A ampliação dos instrumentos de inteligência financeira nas últimas décadas transformou de maneira relevante a atuação do Estado brasileiro na prevenção e no combate à criminalidade econômica, principalmente em delitos ligados à lavagem de dinheiro, corrupção, evasão de divisas, fraudes tributárias e organizações criminosas.
Nesse cenário, o Coaf - Conselho de Controle de Atividades Financeiras, atualmente vinculado à UIF - Unidade de Inteligência Financeira, passou a ocupar papel central entre os mecanismos de monitoramento de operações suspeitas e de identificação de movimentações patrimoniais possivelmente vinculadas à criminalidade econômica.
A atuação desse órgão, no entanto, sempre se desenvolveu em um campo de tensão entre, de um lado, a busca por maior eficiência investigativa e, de outro, a tutela das garantias constitucionais relacionadas à intimidade, à proteção de dados, ao sigilo das informações financeiras e ao devido processo legal.
Essa discussão ganhou especial destaque após o ministro Alexandre de Moraes estabelecer parâmetros mais rigorosos para a produção e o compartilhamento dos RIFs - Relatórios de Inteligência Financeira, trazendo, novamente, à discussão os limites constitucionais da atividade de inteligência financeira e seus impactos sobre a persecução penal.
O Coaf, instituído pela lei 9.613/1998, originalmente voltada à prevenção e repressão da lavagem de dinheiro, tem a função de receber, analisar e identificar operações financeiras suspeitas que possam revelar a prática de ilícitos penais ou administrativos. Não possui natureza investigativa propriamente dita, tampouco se confunde com atividade persecutória desempenhada pela polícia judiciária ou pelo Ministério Público. Trata-se de atividade de inteligência financeira preventiva, cuja finalidade é detectar padrões atípicos, cruzar informações e comunicar indícios relevantes aos órgãos competentes.
Nesse contexto, o relatório de inteligência financeira não constitui prova judicial de fato, mas instrumento informativo voltado a subsidiar a identificação de possíveis riscos ou ilícitos. Portanto, seus efeitos práticos repercutem intensamente na esfera penal, principalmente quando utilizado como fundamento para instauração de inquéritos, requisições investigativas, medidas cautelares e aprofundamento da atividade persecutória.
Fato é que a constitucionalidade do compartilhamento de informações financeiras entre o Coaf e órgãos de persecução penal já havia sido enfrentada pelo STF no julgamento do Tema 990 da repercussão geral.
Na ocasião, foi consolidado o entendimento de que o compartilhamento integral de dados bancários e fiscais, para fins penais, pode ocorrer sem autorização judicial prévia, desde que observado o dever de sigilo e a finalidade dos órgãos envolvidos.
A decisão reconheceu que não há quebra abusiva de sigilo quando há circulação de informações entre instituições estatais legitimadas legalmente para fins de controle, fiscalização e repressão a ilícitos. Assim, o STF entendeu que o compartilhamento de dados já sujeitos à fiscalização legal não configura, por si só, uma quebra indiscriminada da vida financeira do investigado.
Apesar disso, o reconhecimento da licitude do compartilhamento institucional de informações nunca significou a existência de autorização ampla e irrestrita para a elaboração de relatórios ou para a criação de mecanismos paralelos e informais de investigação.
Foi justamente nesse contexto que se inseriu a nova decisão do ministro Alexandre de Moraes, ao estabelecer novos parâmetros para a utilização e a requisição dos relatórios elaborados pelo Coaf.
Em resumo, os novos parâmetros estabelecidos para a utilização dos relatórios produzidos pelo Coaf preveem, em primeiro lugar, a necessidade de existência de procedimento formalmente instaurado, como inquérito policial, PIC - Procedimento Investigatório Criminal, processo administrativo sancionador ou processo judicial voltado à apuração de ilícitos e eventual aplicação de sanções.
O segundo parâmetro determina a identificação objetiva do investigado e exige que o requerimento dirigido ao Coaf indique expressamente a pessoa física ou jurídica investigada, bem como o procedimento ou investigação em curso. Não só, deve ser apresentada declaração formal subscrita pela autoridade competente, acompanhada de cópia do ato de instauração do procedimento correspondente.
O terceiro requisito é a necessidade de pertinência temática entre o conteúdo do RIF e os fatos apurados, sendo vedada a utilização genérica, prospectiva ou meramente exploratória do mecanismo.
Também impõe-se a apresentação de justificativa individualizada para a requisição do RIF. A autoridade solicitante deve demonstrar concretamente: (i) a necessidade da obtenção do relatório; (ii) os indícios prévios já existentes; e (iii) a relação entre as movimentações financeiras suspeitas e os fatos investigados. Ficou assentado, ainda, que o RIF não pode constituir a primeira ou a única diligência investigativa, sendo indispensável a demonstração concreta de sua necessidade. Verificada irregularidade posteriormente, o relatório deverá ser invalidado e desentranhado dos autos.
O quinto parâmetro estende expressamente tais exigências aos pedidos formulados pelo Poder Judiciário, bem como às CPIs e CPMIs. Assim, toda solicitação de acesso, requisição ou validação de utilização de RIFs oriundos de comissões parlamentares de inquérito deverá observar integralmente os requisitos fixados na decisão.
Por fim, o sexto requisito veda expressamente a utilização de RIFs para instruir ou subsidiar procedimentos sem natureza penal ou administrativa sancionadora, tais como Verificação de Notícia de Fato, Verificações Preliminares (VPI e VPA), sindicâncias investigativas não punitivas, auditorias administrativas e quaisquer outros expedientes meramente informativos ou exploratórios.
