1. O caso do PDL 3/25: Controle de legalidade da resolução do CONANDA?
O desenho institucional adotado pela Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 estabeleceu, em seu art. 227, a doutrina da proteção integral e a prioridade absoluta dos direitos da criança e do adolescente. Para a consecução dessa diretriz, o constituinte e o legislador ordinário, por meio da lei 8.069/1990 (Estatuto da Criança e do Adolescente), optaram por um modelo de gestão participativa, com a criação de conselhos de direitos em todos os níveis federativos.
O CONANDA - Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente surge exatamente nesse ambiente, atuando não apenas como mero órgão consultivo, mas dotado de poder normativo primário, indispensável para a formulação de políticas públicas e para a regulamentação de garantias estabelecidas no ECA/90. Em diversas oportunidades, o STF reconheceu a proeminência constitucional desse órgão e a validade de suas resoluções como instrumentos de densificação de direitos fundamentais, como o julgamento da ADPF 6221.
A aprovação do Projeto de Decreto Legislativo - PDL 3/25 pelo Congresso Nacional em 02 de junho de 20262, trouxe novamente ao centro do debate uma questão recorrente do constitucionalismo brasileiro: os limites do controle parlamentar sobre atos normativos editados por órgãos da Administração Pública.
O projeto susta os efeitos da resolução 258/24 do CONANDA, norma que estabeleceu diretrizes para o atendimento de crianças e adolescentes vítimas de violência sexual no âmbito do Sistema de Garantia de Direitos. A justificativa apresentada pelos autores da proposta legislativa sustenta que o Conselho teria extrapolado sua competência normativa, atraindo a incidência do art. 49, V, da CF/88.
À primeira vista, trata-se de uma controvérsia jurídica tradicional envolvendo os limites do poder regulamentar. Entretanto, uma análise mais detida do caso revela problemas institucionais mais amplos relacionados à implementação de direitos fundamentais e ao papel dos instrumentos de controle parlamentar nas democracias constitucionais contemporâneas.
É evidente que o poder regulamentar de qualquer órgão do Poder Executivo (ou a ele vinculado) não é ilimitado. Caso a norma infralegal desborde dos limites da lei que ela deve regulamentar, a Constituição prevê como “remédio” a competência exclusiva do Congresso Nacional para “sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa” (art. 49, V, da CF/88). Nesses casos, o controle de legalidade pelo Congresso se expressa com a edição de um decreto legislativo, que a Constituição elenca entre as fontes normativas primárias do ordenamento jurídico (art. 59).
O decreto legislativo não é (ou não deveria ser) um instrumento para que o Congresso Nacional exerça juízo de conveniência política sobre o mérito de diretrizes técnicas e sociais. Embora a doutrina constitucional clássica seja uníssona ao asseverar que a sustação de uma norma pressupõe a evidente usurpação da competência legiferante3, a prática legislativa brasileira recente revela um desvirtuamento dessa prerrogativa, que passa a ser utilizada como via oblíqua para neutralizar órgãos executivos regulamentares, e de suas resoluções construídas de forma deliberativa, técnica e socialmente participativa, haja vista sua composição plural, como o CONANDA.
2. A insegurança jurídica como estratégia: Inibir agentes para negar direitos
A controvérsia instaurada pelo PDL 3/25 contra a resolução 258/24 do CONANDA oferece um bom “laboratório” para o exame dessa “patologia institucional”.
Em tese, diante de um flagrante abuso do poder regulamentar, e consequentemente, da tão flagrante quanto usurpação do poder legislativo, seria de esperar uma pronta e forte reação do Congresso Nacional. No entanto, não é isso o que o retrospecto dos fatos revela.
