Proteção de cabos submarinos: Regime internacional e o panorama doméstico

1. Introdução

A infraestrutura1 de cabos2 submarinos é responsável por mais de 90% da transmissão de dados entre países e continentes3. Sua relevância estratégica é incomensurável, dado que tais cabos transmitem informações que efetivamente sustentam a economia digital global. A ruptura de cabos, que por décadas foi tratada como risco4 acidental - âncoras arrastadas, redes de pesca, catástrofes naturais - passou a ser encarada, sobretudo a partir de 2024, com crescente suspeita de intencionalidade.

Incidentes em diversas partes do mundo, envolvendo embarcações ligadas a potências geopolíticas rivais5, elevaram a proteção dos cabos submarinos ao centro dos debates sobre segurança nacional. O presente art. se propõe a trazer um apanhado de alguns episódios, a justificar a relevância do tema, e sublinhar alguns desafios ao direito internacional do mar e avanços normativos no plano doméstico.

2. Eventos recorrentes?

Uma leitura atenta de notícias publicadas em veículos de comunicação internacionais permite enxergar um certo padrão. Em agosto de 2025, promotores finlandeses denunciaram o comandante e oficiais do navio Eagle S, por danos a cabos ligando a Finlândia à Estônia, incluindo o cabo de energia Estlink-2, cujos reparos excederam EUR 60 milhões6. O rompimento do cabo ocorrera no Natal de 2024, pouco tempo depois de outro rompimento havido em águas jurisdicionais suecas.7 Em janeiro deste ano, houve mais um incidente envolvendo um cabo que liga a Letônia à Lituânia8.

Já em abril de 2025, promotores taiwaneses denunciaram o capitão do navio de bandeira togolesa e tripulação chinesa “Hong Tai 58” por danos a cabos ao largo da Ilha de Formosa, havidos em fevereiro daquele ano. Até abril de 2025, Taiwan já registrava cinco incidentes com cabos submarinos, contra apenas três havidos ao longo de 2024 e igual número em 2023.9 Em setembro de 2025, cabos foram cortados próximo a Jeddah, no Mar Vermelho, afetando a conectividade em países como Índia, Paquistão e Emirados Árabes Unidos. Suspeita-se que ação tenha sido orquestrada por agentes Houthis.10 Os episódios acima indicam a tendência crescente da ocorrência desse tipo de incidente, em regiões em que disputas geopolíticas se têm acirrado nos últimos anos.

No que se refere ao Brasil, dez dos dezesseis sistemas que chegam ao país aterram em Fortaleza, tornando a capital cearense um ponto de especial atenção. Ainda que os riscos de ataques intencionais sejam limitados, há a preocupação com acidentes11.Um deles ocorreu quando um cabo submarino ligando Fortaleza ao Rio de Janeiro sofreu rompimento parcial, em 2023, afetando a conectividade e exigindo ativação de rotas de contingência12. Ciente dos riscos a essas infraestruturas, a Marinha realizou, em maio de 2024, exercício inédito de proteção de cabos submarinos na Amazônia Azul, e avança a criação do Comitê Brasileiro de Proteção de Cabos Submarinos.13

3. Tratados internacionais pertinentes e supralegalidade

O regime jurídico internacional de proteção a cabos submarinos tem origem na convenção de Paris de 1884 para a proteção de cabos telegráficos submarinos. O tratado A referida convenção, concluído concluída em um contexto de rápida expansão das comunicações telegráficas transatlânticas, estabeleceu a obrigação dos estados de criminalizar a ruptura ou a danificação dolosa ou culposa de cabos submarinos fora de suas águas territoriais. A convenção de 1884 continha, ainda, disposições relevantes, e que não foram integralmente incorporadas por instrumentos posteriores: previa, por exemplo, em seu art. 10º, o direito de navios de guerra abordarem e inspecionarem embarcações suspeitas de causarem danos a cabos, e continha regras sobre responsabilidade civil por danos.

O Brasil é signatário da convenção de 1884, internalizada por meio do decreto 9.454/1885, o que denota a preocupação do Brasil, desde o Gabinete Lafayette, com a proteção das infraestruturas de comunicação submarina. Passados cerca de cem anos, adveio a convenção das nações unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM), de 1982, incorporada ao ordenamento jurídico brasileiro pelo decreto 1.530/1995, a qual constitui o principal marco legal contemporâneo aplicável à proteção dos cabos submarinos. Diversas disposições da CNUDM tratam da matéria, em diferentes zonas marítimas.

