O debate sobre a regulação do setor elétrico tem encontrado, nos últimos anos, um eixo argumentativo recorrente no Supremo Tribunal Federal: a ideia de que a definição das obrigações e do regime de prestação do serviço público de energia deve recair, preferencialmente, sobre o órgão tecnicamente especializado - a ANEEL - Agência Nacional de Energia Elétrica -, e não sobre instâncias normativas desprovidas de aptidão institucional para enfrentar a complexidade da matéria.
A chamada teoria das capacidades institucionais, que orienta a alocação das competências decisórias ao agente mais bem aparelhado para decidir, vem servindo de fundamento para a deferência judicial às escolhas regulatórias da agência.1
A premissa é simples e, ao mesmo tempo, estruturante: nem todo órgão estatal está igualmente habilitado a tomar determinada decisão. A definição de critérios de continuidade do fornecimento, de parâmetros indenizatórios por interrupção, de regime tarifário e de padrões de qualidade do serviço exige expertise técnica, capacidade de coleta e processamento de dados setoriais e visão sistêmica do equilíbrio econômico-financeiro das concessões. Essas são, precisamente, as funções para as quais a ANEEL foi constituída por lei. Reconhecer a sua capacidade institucional superior, nesse domínio, conduz naturalmente à deferência, tanto do legislador estadual quanto do próprio Poder Judiciário, às definições do órgão técnico federal.
Esse entendimento foi recentemente reafirmado no julgamento da ADIn 7.866, de relatoria do ministro Alexandre de Moraes. A ação tinha por objeto a lei estadual 16.329/25, do Rio Grande do Sul, que criava mecanismo de indenização automática aos consumidores afetados por interrupção no fornecimento de energia, com pagamento proporcional ao tempo de corte - variando de 10% a 50% do valor da fatura conforme a duração da interrupção - independentemente de solicitação do consumidor. O Supremo reconheceu a inconstitucionalidade da norma estadual, assinalando que não há espaço para que, no âmbito estadual, o ente discipline a concessão de energia elétrica de modo a criar obrigações estranhas às disposições da ANEEL.
O ponto central da decisão, lido sob a ótica das capacidades institucionais, não é meramente formal. Mais do que uma questão de repartição de competências federativas, o que está em jogo é a identificação do órgão dotado de aptidão técnica para definir as condições de prestação do serviço.2
A Corte assinalou que o serviço público de distribuição de energia elétrica é outorgado por contratos de concessão federais e deve ser prestado de maneira uniforme em todo o território nacional, sob a fiscalização exauriente da agência reguladora federal. O equilíbrio e a higidez técnica desse sistema dependem de um arcabouço normativo centralizado, capaz de evitar a fragmentação e a criação de obrigações regionais desconexas das políticas setoriais traçadas no plano federal, ao qual pressupõe a expertise concentrada no regulador.
A inconstitucionalidade foi assentada sob duas premissas que dialogam diretamente com a ideia de deferência técnica: (i) a lei estadual extrapola a competência do ente federativo, dispondo de forma conflitante com a regulação da agência; e (ii) a legislação estadual, na forma posta, implica riscos para o equilíbrio econômico-financeiro das concessões. A segunda premissa é especialmente reveladora. Ao fixar percentuais indenizatórios sem o devido enfrentamento técnico de seus efeitos sobre a estrutura tarifária e sobre a sustentabilidade do serviço, o legislador estadual atua justamente no espaço em que lhe falta capacidade institucional - e em que a ANEEL, por sua estrutura e instrumentos, está apta a decidir com base em dados e modelagem setorial.
A decisão enfatizou, ainda, que a lei estadual instituiria uma espécie de “dupla regulação”: de um lado, a ANEEL, agência federal competente; de outro, a AGERGS, agência estadual, com poder de fiscalizar e sancionar o descumprimento da norma estadual3. Esse modelo geraria insegurança jurídica, risco de interpretações conflitantes e dificuldade operacional para as concessionárias, submetidas a regimes simultâneos e potencialmente incompatíveis. Sob a perspectiva das capacidades institucionais, a "dupla regulação" é problemática não apenas por multiplicar instâncias, mas por deslocar parcela da decisão técnica para um ente que não dispõe da mesma aptidão para mensurar os impactos sistêmicos de suas escolhas.
