Modelos lógicos de uso da terra e função social

A análise econômica e jurídica das relações entre o homem e a terra experimentou importante ruptura a partir dos estudos desenvolvidos por Elinor Ostrom, renomada cientista política americana. Ela foi a primeira mulher a receber o Prêmio Nobel de Economia, em 2009. A linha central de suas investigações científicas concentrou-se na governança dos bens comuns a longo prazo. Demonstrou que é viável uma gestão eficiente conduzida diretamente por comunidades organizadas. Essa gestão não precisa estar submetida ao controle do ente estatal nem subordinada a regime de propriedade puramente exclusiva.

A motivação científica de Elinor Ostrom consistiu em rebater diretamente a tese de Garrett Hardin, descrita no artigo intitulado "A Tragédia dos Comuns", publicado no periódico Science em 1968. A teoria contestada sustentava a premissa de que determinado recurso natural ou ambiental, quando disponibilizado de forma aberta para a exploração de todos, seria inevitavelmente degradado e destruído. Sob essa perspectiva, a competição faria com que cada indivíduo explorasse o recurso comum ao máximo para obter vantagens individuais, gerando um colapso ecológico e econômico que qualificava o desfecho como uma tragédia inevitável.

Ostrom trilhou o caminho oposto ao sistematizar arranjos práticos nos quais comunidades conseguiram regular o uso compartilhado de bens comuns por gerações. A pesquisa evidenciou que a cooperação interindividual tem plena capacidade de gerar ganhos sociais e econômicos superiores à lógica puramente individualista ou à centralização estatal.

A realidade é mais rica e diversificada do que a dualidade entre público e privado. Essa afirmação pode ser confirmada ao utilizar o modelo lógico apresentado na Tabela 1. Esse modelo resulta em seis tipos de governança, que são obtidos a partir de duas posições distintas: primeiro, o uso da terra, que pode ser exclusivo ou não exclusivo; segundo, a titularidade da terra, que pode ser atribuída a indivíduos (unidades), às relações entre indivíduos (partes) e ao estado (totalidade).

Tabela 1. modelo lógico dos tipos de uso de terra

Esses tipos serão examinados de forma mais específica.

Tipo 1. Propriedade privada e uso exclusivo

O tipo 1 delineia a relação jurídica do indivíduo com um imóvel de uso exclusivo, cujo arquétipo mais expressivo é a propriedade privada individual.

A dimensão social e econômica desse arranjo no cenário brasileiro é evidenciada pelas estatísticas habitacionais de 2019. Essas estatísticas indicam que havia 72,4 milhões de domicílios particulares permanentes, que eram casas ou apartamentos. Além disso, 73% dessas unidades eram de propriedade de seus ocupantes.

No cenário agrário, esse modelo de apropriação exclusiva abrange mais de 5 milhões de estabelecimentos agropecuários. Ele se estende por mais de 41% de toda a área territorial do país. Isso reforça o papel do registro imobiliário como ferramenta fundamental para a pacificação e o desenvolvimento nacional.

Tipo 2. Propriedade privada e uso comum

O tipo 2 caracteriza-se pela relação de um único indivíduo com um imóvel privado que está total ou substancialmente afetado a uma finalidade de uso não exclusivo.

Este modelo pode ou não se afastar da busca pelo proveito econômico individualista imediato.

O exemplo mais emblemático desse modelo no ordenamento brasileiro é a Reserva Particular do Patrimônio Natural, instituída e disciplinada em âmbito federal pelo art. 21 da lei de diretrizes do sistema nacional de unidades de conservação. Sob esse regime jurídico, o proprietário grava o imóvel de forma perpétua, vinculando a integralidade do bem à conservação da diversidade biológica do ecossistema local. Essa afetação voluntária e perpétua restringe drasticamente as faculdades normais de exploração do solo. Assim, as únicas atividades permitidas na área são pesquisa científica, educação ambiental e visitações com fins recreativos ou turísticos. Essa limitação consolida uma função ecológica que é coexistente com a titularidade privada.

