A conversão de multas ambientais em obrigação de fazer e o Tema 1.447 do STJ: Por que o controle judicial não fere a separação dos poderes

A 1a seção do STJ afetou os REsp 2.225.938/DF, 2.225.936/AC e 2.226.575/RR, de relatoria do ministro Paulo Sérgio Domingues, para julgamento sob o rito dos recursos repetitivos. A controvérsia (Tema 1.447) busca definir se a conversão de multa por infração administrativa ambiental em medidas alternativas - como a prestação de serviços de preservação, melhoria e reparação da qualidade ambiental - está inserida no âmbito exclusivo da discricionariedade do órgão ambiental, restando ao judiciário apenas o controle de legalidade do ato.

Na origem de um dos recursos afetados (2.225.938/DF), o TRF da 1ª região reconheceu a legalidade da multa aplicada pelo Ibama, mas considerou a sanção desproporcional à condição financeira do autuado, determinando sua conversão em prestação de serviços ambientais. No recurso ao STJ, a autarquia sustenta que essa conversão é faculdade administrativa (e não direito subjetivo do particular), inserida na discricionariedade técnica do órgão ambiental, de modo que a decisão judicial configuraria indevida interferência no poder de polícia e usurpação de competência.

A objeção mais recorrente (a de que o judiciário estaria invadindo o mérito administrativo) não resiste a um exame mais detido. A súmula 665 do STJ já delimita com precisão os contornos desse controle: o exame jurisdicional do processo administrativo restringe-se à regularidade procedimental e à legalidade do ato, à luz do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, ressalvadas as hipóteses de flagrante ilegalidade, teratologia ou manifesta desproporcionalidade.

É exatamente nesse espaço que se posiciona o controle da recusa de conversão. Não se trata de o Poder judiciário formular o projeto ambiental, eleger prioridades ou substituir a autoridade competente na definição de especificações técnicas, atribuições que permanecem com o órgão ambiental. O que se submete ao controle judicial é a conformidade do ato com a lei, com sua finalidade, com o dever de motivação e com os princípios da razoabilidade, proporcionalidade e eficiência. Assim, compete ao judiciário verificar se a Administração considerou efetivamente a possibilidade prevista em lei, se apresentou fundamento individualizado para eventual recusa e se preservou correspondência racional entre meios e fins.

Embora a súmula 665 do STJ se refira especificamente ao PAD, o enunciado pode oferecer importante parâmetro para o debate ao ressalvar, dentre as hipóteses que admitem controle jurisdicional, a manifesta desproporcionalidade da sanção aplicada. Nessa linha, cabe avaliar não apenas a intensidade da sanção, mas também a adequação do meio escolhido pela Administração às finalidades que se pretende alcançar. A questão, portanto, não reside necessariamente no afastamento da multa, mas se, diante das circunstâncias concretas, a sua manutenção representa a medida mais adequada e necessária à consecução da finalidade de proteção ambiental.

No caso dos demais recursos afetados (REsp 2.225.938 e 2.225.936), a solução adotada buscou compatibilizar a condição econômica do infrator com a necessidade de preservação do meio ambiente, mediante a imposição de obrigação destinada à recuperação da área degradada. Sob esse prisma, a obrigação de fazer possibilita, inclusive, conciliar: (i) o caráter sancionatório da medida; (ii) a obtenção de resultado ambiental concreto e (iii) a conscientização do infrator. Como observa Theo Marés, na conversão, "além de possibilitar que o autuado cumpra sua sanção, trabalha-se a educação ambiental do infrator".1

Tratando especificamente de medidas compensatórias adotadas no âmbito de ações civis públicas e TAC - Termos de Ajustamento de Conduta, Gurski e Souza-Lima destacam que "as medidas alternativas de compensação em outro local devem observar os princípios da proporcionalidade, razoabilidade e equivalência", acrescentando que, apesar da elevada discricionariedade envolvida em sua definição, tais medidas "devem favorecer os cidadãos que têm direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado".2

Destaca-se que o entendimento de que a ausência de motivação na rejeição do pedido do administrado pode acarretar a nulidade da decisão e a reabertura do processo administrativo não é inédito à jurisprudência. Nesse sentido, é o entendimento do TRF4 de que "não havendo a decisão administrativa deliberando sobre os pedidos de forma adequada, tem-se presente não apenas a ausência de negativa administrativa, como também a ausência da devida motivação, estando presente a ilegalidade apontada".3

De forma semelhante, o entendimento do TRF1 de que "as razões apresentadas pelo impetrante em seu recurso administrativo não foram analisadas pela autoridade impetrada, limitando-se esta a apresentar uma fundamentação genérica, sem abordar as circunstâncias fáticas que ensejaram a autuação e a apresentação da defesa [...] assim, afigura-se cabível o reconhecimento da nulidade de decisão administrativa combatida, eis que a ausência de fundamentação adequada, viola a garantia do contraditório e da ampla defesa, em flagrante prejuízo ao administrado"4. Por fim, também é o entendimento do TRF3 de que "a motivação é requisito obrigatório, sob pena de nulidade"5.  