A análise comparativa das datas expõe um lapso temporal bastante chamativo. A resolução do CONANDA foi publicada em dezembro de 2024, e o PDL 3 foi apresentado em fevereiro de 2025, entretanto, somente foi aprovado pelas Casas Legislativas em junho de 2026. Esse hiato temporal parece indicar que o objetivo principal não é, propriamente, a defesa da higidez jurídica ou da Separação de Poderes, indício que tende a ser reforçado, ao lembrarmos que 2026 é ano eleitoral.
Se o caso se tratasse de evidente exorbitância regulamentar, o Congresso Nacional não teria aguardado a virada do calendário para agir, especialmente, se considerarmos as centenas de parlamentares existentes, e, como tais, titulares e fiscais da observância das prerrogativas legislativas. Portanto, a mobilização parlamentar no ano de 2026 indica mais uma instrumentalização “eleitoral”, ou mesmo “eleitoreira”, do que a defesa institucional da legalidade ou do combate à violência sexual contra crianças e adolescentes.
O PDL 3/25 não foi pensado como um freio constitucional à usurpação de poderes, mas como cruzada moral com fins eleitorais, sob um verniz de institucionalidade.
Contudo, o lapso temporal até a aprovação pode ter uma segunda explicação, ainda que conexa com a primeira.
Em síntese, o PDL pretende dificultar, ou mesmo impedir, o exercício de um direito subjetivo legalmente previsto e infralegalmente regulamentado. Porém, daí não se deduza que os parlamentares proponentes realmente acreditavam em sua constitucionalidade ou em sua aprovação pelas Casas.
Por vezes, a simples tramitação da proposta, acompanhada de discursos parlamentares e de reverberação nas redes sociais, pode gerar o que a doutrina estadunidense denomina de “chilling effect” (“efeito inibidor”) sobre o sistema de garantia de direitos4.
Na ponta do sistema, conselheiros tutelares, assistentes sociais, gestores municipais e magistrados passam a operar sob forte insegurança jurídica quanto ao amparo legal e institucional, no caso, para interrupção voluntária de gestação decorrente de violência sexual contra crianças e adolescentes. A mera tramitação de um PDL é estrategicamente utilizada para gerar a percepção de que essa hipótese legalmente prevista está prestes a ser eliminada, ou, pelo menos, de que seu exercício não está garantido pelo ordenamento jurídico. Busca-se que, temendo sanções penais e administrativas, pressões de autoridades locais, e/ou denúncias e retaliações sociais de setores conservadores, o aplicador do direito recue.
Instaura-se, assim, uma paralisia fática.
Legisladores com pautas moralmente controversas, legalmente vedadas, e de flagrante inconstitucionalidade, optam pela via procedimental mais curta do PDL para constranger a administração pública, enquanto escapam do controle de constitucionalidade pelo veto presidencial, já que ele não é submetido à deliberação executiva. Ainda que, em caso de aprovação, ele possa ter sua eficácia jurídica suspensa por eventual decisão liminar do STF, seu “efeito inibidor” já terá provocado resultados práticos. O direito subjetivo não é revogado no plano formal, mas tem seu exercício obstado na realidade dos fatos.
3. Algumas percepções
O episódio da contraposição do PDL 3/25 à resolução 258/24 do CONANDA evidencia que forças parlamentares têm aperfeiçoado as táticas institucionais para visibilizar e concretizar suas pautas ideológicas, algo que tende a se acirrar com a proximidade das eleições. Dessa análise, extraem-se duas conclusões fundamentais.
A primeira é que a instrumentalização do art. 49, V, da CF/88 subverte o sistema constitucional de separação de poderes, pervertendo o controle de legalidade em um “veto legislativo”, quando ainda em tramitação, o PDL ou em uma “revogação oblíqua de lei”, com efeitos práticos imediatos, caso aprovado, driblando o processo legislativo ordinário.