A expressividade desse instrumento de conservação ambiental voluntária é demonstrada pelas estatísticas nacionais. Elas registram mais de 1500 imóveis classificados como reservas particulares. Essas reservas abrangem uma extensão superior a 890 mil hectares de áreas preservadas no país. Esse arranjo demonstra a utilidade prática desse tipo legal. Ele mostra que a iniciativa privada, quando estimulada por marcos regulatórios adequados, pode atuar ativamente na preservação ambiental. Isso ocorre por meio da renúncia voluntária ao uso exclusivo da terra, beneficiando o equilíbrio ecológico comum.

Outro tipo legal interessante que combina propriedade privada com uso comum é o shopping center. Nesse caso, há intenção de lucro. O imóvel mantém sua natureza privada na titularidade de uma pessoa jurídica (sociedade), mas conjuga áreas de destinação exclusiva com espaços abertos ao uso de terceiros. A circulação massiva de milhões de visitantes mensais nesse tipo de empreendimento demonstra a simbiose entre o controle proprietário e o acesso comunitário, aproximando a fruição prática dessas áreas privadas do regime das praças públicas.

Esse tipo legal acarreta repercussões diretas nos limites do direito de exclusão inerente ao proprietário. Embora a titularidade do imóvel permaneça estritamente particular, a abertura do espaço ao tráfego público e à atividade comercial restringe a liberdade de obstar o ingresso de frequentadores. A administração do local deve seguir rígidos parâmetros legais que proíbem condutas discriminatórias ou barreiras arbitrárias de acesso. Isso significa que o proprietário de um empreendimento privado enfrentará consequências jurídicas se adotar medidas discriminatórias de exclusão.

Tipo 3. Propriedade interindividual e uso exclusivo

O tipo 3 organiza as situações jurídicas nas quais múltiplos sujeitos exercem conjuntamente a titularidade sobre um imóvel destinado ao uso exclusivo do grupo.

O exemplo típico desse modelo está detalhado no instituto do condomínio voluntário. Esse instituto é estruturado a partir do art. 1.314 do CC brasileiro. Ele assegura que cada coproprietário pode usar livremente a coisa, de acordo com sua destinação natural. Além disso, cada coproprietário exerce todos os direitos compatíveis com o estado de indivisão do bem.

Esse regime de propriedade compartilhada manifesta-se em diversas figuras habituais do cotidiano civil. Um exemplo destacado é o condomínio hereditário, que surge da transmissão de herança indivisa. Esse condomínio adota, de forma supletiva, as regras gerais do condomínio voluntário. O ordenamento jurídico também aceita outros desdobramentos sofisticados nessa classe, como a multipropriedade e a propriedade fiduciária em garantia. Esses formatos permitem o fracionamento temporal ou funcional da posse direta e indireta. Assim, eles otimizam o uso exclusivo de ativos imobiliários por diversos agentes econômicos.

A governança interna desse arranjo impõe limites rígidos para resguardar a harmonia e a integridade da coisa comum, impedindo que o interesse de um único coproprietário anule a destinação coletiva. Por essa razão, conforme as restrições expressas no parágrafo único do art. 1.314 do CC, nenhum condômino pode alterar unilateralmente a destinação do imóvel comum. Além disso, não pode transferir a posse, o uso ou o gozo do bem a pessoas estranhas ao condomínio sem o prévio consentimento dos demais condôminos. Esse desenho normativo assegura que a exploração econômica e a habitação exclusiva permaneçam restritas ao círculo de sujeitos legitimados pelo arranjo comunitário original.

Tipo 4. Propriedade interindividual e uso não exclusivo

O tipo 4 congrega os arranjos jurídicos de maior complexidade estrutural e eficácia prática na gestão do espaço urbano, representados pelo condomínio edilício e pelo condomínio por lotes.

Regulada a partir do art. 1.331 do CC, essa categoria jurídica institui a coexistência harmônica entre unidades de propriedade estritamente exclusiva e frações de uso comum compartilhadas por todos os condôminos. De acordo com o parágrafo segundo do dispositivo citado, o solo, a estrutura do prédio, as redes gerais de distribuição de utilidades e as demais partes comuns não podem ser divididas ou vendidas separadamente das unidades autônomas. Essas partes permanecem sempre vinculadas à finalidade habitacional e comunitária do empreendimento.

