Recentemente, uma manifestação do ministro Flávio Dino, durante julgamento no STF envolvendo dispositivos da lei de Improbidade Administrativa, trouxe à tona uma questão relevante e que merece maior espaço no debate público nacional: a realidade do assessoramento jurídico dos municípios brasileiros, especialmente daqueles de menor porte.
Segundo levantamento do IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, em 2024 o Brasil possuía 5.570 municípios, dos quais 4.895 tinham população de até 50 mil habitantes, representando aproximadamente 87,9% do total. Longe de constituírem uma realidade marginal, esses municípios concentravam mais de 65 milhões de habitantes, o equivalente a cerca de 30,7% da população brasileira. Em outras palavras, quase um terço dos brasileiros vive em municípios de pequeno porte, que são os responsáveis pela execução direta de políticas públicas essenciais e pelo atendimento cotidiano das demandas da população.
O tema, portanto, merece atenção. Afinal, quem auxilia juridicamente os municípios responsáveis por construir creches, manter unidades básicas de saúde, executar programas sociais, celebrar contratos administrativos, captar recursos públicos e implementar políticas que impactam diariamente a vida de milhões de brasileiros?
A resposta parece simples, mas revela uma realidade institucional complexa. O 1º Diagnóstico da Advocacia Pública Municipal no Brasil evidenciou uma significativa diversidade de arranjos institucionais. Em muitos municípios, especialmente os de menor porte, a atividade de representação judicial e consultoria jurídica é desempenhada por advogados particulares ou sociedades de advogados contratados para essa finalidade, ou ainda por advogados investidos em cargos comissionados. Nos municípios de maior porte, é mais comum a existência de procuradorias municipais estruturadas, compostas por procuradores concursados e organizadas em carreira. Há, ainda, modelos híbridos, nos quais a estrutura permanente da procuradoria é complementada por escritórios externos em demandas especializadas.
O ponto central, contudo, não está em discutir quem exerce essa função de assessoramento jurídico. A questão verdadeiramente relevante é saber se os municípios brasileiros dispõem de capacidade institucional compatível com as responsabilidades que lhes foram atribuídas pela CF/88.
A CF/88 promoveu profunda transformação no papel dos municípios. Pela primeira vez em nossa história constitucional, eles foram elevados à condição de entes federativos autônomos, assumindo protagonismo crescente na implementação de políticas públicas essenciais. Passadas quase quatro décadas da promulgação da Carta Constitucional, os municípios exercem atribuições significativamente mais amplas e complexas do que aquelas existentes à época de sua promulgação. Hoje, são protagonistas na educação infantil, na atenção básica à saúde, no saneamento básico, na assistência social, na gestão urbana, na regularização fundiária, na proteção ambiental, na execução de programas federais e em inúmeras outras atividades cada vez mais reguladas e tecnicamente sofisticadas. Nesse contexto, o fortalecimento das capacidades institucionais municipais tornou-se um dos grandes desafios da administração pública brasileira. Não basta transferir competências aos governos locais. É preciso assegurar condições para que essas competências sejam exercidas de forma eficiente, responsável e juridicamente segura.
A crescente complexidade das atribuições municipais evidencia que a segurança jurídica, a continuidade administrativa e a boa governança dependem da existência de estruturas técnicas permanentes capazes de orientar a tomada de decisões, preservar a memória institucional e acompanhar, ao longo do tempo, a implementação das políticas públicas. Mais do que representar judicialmente o ente público ou emitir pareceres jurídicos, tais estruturas contribuem para o planejamento governamental, para a gestão de riscos, para a prevenção de ilegalidades e para a construção de soluções institucionais duradouras.
É importante destacar que esse debate não se reduz a uma falsa oposição entre advocacia pública e advocacia privada. Ao longo das últimas décadas, inúmeros advogados privados contribuíram de forma relevante para a sustentação jurídica da administração pública municipal, especialmente em localidades que enfrentam limitações financeiras e estruturais. A questão é outra. A diferença entre um serviço jurídico contratado e uma instituição jurídica permanente não reside na qualificação técnica dos profissionais envolvidos, mas na capacidade de produzir continuidade administrativa, preservar conhecimento institucional e acompanhar, de forma estável, a implementação das políticas públicas ao longo do tempo.
Muitas vezes, a existência de uma procuradoria organizada é vista apenas como um custo administrativo. Na realidade, ela representa um importante mecanismo de fortalecimento da capacidade governamental do município. A cada parecer elaborado, ação judicial acompanhada, acordo celebrado ou política pública estruturada, acumula-se conhecimento sobre o funcionamento da Administração Pública local. Esse patrimônio imaterial permite que experiências, soluções e aprendizados sejam incorporados às decisões futuras, reduzindo erros, evitando retrabalho e fortalecendo a atuação estatal. A procuradoria municipal não apenas orienta juridicamente a Administração. Ela preserva a memória institucional do ente público. Sua atuação permanente favorece a continuidade das ações governamentais, independentemente das alternâncias políticas inerentes ao regime democrático, contribuindo para que programas, projetos e políticas públicas não se percam a cada mudança de gestão. Sob essa perspectiva, a discussão sobre as procuradorias municipais transcende interesses corporativos e passa a integrar um debate mais amplo sobre governança pública, capacidade estatal e fortalecimento do pacto federativo.
A relevância dessa discussão já alcançou, inclusive, o plano legislativo. É nesse contexto que se insere a PEC 28, que tramita no Congresso Nacional desde 2023. A proposta busca incluir expressamente os procuradores dos municípios no art. 132 da CF/88 e prevê a organização obrigatória de Procuradorias de carreira nos municípios com população igual ou superior a 60 mil habitantes. Apesar da relevância do tema, a matéria encontra-se sem avanços significativos desde 2024, aguardando inclusão em Ordem do Dia para deliberação em primeiro turno pelo Senado Federal.
A recente reflexão do ministro Flávio Dino oferece uma oportunidade para que esse debate volte a ocupar espaço na agenda institucional brasileira e, sobretudo, para que o Congresso Nacional retome a apreciação da proposta. Mais do que uma discussão sobre carreiras jurídicas, trata-se de refletir sobre a capacidade dos municípios brasileiros de exercer, com segurança jurídica, continuidade administrativa e adequada governança, as responsabilidades que lhes foram atribuídas pela CF/88.
A discussão sobre procuradorias municipais não interessa apenas aos profissionais do Direito. Interessa aos milhões de brasileiros que dependem diariamente da capacidade dos municípios de planejar, implementar e sustentar políticas públicas de forma eficiente, íntegra e juridicamente segura. Em um país em que a efetividade de grande parte dos direitos fundamentais passa pela atuação dos governos locais, fortalecer as instituições jurídicas municipais significa, em última análise, fortalecer a própria capacidade do Estado de servir à sociedade.