A bem da verdade é que o debate passou a se concentrar na necessidade de impedir que a inteligência financeira fosse utilizada como um atalho investigativo, até mesmo de coação e pressão, sem controle de legalidade, transformando relatórios administrativos em ferramentas de acesso amplo a dados pessoais e financeiros.
A preocupação central reside na vedação constitucional à chamada fishing expedition, expressão amplamente utilizada para designar investigações genéricas, exploratórias ou desprovidas de justa causa.
A Constituição Federal, em seu art. 5º, inciso X, garante a inviolabilidade da intimidade e da vida privada. O inciso XII resguarda o sigilo das comunicações e dos dados, observadas as hipóteses legalmente autorizadas. Já o inciso LIV estabelece o devido processo legal, enquanto o inciso LV assegura o contraditório e a ampla defesa, e o inciso LVI proíbe a utilização de provas obtidas por meios ilícitos.
Além dessas garantias constitucionais, a EC 115/22 reconheceu a proteção de dados pessoais como direito fundamental, reforçando a necessidade de controle legítimo e proporcional sobre o tratamento e o compartilhamento de informações sensíveis.
Sob essa perspectiva, as novas regras atribuídas pelo ministro Alexandre de Moraes representam uma tentativa de estabelecer limites mais claros entre inteligência financeira e investigação abusiva.
A exigência de conexão concreta entre a produção ou o compartilhamento de relatórios e uma finalidade institucional específica procura evitar solicitações genéricas, consultas indiscriminadas e produção artificial de relatórios destinados apenas a "testar hipóteses" investigativas sem base objetiva.
O Estado pode acessar, utilizar e compartilhar informações financeiras sensíveis, desde que isso ocorra de forma estritamente necessária e vinculada a um interesse público devidamente justificado.
Assim, no âmbito da persecução penal, os impactos dessa delimitação são significativos. Para o Ministério Público e para a polícia judiciária, a imposição de critérios mais rigorosos tende a reforçar a necessidade de motivação concreta e de maior formalização no uso de dados financeiros.
Por outro lado, a nova leitura também não representa o enfraquecimento da atividade de inteligência financeira. O combate à lavagem de dinheiro e ao crime organizado depende de circulação ágil de informações, análise de operações suspeitas e cooperação entre instituições.
Sob o ponto de vista defensivo, esses novos parâmetros reforçam o controle da legalidade sobre a origem das informações utilizadas para fundamentar investigações e denúncias. Desta forma, a defesa passa a contar com fundamentos mais sólidos para questionar relatórios produzidos sem base objetiva, requisições indevidas, desvios de finalidade e possíveis excessos no tratamento de dados financeiros.
Notadamente, isso contribui para um processo penal mais transparente e equilibrado, evitando que relatórios administrativos sejam automaticamente tratados como prova sem uma análise crítica de sua origem, finalidade e legalidade.
Outro aspecto relevante envolve a segurança jurídica e os efeitos futuros dessas interpretações. Após a ampla repercussão do tema, o ministro Alexandre de Moraes esclareceu que as novas diretrizes não teriam aplicação retroativa, de modo que relatórios já produzidos e investigações anteriormente instauradas não seriam automaticamente invalidados.
Ao conferir eficácia "ex nunc" à decisão, o ministro procurou preservar a estabilidade das investigações em curso e evitar uma multiplicação de alegações de nulidade processual.
Fato é que as novas regras relacionadas aos relatórios do Coaf vêm em boa hora e representam uma mudança relevante no debate acerca dos limites constitucionais da inteligência financeira no Brasil. O ponto central da questão não está em impedir o compartilhamento de dados ou enfraquecer o combate à criminalidade econômica, mas em garantir que a utilização de informações sensíveis observe critérios de legalidade, proporcionalidade, finalidade e, quando necessário, controle jurisdicional.
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BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
BRASIL. Lei nº 9.613, de 3 de março de 1998. Dispõe sobre os crimes de lavagem ou ocultação de bens, direitos e valores; cria mecanismos de prevenção da utilização do sistema financeiro para ilícitos.
BRASIL. Emenda Constitucional nº 115, de 10 de fevereiro de 2022.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Recurso Extraordinário nº 1.055.941/SP (Tema 990 da Repercussão Geral). Rel. Min. Dias Toffoli. Julgado em 28 nov. 2019.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Recurso Extraordinário nº 1.537.165/SP (Tema 1.404). Rel. Min. Alexandre de Moraes.
PRADO, Luiz Regis. Direito Penal Econômico. 8. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2023
DELMANTO, Roberto; DELMANTO JUNIOR, Roberto; DELMANTO, Fabio M. de Almeida. Leis Penais Especiais Comentadas. 4. ed. São Paulo: SaraivaJur, 2024.
IBCCRIM - Relatórios de Inteligência Financeira do Coaf - https://jcc.ibccrim.org.br/colunistas/relatorios-de-inteligencia-financeira-do-Coaf-o-que-pode-segundo-o-stf/
https://noticias.stf.jus.br/postsnoticias/stf-esclarece-que-regras-sobre-uso-de-relatorios-financeiros-do-Coaf-valem-apenas-para-o-futuro/
https://noticias.stf.jus.br/postsnoticias/stf-fixa-regras-para-uso-de-relatorios-do-Coaf-e-proibe-pesca-probatoria/