Para entender a controvérsia, vale acompanhar o caminho do contêiner: na importação, o navio atraca no terminal da zona primária, o porto molhado, onde a carga desce e vai para uma pilha provisória. Pela movimentação do costado até a pilha o terminal já é remunerado: a THC - Terminal Handling Charge integra o pacote de serviços pago pelo armador (empresa que opera o navio mercante) e repassado ao importador. Dali em diante, o dono da carga decide onde será realizada sua nacionalização (desembaraço): no próprio terminal portuário ou em um recinto alfandegado independente da zona secundária (portos secos ou CLIAs), que fornecem condições financeiras mais atraentes e disputam esse serviço diretamente com porto molhado.
É nesse ponto que surge a tarifa da discórdia. Quando o contêiner segue para o recinto independente, muitos terminais exigem um valor adicional, o SSE - Serviço de Segregação e Entrega de Contêineres, a chamada THC-2. O detalhe que sustenta 20 anos de litígio é a seletividade: se a carga fica no próprio terminal, a cobrança não existe; se vai para a zona secundária (concorrente), ela surge em valores desconexos e desproporcionais. Como o terminal é o único porteiro do acesso aos contêineres, o recinto independente não tem escolha: paga o preço imposto ou não opera, de modo que dois contêineres idênticos pagam preços diferentes se ficam "dentro de casa" (primário) ou se vão para a zona secundária.
A história é conhecida. O CADE trata a prática como anticompetitiva desde 2005. A ANTAQ oscilou entre a autorização (resolução 2.389/12), a promessa de repressão a abusos (resolução normativa 34/19) e a manutenção da rubrica (resolução 72/22), sem jamais editar a metodologia de aferição de abusividade prometida. Diante da inércia, o TCU suspendeu nacionalmente a cobrança em 2022, e os terminais primários levaram a controvérsia ao STF por meio do mandado de segurança 40.087/DF.
No entanto, o que o STF decidiu ali foi bem menos do que se propagou. Em março de 2026, a 2ª turma, em decisão do ministro Dias Toffoli, anulou os acórdãos 1.448/22 e 1.825/24 do TCU e restabeleceu a eficácia da resolução 72/22, possibilitando a cobrança ao fundamento de que a Corte de Contas adentrou indevidamente "em escolha para problema regulatório que o legislador confiou à ANTAQ". Na prática, o STF devolveu a caneta regulatória à agência, não deliberando a temática com o grau de aprofundamento técnico-jurídico tradicionalmente adotado pela Suprema Corte, especialmente em uma matéria que permeia contextos regionais e economicamente distintos em um país de proporções continentais.
Além disso, o referido processo tramitou sem que os recintos independentes, que realmente suportam a tarifa, fossem ouvidos. A própria turma registrou desconforto, com o ministro André Mendonça anotando, em ressalva, que subsiste controvérsia e que a legalidade da tarifa, sob o enfoque do CADE, não era objeto da impetração. E o voto condutor realçou "a possibilidade de controle da cobrança caso a caso", advertindo que elevar sem justa causa o SSE para aumentar lucros ou sufocar concorrente é prática ilegal. Uma decisão de turma, sem repercussão geral e cercada de ressalvas, não serve de atestado definitivo de licitude.
Por sua vez, o mérito ficou com o STJ. No recurso especial 1.899.040/SP, julgado em 27/8/24 com a ANTAQ e o CADE como amici curiae, a 1ª turma assentou que a exigência da THC-2/SSE em face dos terminais retroportuários configura abuso de posição dominante na modalidade compressão de preços (price squeeze), contrariando, consequentemente, as legislações reguladoras (lei 10.233/01 e lei 12.815/13).
E a orientação se sustenta em cada ponto: A movimentação horizontal já é paga pela THC embutida no pacote de serviços ("box rate"); criar outra taxa para o mesmo trajeto é cobrar por serviço que não existe ou cobrar duas vezes pelo mesmo serviço, sem paralelo nos portos de outros países.
Ainda, em 15/12/25, dois meses depois de o STF restabelecer a resolução 72/22 no âmbito do MS 40.087/DF acima mencionado, a mesma 1ª turma reafirmou a tese no AREsp 1.728.913/SC, reformando um acórdão do TJ/SC e julgando procedente o pleito do recinto independente ao reconhecer a ilegalidade da cobrança da tarifa THC-2/SSE, isentando-o de um pagamento considerado abusivo pelos ministros da Corte Cidadã.
Assim, depreendendo-se que o Supremo não enfrentou a questão em sua integralidade, invocar o MS 40.087/DF como um decreto papal de legalidade da THC-2 é transformar um julgamento de competência em um julgamento de mérito que não existiu. A temática somente foi apreciada em sua magnitude e grau de complexidade pela 1ª turma do STJ, que por sua vez entendeu pela ilegalidade e abusividade da cobrança.
A deferência às agências convive com o controle concorrencial: quanto mais essencial a infraestrutura nas mãos de um único agente, mais rigoroso deve ser o escrutínio sobre o preço imposto a quem depende dela para competir.