Não há impedimento, portanto, para o reconhecimento da ilegalidade do ato administrativo que, de forma imotivada, deixe de apreciar o requerimento da conversão, com a consequente determinação de reapreciação, fixação das condições técnicas cabíveis e fiscalização do cumprimento da medida. Ademais, quando a legislação aplicável e as circunstâncias concretas evidenciarem, de forma patente, a inexistência de fundamento jurídico idôneo para a negativa, ficando objetivamente esvaziada qualquer margem legítima de discricionariedade, entende-se cabível ao Judiciário determinar, desde logo, a conversão pretendida, em observância aos princípios da legalidade, da eficiência e da duração razoável do processo (art. 5º e 37 da Constituição Federal).

Em qualquer dessas hipóteses, não há substituição indevida da Administração pelo judiciário, mas sim restauração da juridicidade e efetivação do direito cuja fruição foi ilegalmente obstada. Esse é, precisamente, o sentido do sistema de freios e contrapesos consagrado pelos arts. 2º e 5º, XXXV da CF/1988.

A separação dos poderes não cria compartimentos estanques nem transforma atos administrativos em decisões infensas a controle, mas pressupõe independência funcional acompanhada de controles recíprocos, destinados a coibir excessos, omissões e desvios. A ruptura do equilíbrio institucional estaria, na verdade, no caminho inverso, se a invocação genérica do mérito administrativo bastasse para afastar qualquer controle sobre decisões incompatíveis com a lei ou com o dever constitucional de proteção ambiental (art. 225, CF/1998).

É também necessário afastar a ideia de que a conversão representaria abrandamento da tutela ambiental. Trata-se de técnica expressamente prevista no ordenamento (art. 72, §4º da lei 9.605/1998, detalhado pelos arts. 139 e seguintes do decreto 6.514/08). A regulamentação não autoriza uma substituição indistinta da multa por qualquer obrigação: exige que a conversão seja direcionada a serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente e estabelece critérios específicos para sua execução.

A própria disciplina regulamentar evidencia que a conversão não constitui simples substituição da obrigação pecuniária por vantagem econômica ao autuado, mas mecanismo de direcionamento do ônus sancionatório a ações ambientalmente qualificadas, submetidas a objetivos, condições de execução e fiscalização específicos. O art. 140 do decreto 6.514/08 define os serviços passíveis de conversão, enquanto o art. 143 estabelece parâmetros para a equivalência econômica da obrigação e preserva expressamente a obrigação de reparação integral do dano ambiental, independentemente do valor da multa convertida.

Tanto é assim, que a própria regulamentação prevê a substituição da cobrança por termo de compromisso, com cancelamento definitivo condicionado à comprovação da execução dos serviços pactuados. Não há, portanto, perdão ou anistia, mas alteração qualificada da forma de cumprimento da sanção.

A jurisprudência do Tribunal de Contas da União é neste sentido:

Se o custeio de serviços prestados por terceiros é permitido, não há porque exigir que se dê em espécie. Pode ser empregado qualquer meio que efetivamente contribua para a consecução de sua finalidade, inclusive o fornecimento de bens. Importa apenas exigir que, além da efetiva contribuição para o meio ambiente, esse fornecimento represente para o infrator um ônus correspondente ao que suportaria caso tivesse sido multado.6

Enquanto a multa pecuniária tem natureza predominantemente repressiva e arrecadatória, a obrigação de fazer produz resultado ambiental imediato, mensurável e fiscalizável: recuperação de áreas degradadas, proteção de recursos naturais, prevenção de novos danos. Além disso, a medida alternativa preserva a função pedagógica e dissuasória da sanção, já que impõe ao infrator encargo concreto com metas, prazos e fiscalização, ao mesmo tempo em que maximiza sua utilidade social, sem afastar a obrigação autônoma de reparação integral do dano eventualmente causado. Nesse sentido, o ensinamento de Paulo de Bessa Antunes:

Do ponto de vista da proteção ao meio ambiente, a conversão é a medida mais adequada, pois sabemos que as sanções ambientais possuem um inequívoco caráter educativo e não podem ser reduz a mero esquema arracadatório; por outro lado, a conversão evita que os órgãos de controle ambiental coloquem as suas questões orçamentárias em posição mais vantajosa do que a nobre missão de tutelar a higidez ambiental que lhes é atribuída.7

É também este o entendimento de Neto e Medeiros:

[...] as penas e medidas alternativas podem oferecer recursos e oportunidades jamais antes tão disponíveis à realização de práticas educativas contínuas e permanentes que ensinem uma convivência mais harmoniosa com o oikos, práticas estas geralmente raras e carentes de recursos materiais e humanos para serem empreendidas. Embora as penas e medidas alternativas apresentem este potencial de fomento à conscientização e educação ambiental, são ainda escassas as práticas judiciais que têm priorizado transformar tais penalidades em oportunidades de promoção de valores, competências, atitudes, condutas e habilidades orientadas à preservação ambiental, cumprindo assim com o caráter sócio-educativo das penas alternativas, pois comumente as sanções restringem-se à estrita reprimenda [...].8

Se determinada obrigação de fazer proporciona benefício ambiental mais direto e duradouro do que a mera arrecadação, a recusa administrativa exige motivação concreta, não bastando invocação genérica da discricionariedade para afastar solução legalmente prevista e potencialmente mais eficaz na concretização do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 37, caput, CF/88; arts. 2º e 50 da lei 9.784/1999).

Registra-se ainda que a lógica de converter sanção pecuniária em obrigação de fazer não é exclusividade do direito ambiental. Em julho de 2026, o Conselho Diretor da Anatel aprovou duas sanções de "obrigação de fazer" (OdF), convertendo multas aplicadas à Claro e à Sky em investimentos para conexão de instituições públicas de ensino superior e institutos federais à Rede Nacional de Ensino e Pesquisa (RNP).9

O precedente evidencia que a conversão de sanção pecuniária em resultado concreto para a coletividade é técnica sancionatória consolidada em diferentes setores da administração, o que só reforça a razoabilidade de sua aplicação em matéria ambiental, onde a urgência da tutela do bem jurídico é, por natureza constitucional, ainda mais evidente.

A efetividade da sanção pecuniária demanda um exame pragmático sobre sua aptidão para tutelar o bem jurídico ambiental. A despeito de sua incontestável legitimidade quanto à função repressivo-preventiva, a simples imposição da multa não se confunde com a pronta arrecadação de receitas estatais nem com a geração imediata de benefícios ecossistêmicos. Em sentido oposto, há um considerável hiato entre a constituição do crédito sancionatório e sua realização econômica real.10

É sob esse prisma temporal e pragmático que a conversão prevista no art. 72, § 4º, da lei 9.605/1998 revela sua vocação enquanto vetor de efetividade da tutela ambiental. Preenchidas as condições legais e regulamentares, a substituição da prestação pecuniária por deveres in natura diretamente vinculados à preservação, melhoria ou recuperação da qualidade ambiental permite converter o encargo sancionatório em ganho ambiental concreto, mensurável e fiscalizável de pronto, preservando integralmente o caráter punitivo e pedagógico do ato.

Não se cuida, portanto, de inferir a ineficácia abstrata da sanção pecuniária ou de outorgar privilégios desmotivados ao autuado, mas de reconhecer que a primazia da proteção ambiental é alcançada com maior celeridade e utilidade pela execução imediata de prestações ambientais específicas do que pela formação de um crédito pecuniário diferido no tempo e submetido às delongas do contencioso de cobrança.

O julgamento do Tema 1.447 pelo STJ tem o potencial de pacificar controvérsia relevante e recorrente nos tribunais federais, com repercussão direta sobre a efetividade da tutela ambiental brasileira. Para tanto, a tese a ser firmada não deve reduzir o controle judicial à mera verificação formal da legalidade do ato, tampouco transformar a discricionariedade administrativa em espaço imune à jurisdição.

Solução juridicamente mais adequada é reconhecer que, em regra, compete ao órgão ambiental avaliar o cabimento da conversão e definir as condições técnicas de execução da medida alternativa, cabendo ao judiciário controlar a legalidade, a finalidade, a motivação, a razoabilidade e a proporcionalidade da decisão administrativa. Excepcionalmente, porém, quando as circunstâncias do caso concreto demonstrarem a inexistência de fundamento jurídico idôneo para a recusa e o completo esvaziamento de qualquer margem legítima de escolha administrativa, deve ser admitida a determinação judicial da própria conversão, sem prejuízo de permanecer com a autoridade ambiental a elaboração do projeto, a definição de suas especificações técnicas e a fiscalização de seu cumprimento.

Tal interpretação concilia valores igualmente caros ao estado de Direito: preserva a competência técnica da Administração, sem admitir que a invocação genérica da discricionariedade neutralize a garantia da inafastabilidade da jurisdição. Ao mesmo tempo, preserva a finalidade ambiental do instituto ao exigir que a conversão esteja efetivamente vinculada às ações de preservação, melhoria ou recuperação da qualidade do meio ambiente previstas em lei.