Quanto ao mar territorial, nos termos do art. 21(1)(c), o estado costeiro pode adotar leis e regulamentos relativos à passagem inocente no mar territorial que incluam a proteção de cabos submarinos. Já no que se refere à ZEE - Zona Econômica Exclusiva, o art. 58(1) garante a todos os estados, na ZEE de outro estado, a liberdade de colocação de cabos e dutos submarinos, bem como outros usos do mar internacionalmente lícitos relacionados a essas liberdades. O art. 79 impõe ao Estado costeiro a obrigação de não impedir a colocação ou manutenção de cabos na Plataforma Continental, ressalvado o direito de adotar medidas razoáveis para a exploração da plataforma e a prevenção da poluição. O art. 87(1)(c) consagra a liberdade de colocação de cabos submarinos no alto-mar como uma das liberdades fundamentais nessas áreas, enquanto o art. 112 reafirma o direito de todos os estados de colocar cabos submarinos no leito do alto-mar, além da plataforma continental. Além disso, os art. 113 a 115 compõem o núcleo específico de proteção aos cabos e dutos submarinos. O art. 113 obriga cada estado a adotar leis e regulamentos que tipifiquem como infração penal a ruptura ou danificação de cabo submarino no alto-mar, cometida dolosamente ou por negligência culpável, por navio que arvore sua bandeira ou por pessoa sujeita à sua jurisdição. O art. 114 prevê a responsabilidade civil do proprietário de cabo que, ao colocar ou reparar seu cabo, rompa outro cabo preexistente, impondo-lhe a obrigação de indenizar. Finalmente, o art. 115 assegura ao proprietário de navio que sacrifique âncora, rede ou outro equipamento de pesca para evitar danificar cabo submarino o direito a ser indenizado14 pelo proprietário do cabo.

4. Panorama doméstico

A despeito da relevância dessas disposições, a CNUDM apresenta lacunas estruturais que tornam o instrumento insuficiente para enfrentar as ameaças contemporâneas. A jurisdição para investigar e processar danos a cabos recai exclusivamente sobre o estado de bandeira da embarcação ou o estado de nacionalidade do autor do dano. Tal eleição do ato de dirimir tais contendas, entretanto, denota regra que se revela insuficiente quando (a) os navios envolvidos operam, não raro, sob bandeiras de registro aberto15 e (b) há suspeita de ação deliberada pelo Estado do pavilhão ou dos nacionais que o operam para que danifiquem cabos16.

Em síntese, a CNUDM, concebida em 1982 para ameaças predominantemente acidentais, não parece oferecer instrumentos adequados para lidar com a guerra híbrida submarina do século XXI, já que padece do clássico dilema central do Direito Internacional Público: a dificuldade de coerção.17 Ao delegar aos países signatários do dever de implementar e fazer cumprir regras protetivas em relação aos seus nacionais e navios, por exemplo, não dá conta, por exemplo, de proteger a infraestrutura finlandesa, conforme indica o primeiro caso mencionado acima.

Diante de um cenário em que há certo vácuo normativo internacional, ainda que haja um aumento nos incidentes, intencionais ou não, o Brasil, felizmente, tem começado a abordar o tema de forma mais sistemática. No plano doméstico há avanços. Em agosto de 2024, a ANATEL18, por meio da resolução 767/24, incluiu as operadoras de cabos submarinos com destino internacional no regime do Regulamento de Segurança Cibernética Aplicada ao setor de telecomunicações19.

Em fevereiro de 2026, o Conselho Diretor da Anatel aprovou a inclusão de projeto específico para consolidar e atualizar as regras aplicáveis aos cabos submarinos na agenda regulatória 2025 - 202620. Em consequência, a Agência abriu projeto com objetivo "voltado à consolidação e atualização das regras aplicáveis aos cabos submarinos. Deve-se avaliar alternativas regulatórias requisitos mínimos de segurança física e cibernética, observância das recomendações nacionais e internacionais, obrigações de informação, governança interinstitucional e medidas de mitigação dos riscos decorrentes da concentração geográfica".21

Paralelamente, o PL 270/25 propõe a criação da política nacional de Infraestruturas de Cabos Subaquáticos (PNICS), com restrições à navegação em áreas de passagem de cabos, rastreamento contínuo de embarcações e diversificação obrigatória de rotas. Em seu art. 1º, o projeto de lei indica que o objetivo da PNICS "é proteger, expandir e garantir a sustentabilidade das infraestruturas de cabos subaquáticos em AJB - Águas Jurisdicionais Brasileiras em alinhamento com os princípios da soberania digital, segurança nacional e proteção ambiental."22

5. Conclusão

A multiplicação de incidentes envolvendo cabos submarinos no Mar Báltico, no Estreito de Taiwan e no Mar Vermelho evidencia que a ruptura dessas infraestruturas deixou de ser um risco predominantemente acidental para se tornar instrumento de pressão geopolítica e guerra híbrida. O regime jurídico internacional vigente se revela estruturalmente frágil no que concerne à capacidade de defender essas infraestruturas, o que é totalmente incompatível com a sua criticidade para o funcionamento do mundo tal como o conhecemos.

Nesse cenário de vácuo normativo internacional, o Brasil tem dado passos relevantes. A inclusão das operadoras de cabos submarinos no regulamento de segurança cibernética (resolução 767/24), a abertura de projeto específico no âmbito da agenda regulatória 2025 - 2026 da ANTAEL e a propositura do PL 270/25 sinalizam um amadurecimento institucional que, embora ainda incipiente, denota que o Brasil "já entendeu" que a proteção de cabos submarinos é dimensão essencial de sua soberania digital. O desafio será traduzir esse reconhecimento em um arcabouço normativo coeso, que articule competências hoje fragmentadas e que dialogue com os esforços multilaterais em andamento, sobretudo no âmbito da OTAN e da União Europeia, para a modernização da normativa internacional aplicável.