Os direitos dos coproprietários sobre essas frações comuns são equilibrados pelo art. 1.335 do CC. Esse artigo garante que eles possam usar as áreas compartilhadas de acordo com sua destinação natural. Essa utilização, no entanto, não deve excluir ou prejudicar o direito de posse dos demais coproprietários. Essa dinâmica permite que empreendimentos de grande porte funcionem de forma autônoma e organizada. Eles alcançam dimensões operacionais e populacionais comparáveis às de pequenas cidades. Uma administração privada coordena serviços de segurança, manutenção e lazer coletivo nesses empreendimentos.

A espinha dorsal que assegura a estabilidade e a governança interna desse arranjo comunitário complexo reside em sua força normativa interna, expressa pela convenção de condomínio. O STJ consolidou o entendimento de que a convenção possui uma natureza eminentemente estatutária. Assim, isso afasta teses baseadas em direito adquirido que defendem a aplicação imediata de alterações regimentais aprovadas pelo quórum legal

EMENTA: RECURSO ESPECIAL. CONDOMÍNIO. AÇÃO ANULATÓRIA DE ASSEMBLEIA. ALTERAÇÃO DA CONVENÇÃO CONDOMINIAL. MODIFICAÇÃO DA FORMA DE RATEIO DAS DESPESAS. RESPEITO AO QUORUM LEGAL. ARTIGO 1.351 DO CÓDIGO CIVIL. CLÁUSULAS DE IRREVOGABILIDADE E IRRETRATABILIDADE. INSUBSISTÊNCIA. CONVENÇÃO DE CONDOMÍNIO. NATUREZA ESTATUTÁRIA. REGIME JURÍDICO DO NOVO CÓDIGO CIVIL. APLICAÇÃO IMEDIATA. 1. Obedecido o quorum de 2/3 (dois terços) exigido pela legislação de regência (art. 1.351 do CC) para a alteração da convenção condominial, válida é a sua modificação. 2. Insubsistência das cláusulas de irrevogabilidade e irretratabilidade previstas na convenção por ensejar desarrazoado engessamento da vontade dos condôminos e da soberania das deliberações assembleares. 3. Legítima a eleição da forma de rateio (na proporção da fração ideal) conforme a novel legislação (art. 1.336, inciso I, do CC de 2002). 4. Tendo em vista a natureza estatutária da convenção de condomínio, que autoriza a aplicação imediata do regime jurídico previsto no novo CC, não há espaço para falar em violação do direito adquirido ou do ato jurídico perfeito. 5. Recurso especial não provido. (REsp 1.447.223/RS, relator ministro Paulo de Tarso Sanseverino, relator para acórdão ministro Ricardo Villas Bôas Cueva, 3ª turma, julgado em 16/12/2014, DJe de 5/2/2015.)

A natureza estatutária consolida a convenção condominial como um verdadeiro estatuto de governança comunitária adaptativa. Ela é capaz de ajustar os direitos de uso das partes comuns e a forma de rateio de despesas. Essas adaptações ocorrem de acordo com a soberania das deliberações das assembleias e as evoluções legislativas. Esse arranjo de direito privado evita o risco de engessamento das decisões coletivas. Assim, preserva a harmonia na composição e possibilita uma administração dinâmica de infraestruturas compartilhadas em larga escala. Essa abordagem está em consonância com a tese de Elinor Ostrom, que afirma que regras internas e cooperativas têm maior aptidão para conservar recursos e pacificar conflitos comunitários.

Além dos modelos tradicionais de condomínio civil, a realidade brasileira mostra expressões empíricas de governança coletiva da terra por comunidades tradicionais, como as comunidades indígenas e outras comunidades.

O regime das terras indígenas corresponde a mais de 13% do território nacional. Ele exemplifica um modelo de posse permanente e usufruto coletivo. Esse modelo visa à preservação de recursos essenciais ao bem-estar e à reprodução cultural da comunidade.

No âmbito dos territórios quilombolas, os sujeitos associados mantêm o imóvel vinculado a uma finalidade comum de uso e gozo compartilhados, estruturando regras próprias que superam a rigidez da exclusividade individualista.