A segunda conclusão é mais “dura”, pois evidencia que manter resoluções que regulamentam hipóteses legais de exercício de direitos humanos e fundamentais sob ameaça e incerteza pode ser utilizado como estratégia de esvaziamento fático desses direitos. Por vezes, a aprovação da proposta legislativa pode ser buscada como um dividendo político adicional, a ser acrescido aos objetivos principais de propaganda eleitoral e de gerar o efeito prático de paralisia institucional. Nessa disputa por dividendos políticos, a segurança jurídica evapora e, como saldo final, resta a incerteza de agentes públicos e titulares de direitos quanto ao amparo e resguardo de suas ações, ainda que constitucional e legalmente “asseguradas”.
Mais do que a conclusão sobre se o CONANDA excedeu sua atribuição normativa, o episódio destaca como a efetividade dos direitos humanos e fundamentais depende, essencialmente, da estabilidade de sua configuração infraconstitucional e de sua interpretação institucional junto aos aplicadores do direito, em especial, àqueles que estão na linha de frente da atuação administrativa, em contato de direito com os titulares mais vulnerabilizados.
O caso do PDL 3/25 demonstra como alguns conflitos constitucionais contemporâneos não se desenvolvem por meio da criação ou supressão formal de direitos, mas, muitas vezes, pela subversão de mecanismos institucionais, instrumentalizados para esvaziar a efetividade desses mesmos direitos.
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1. Em sede da ADPF 622, o STF julgou inconstitucional o Decreto n.º 10.003/2019, firmando o entendimento de que “é inconstitucional norma que, a pretexto de regulamentar, dificulta a participação da sociedade civil em conselhos deliberativos. A norma do Governo Federal havia alterado drasticamente a composição e o funcionamento do CONANDA, esvaziando a participação da sociedade civil. A decisão garantiu que o CONANDA mantivesse seu caráter democrático, paritário e deliberativo, assegurando que entidades não-governamentais continuem exercendo papel ativo na elaboração e no controle de políticas públicas essenciais para crianças e adolescentes. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 622. Relator: Min. Luís Roberto Barroso. Brasília, DF, 1 mar. 2021. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=5774611. Acesso em: 17 jul. 2026.
2. Essa data refere-se à aprovação final pelo Senado Federal. O PDL já havia sido aprovado pela Câmara dos Deputados em 05 de novembro de 2025. BRASIL. Senado Federal. Atividade Legislativa. Projeto de Decreto Legislativo n° 3, de 2025. Disponível em: https://www.congressonacional.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/171609. Acesso em 25 jun. 2026.
3. SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 45. ed. Salvador: Juspodivm, 2024.
4. A teoria do “chilling effect” (“efeito inibidor” ou “resfriador”) foi desenvolvida pela Suprema Corte dos Estados Unidos da América, notadamente a partir do caso “Dombrowski v. Pfister” (1965), para descrever a inibição do exercício de direitos fundamentais em virtude do temor de sanções estatais. SCHAUER, Frederick. Fear, Risk and the First Amendment: Unraveling the Chilling Effect. Boston University Law Review, v. 58, n. 5, p. 685-732, 1978. Disponível em: https://scispace.com/pdf/fear-risk-and-the-first-amendment-unraveling-the-chilling-14shikovop.pdf. Acesso em: 17 jun. 2026. No contexto brasileiro do Sistema de Garantia de Direitos da Criança e do Adolescente (SGDCA) e do CONANDA, a conscientização sobre o “chilling effect” revela como o uso de decretos legislativos ou de decretos executivos para alterar a composição de conselhos não apenas busca apenas esvaziar uma norma legal ou uma instituição, mas intimidar a sociedade civil e agentes públicos. Os conselheiros passam a atuar sob o receio de que qualquer deliberação técnica mais contundente sofra retaliações políticas, gerando uma verdadeira “autocensura” institucional. No Brasil, o STF tem adotado essa teoria para afastar normas que, mesmo que indiretamente, desencorajam o exercício de direitos políticos e de participação, a exemplo dos votos do Min. Luís Roberto Barroso (vide a ADI 4.815/DF).