A orientação adotada na ADIn 7.866 está alinhada a precedentes anteriores da Suprema Corte que igualmente prestigiam a primazia do órgão técnico federal. Em 17 de março de 2023, no julgamento da ADIn 7.225, o ministro Luís Roberto Barroso considerou inconstitucional lei estadual que impedia a instalação de medidores externos por concessionárias de energia elétrica, ao fundamento de que configura invasão de competência da União a norma estadual que interfere na relação contratual estabelecida entre a concessionária e o ente federal. Também ali a ratio decidendi repousa no reconhecimento de que as condições técnicas de prestação do serviço integram o espaço decisório reservado ao regulador setorial, e não às assembleias estaduais.
O entendimento, em ambos os casos, é convergente. Ao criar obrigações paralelas não previstas no marco regulatório federal - delineado pelas leis federais 8.987/1995 e 9.427/1996 -, a norma estadual viola o sistema constitucional de competências e de concessão dos serviços públicos federais (art. 175 da CF/88), cuja política tarifária e regime de prestação adequada do serviço competem à União e ao regulador federal.
Afasta-se, com isso, tanto a intervenção regulatória dos entes subnacionais quanto a substituição da decisão técnica por juízos do legislador local. A deferência ao órgão técnico, nesse arranjo, é a consequência institucional do reconhecimento de sua capacidade especializada. É importante registrar, contudo, que a deferência aqui defendida não equivale à imunidade do regulador ao controle.
A capacidade institucional opera como critério de alocação de competências, não como blindagem: as decisões da ANEEL permanecem sujeitas ao controle de legalidade, de motivação e de aderência aos fins legais, contudo, deve existir sobrevalência das escolhas técnico-regulatórias, ou seja, definição de padrões de qualidade, parâmetros indenizatórios, regime tarifário.
Isso ocorre devido a presunção de que o órgão especializado decide com maior conhecimento técnico setorial, presunção que justifica autocontenção tanto do legislador estadual quanto do Judiciário diante das definições do regulador.
As decisões do Supremo são relevantes ao contexto regulatório do setor elétrico. Ao nosso ver, não é oportuno compreendê-la como negativa de proteção aos consumidores gaúchos, mas sim como reafirmação de que a proteção efetiva e sustentável do usuário do serviço público depende de decisões tecnicamente fundamentadas, tomadas pelo órgão dotado de capacidade institucional para tanto. A tutela do consumidor não se opõe à deferência regulatória, pelo contrário, dela depende, na medida em que apenas o tratamento técnico integral da matéria assegura mecanismos de proteção compatíveis com o equilíbrio do sistema.
O desafio permanece: o desenvolvimento da regulação do setor elétrico deve vir pelo aprimoramento da regulação federal e dos mecanismos editados pela ANEEL, e não pela criação de regimes paralelos, sem o devido enfrentamento técnico da matéria em toda a extensão de sua complexidade. A jurisprudência do Supremo, ao prestigiar a capacidade institucional da agência e a deferência ao órgão técnico, aponta o caminho: aprimorar a regulação a partir de quem reúne as condições para fazê-lo de forma consistente, sistêmica e tecnicamente sustentável.
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1. Segundo Barroso, “capacidade institucional envolve a determinação de qual Poder está mais habilitado a produzir a melhor decisão em determinada matéria. Temas envolvendo aspectos técnicos ou científicos de grande complexidade podem não ter no juiz de direito o árbitro mais qualificado, por falta de informação ou de conhecimento específico. Também o risco de efeitos sistêmicos imprevisíveis e indesejáveis pode recomendar uma posição de cautela e de deferência por parte do Judiciário. O juiz, por vocação e treinamento, normalmente estará preparado para realizar a justiça do caso concreto, a microjustiça, sem condições, muitas vezes, de avaliar o impacto de suas decisões sobre um segmento econômico ou sobre a prestação de um serviço público” (BARROSO, Luís Roberto. Constituição, democracia e supremacia judicial, cit., p. 197).
2. Ocorre que incumbe ao poder concedente, ou seja, à União “regulamentar o serviço concedido e fiscalizar permanentemente a sua prestação” (art. 29, I, Lei 8.987/1995), fazendo “cumprir as disposições regulamentares do serviço e as cláusulas contratuais da concessão” (art. 29, VI, Lei 8.987/1995). Nesta perspectiva, cabe à Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), na condição de longa manus regulatório do poder federal, “implementar as políticas e diretrizes do governo federal para a exploração da energia elétrica […] expedindo os atos regulamentares necessários ao cumprimento das normas estabelecidas pela Lei” (art. 3º, I, Lei 9.427/1996).
3. A existência de regimes paralelos e conflitantes de indenização, além de suscitar insegurança jurídica e dualidade regulatória, que dificulta a operação das concessionárias, é incompatível com a Constituição. (ADI nº 7866. Rel. Min. Alexandre de Moraes, 22.05.2026).