Sobre a caracterização jurídica desse direito possessório diferenciado, o STF consolidou importante entendimento acerca da natureza da ocupação e da governança comunitária das terras tradicionalmente habitadas:

TEMA RG 1031: I - A demarcação consiste em procedimento declaratório do direito originário territorial à posse das terras ocupadas tradicionalmente por comunidade indígena; II - A posse tradicional indígena é distinta da posse civil, consistindo na ocupação das terras habitadas em caráter permanente pelos indígenas, nas utilizadas para suas atividades produtivas, nas imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários a seu bem-estar e nas necessárias a sua reprodução física e cultural, segundo seus usos, costumes e tradições, nos termos do § 1º do art. 231 do texto constitucional; III - A proteção constitucional aos direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam independe da existência de um marco temporal em 5 de outubro de 1988 ou da configuração do renitente esbulho, como conflito físico ou controvérsia judicial persistente à data da promulgação da Constituição; IV - Existindo ocupação tradicional indígena ou renitente esbulho contemporâneo à promulgação da Constituição Federal, aplica-se o regime indenizatório relativo às benfeitorias úteis e necessárias, previsto no § 6º do art. 231 da CF/88; V - Ausente ocupação tradicional indígena ao tempo da promulgação da Constituição Federal ou renitente esbulho na data da promulgação da Constituição, são válidos e eficazes, produzindo todos os seus efeitos, os atos e negócios jurídicos perfeitos e a coisa julgada relativos a justo título ou posse de boa-fé das terras de ocupação tradicional indígena, assistindo ao particular direito à justa e prévia indenização das benfeitorias necessárias e úteis, pela União; e, quando inviável o reassentamento dos particulares, caberá a eles indenização pela União (com direito de regresso em face do ente federativo que titulou a área) correspondente ao valor da terra nua, paga em dinheiro ou em títulos da dívida agrária, se for do interesse do beneficiário, e processada em autos apartados do procedimento de demarcação, com pagamento imediato da parte incontroversa, garantido o direito de retenção até o pagamento do valor incontroverso, permitidos a autocomposição e o regime do § 6º do art. 37 da CF; VI - Descabe indenização em casos já pacificados, decorrentes de terras indígenas já reconhecidas e declaradas em procedimento demarcatório, ressalvados os casos judicializados e em andamento; VII - É dever da União efetivar o procedimento demarcatório das terras indígenas, sendo admitida a formação de áreas reservadas somente diante da absoluta impossibilidade de concretização da ordem constitucional de demarcação, devendo ser ouvida, em todo caso, a comunidade indígena, buscando-se, se necessário, a autocomposição entre os respectivos entes federativos para a identificação das terras necessárias à formação das áreas reservadas, tendo sempre em vista a busca do interesse público e a paz social, bem como a proporcional compensação às comunidades indígenas (art. 16.4 da Convenção 169 OIT); VIII - A instauração de procedimento de redimensionamento de terra indígena não é vedada em caso de descumprimento dos elementos contidos no art. 231 da Constituição da República, por meio de pedido de revisão do procedimento demarcatório apresentado até o prazo de cinco anos da demarcação anterior, sendo necessário comprovar grave e insanável erro na condução do procedimento administrativo ou na definição dos limites da terra indígena, ressalvadas as ações judiciais em curso e os pedidos de revisão já instaurados até a data de conclusão deste julgamento; IX - O laudo antropológico realizado nos termos do decreto 1.775/1996 é um dos elementos fundamentais para a demonstração da tradicionalidade da ocupação de comunidade indígena determinada, de acordo com seus usos, costumes e tradições, na forma do instrumento normativo citado; X - As terras de ocupação tradicional indígena são de posse permanente da comunidade, cabendo aos indígenas o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e lagos nelas existentes; XI - As terras de ocupação tradicional indígena, na qualidade de terras públicas, são inalienáveis, indisponíveis e os direitos sobre elas imprescritíveis; XII - A ocupação tradicional das terras indígenas é compatível com a tutela constitucional do meio ambiente, sendo assegurado o exercício das atividades tradicionais dos povos indígenas; XIII - Os povos indígenas possuem capacidade civil e postulatória, sendo partes legítimas nos processos em que discutidos seus interesses, sem prejuízo, nos termos da lei, da legitimidade concorrente da FUNAI e da intervenção do Ministério Público como fiscal da lei.

