS não está isenta de desafios.
O primeiro deles refere-se à ausência de regulamentação específica voltada à cooperação tributária por meio de consórcios públicos. Embora a legislação atual permita ampla cooperação administrativa, será necessário definir com maior clareza os limites de atuação, as responsabilidades dos entes participantes e os mecanismos de governança aplicáveis.
Outro desafio relevante envolve o compartilhamento de dados e informações fiscais. A integração pretendida pela reforma tributária exigirá observância rigorosa às normas de proteção de dados, sigilo fiscal e segurança da informação.
Também será necessária a adaptação dos instrumentos jurídicos atualmente utilizados pelos consórcios públicos. Contratos de consórcio, protocolos de intenções, resoluções internas e regulamentos operacionais deverão contemplar novas regras relacionadas à gestão de informações, repartição de custos, governança digital e tomada de decisões compartilhadas.
Por fim, será indispensável garantir equilíbrio institucional entre os municípios participantes, evitando assimetrias que possam comprometer a legitimidade e a efetividade dos arranjos cooperativos.
Considerações finais
A LC 227/26 não apenas regulamenta o IBS. Em realidade, ela inaugura uma nova etapa do federalismo brasileiro, caracterizada pela necessidade de coordenação permanente entre os entes federativos.
A implementação do IBS dependerá menos da existência de normas jurídicas e mais da capacidade institucional dos governos de transformar comandos legais em práticas administrativas integradas. A arrecadação, a fiscalização, o contencioso administrativo e a repartição de receitas exigirão níveis inéditos de cooperação entre Estados, Distrito Federal e municípios. Nesse contexto, os consórcios públicos deixam de representar simples instrumentos de racionalização administrativa para assumirem potencial papel estruturante na governança fiscal brasileira.
Se a reforma tributária busca construir um sistema nacional integrado, eficiente e uniforme, os consórcios públicos podem se tornar uma das principais ferramentas para concretizar esse objetivo. Mais do que mecanismos de cooperação, esses arranjos passam a representar uma possível condição de viabilidade operacional do novo modelo tributário.
O sucesso da reforma tributária poderá depender não apenas da arquitetura normativa da LC 227/26, mas da capacidade dos entes federativos de construir instituições cooperativas capazes de transformar integração jurídica em integração efetiva. E, nesse cenário, os consórcios públicos têm potencial para se consolidar como um dos principais pilares do federalismo fiscal cooperativo brasileiro.