A tese de repercussão geral fixada pelo STF evidencia que a posse tradicional indígena e os arranjos de governança comuns associados a ela possuem proteção jurídica única. Essa proteção legitima o usufruto exclusivo e coletivo das riquezas naturais dessas comunidades. Este marco jurisprudencial, ao afastar a lógica da posse civil tradicionalista, favorece um modelo comunitário de ocupação permanente. Assim, confirma que os arranjos cooperativos, baseados em costumes, tradições e necessidades coletivas, podem garantir a preservação ecológica e a sustentabilidade de longo prazo de forma mais eficaz do que a apropriação individual absoluta ou a intervenção direta do Estado.

Tipo 5. Propriedade estatal e uso exclusivo

A modalidade que envolve a atuação do poder público como proprietário exclusivo de imóveis, sem afetação direta a uma utilidade coletiva imediata, caracteriza-se pelo regime jurídico dos bens dominicais. Nesse arranjo, o ente estatal exerce os atributos de proprietário e goza do bem de forma exclusiva, cabendo aos particulares respeitar o limite dessa titularidade e a integridade da posse exercida pela administração pública.

Esses ativos imobiliários, embora qualificados como bens públicos, não possuem destinação de interesse comum nem afetação administrativa específica. Por essa razão, a administração pública pode gerenciar e explorar esses bens de forma semelhante aos particulares. Ela pode usar ferramentas de direito pessoal ou real para alienar, conceder ou alugar esses bens. Essas ações constituem um importante vetor de gestão patrimonial do Estado.

Tipo 6. Propriedade estatal e uso não exclusivo

A atuação imobiliária do Estado também ocorre em cenários onde o domínio público é destinado ao proveito coletivo ou à execução de serviços públicos. Isso impede que o ente estatal utilize o imóvel de forma puramente arbitrária ou excludente. A afetação ao uso comum ou especial é determinante. A classificação e o regime desses bens encontram suporte expresso na legislação pátria, que define as espécies de bens públicos e delimita a forma de sua fruição:

Art. 99. São bens públicos:

I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças.

II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;

III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.

Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado.

Essa sistematização civilista ampara o modelo no qual todos podem usufruir de certos imóveis mantidos sob afetação pública, como as praças e as praias. Trata-se dos bens de uso comum do povo, cuja governança estatal destina-se a assegurar o livre trânsito e o lazer comunitário, sem barreiras exclusivas. De igual maneira, os bens de uso especial representam a afetação misto-administrativa. Eles servem de base material para escolas, hospitais e repartições. Nessas instituições, o uso atende ao interesse da administração e ao acesso regulado da sociedade.

Conclusões

A análise lógica das relações jurídicas imobiliárias brasileiras, sob o prisma dos tipos de uso da terra, confirma a validade empírica da teoria de Elinor Ostrom. Além disso, demonstra que a premissa fatalista de Garrett Hardin, sobre a tragédia inevitável dos bens comuns, foi superada.

A cooperação estruturada e regulada pelo Direito é plenamente capaz de gerir recursos espaciais e socioambientais de forma sustentável. Essa gestão gera ganhos econômicos e sociais expressivos. Esses benefícios superam tanto a exploração individualista desregrada quanto a tutela centralizadora excessiva do Estado.

O correto emprego das formas do registro imobiliário e dos estatutos associativos atua como um pilar de segurança jurídica. Ele fornece os instrumentos necessários para criar modelos flexíveis de propriedade e posse. Esses modelos conciliam exclusividade e uso compartilhado. Seja no âmbito das RPPNs, que protegem a biodiversidade florestal, ou em condomínios edilícios, que acomodam infraestruturas semelhantes às de distritos urbanos, a engenharia jurídica fornece o aparato indispensável. Esse aparato viabiliza arranjos de governança descentralizada e adaptativa de longo prazo.

A governança territorial eficiente do país depende, portanto, da superação de visões binárias que enxergam a relação jurídica imobiliária apenas pela noção binária do público ou privado.

O reconhecimento da complexidade das interações entre sujeitos e o uso do imóvel, assim como entre os próprios sujeitos (unidade, partes e todo), revela um vasto campo para o florescimento de modelos de uso que podem maximizar o aproveitamento da terra. Existem excelentes experiências em torno dos diversos tipos, mas algo precisará ser dito sobre as disfunções de cada um deles, o que será um desafio para o futuro.