Uma das promessas centrais da reforma tributária foi a de reduzir a litigiosidade que marca o sistema tributário atual. Contudo, antes mesmo do início da cobrança dos novos tributos, a fase de transição já revela zonas de incerteza que ameaçam ampliar o contencioso que se buscava conter. Uma delas é concreta e de repercussão imediata: ao longo da transição, os valores destacados a título de IBS e CBS deverão, ou não, integrar a base de cálculo do ICMS?
Para bem situar a questão, é preciso recompor as etapas da transição. A reforma tributária sobre o consumo não substituirá os tributos atuais de uma só vez pelos novos, visto que, na prática, haverá um período de transição escalonado, no qual o regime antigo e o novo conviverão lado a lado. Em 2026, o IBS e a CBS ingressaram em fase de teste, com destaque obrigatório nos documentos fiscais, a alíquotas reduzidas - 0,1% para o IBS e 0,9% para a CBS - e com o recolhimento dispensado para os contribuintes que cumprirem as obrigações acessórias, nos termos dos arts. 343, 346 e 348, § 1º, da LC 214/25.
A partir de 2027, a CBS passa a ser cobrada de forma integral, com a extinção do PIS e da Cofins. O IBS, por sua vez, permanece com uma alíquota simbólica de 0,1% em 2027 e 2028 (art. 344), e somente a partir de 2029 passará a ser cobrado segundo alíquotas de referência, à medida que o ICMS for progressivamente reduzido, até a sua extinção, em 2033.
A controvérsia ora em análise, portanto, apresenta-se em duas etapas. Já em 2027, com a CBS plenamente exigível, questiona-se se o seu valor comporá a base do ICMS. E, de 2029 em diante, quando o IBS ganhar expressão econômica e passar a conviver de fato com o imposto estadual em redução, a mesma pergunta se renova com força ainda maior.
Trata-se de questão que já está sendo enfrentada pelas administrações tributárias estaduais, as quais vêm adotando entendimento que distingue dois momentos. Para o exercício de 2026, reconhecem que o IBS e a CBS não integram a base do ICMS, ao argumento de que, não havendo recolhimento efetivo, tampouco há acréscimo de ônus que se possa qualificar como parcela do preço da operação. É o caso da consulta de contribuinte 020/261, de Minas Gerais, e da resposta à consulta tributária 00032303/25, de São Paulo2.
O ponto sensível, todavia, reside no capítulo seguinte. A leitura fazendária sustenta que, à medida que o IBS e a CBS se tornarem efetivamente exigíveis e forem cobrados do adquirente, seus valores irão compor o valor da operação e, por consequência, a base de cálculo do ICMS, nos termos do art. 13 da LC 87/1996. Em favor dessa tese, invocam-se dois fundamentos: (i) a coerência sistêmica, uma vez que os tributos substituídos sempre integraram a base do imposto estadual; e (ii) o racional arrecadatório, segundo o qual a reforma teria sido concebida para não reduzir a receita dos entes subnacionais - argumento que a Fazenda paulista ancora nos arts. 128 e 130 do ADCT, na redação da EC 132/23, sustentando que a exclusão do IBS e da CBS reduziria artificialmente a arrecadação estadual. A síntese é conhecida: à falta de regra que expressamente exclua o IBS e a CBS da base do ICMS, prevaleceria a regra geral de que todos os tributos que compõem o preço ali se incluem.
Ora, é justamente essa premissa que merece ser questionada. Não se ignora que a Constituição, no art. 156-A, § 1º, inciso IX, e no art. 195, § 17, vedou expressamente que o IBS e a CBS integrem a base de determinados tributos - o Imposto Seletivo, as contribuições sociais e a contribuição ao PIS -, sem incluir o ICMS3. Também a LC 214/25 silenciou a respeito. Esse silêncio, contudo, não pode ser lido como autorização: o que dele remanesce não é uma permissão, mas uma lacuna, a ser interpretada à luz da sistemática e dos princípios que a própria reforma consagrou.
E é a sistemática do novo modelo que fornece a resposta. A EC 132/23 abandonou a lógica do cálculo por dentro em favor de uma base líquida, desonerada de efeitos cumulativos. Nessa linha, a LC 214/25 estabeleceu que a base de cálculo do IBS e da CBS é o valor da operação, dele excluídos o próprio IBS e a própria CBS, bem como o ICMS, o ISS, o IPI, o PIS e a Cofins (art. 12, § 2º)4, o que revela a opção do sistema por afastar a sobreposição entre os tributos sobre o consumo. Fazer o percurso inverso - incluir o IBS e a CBS na base do ICMS - equivaleria a andar na contramão desse desenho. O resultado seria o retorno da cumulatividade em cascata que o novo modelo veio justamente combater, com o aumento artificial da carga suportada pelo contribuinte e o esvaziamento da neutralidade que informa o novo sistema, princípio inscrito no próprio art. 156-A, § 1º, da Constituição5 e no art. 2º da LC 214/256.
Cumpre destacar, ainda, um argumento de natureza conceitual, que sequer depende da transição: diferentemente do regime que se pretende superar, o IBS e a CBS foram concebidos com destaque próprio e cálculo por fora, apartados do valor da mercadoria ou do serviço. O montante destacado a esse título não remunera o alienante nem constitui receita da operação, pois se trata de valor de terceiros - Estados, Municípios, Distrito Federal e União - que apenas transita pela escrituração do contribuinte. Não sendo preço, não é valor da operação; e não sendo valor da operação, não há como compor a base de cálculo do ICMS. Some-se a isso que, enquanto vigorarem as alíquotas de teste, esses montantes nem sequer representam receita definitiva para os entes tributantes, o que os afasta ainda mais do conceito de valor da operação.
Tampouco convence o argumento de que a inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ICMS se justificaria pela necessidade de preservar a arrecadação. Isto porque a recomposição da receita dos entes federativos foi assegurada pelos próprios mecanismos da transição, sobretudo pela fixação das alíquotas de referência, e não pode ser buscada à custa da incidência de um tributo sobre a base de outro. Cabe, inclusive, a indagação: faria sentido admitir que tributos concebidos para não onerar bases alheias passassem, ainda que durante a transição, a inflar a base de um imposto estadual? A resposta, ao que parece, é negativa: admiti-lo significaria tolerar exatamente o efeito que a reforma buscou suprimir.
A discussão reencontra, nesse ponto, a ratio que o STF fixou no tema 69 (RE 574.706), segundo a qual o valor correspondente a um tributo, por não se incorporar em definitivo ao patrimônio do contribuinte, não pode servir de base à incidência de outro. É certo que o STJ, no tema 1.223, admitiu a inclusão do PIS e da Cofins na base do ICMS - mas o fez, precisamente, porque tais contribuições, no regime atual, incidem por dentro e se integram ao preço.
Ocorre que o cenário normativo do IBS e da CBS é substancialmente diverso: cálculo externo ao preço, apuração autônoma e submissão ao princípio da neutralidade. Nessa medida, o precedente do STJ, longe de encerrar a matéria, delimita com nitidez a fronteira que separa o velho do novo regime.
Não há dúvidas de que a questão será levada ao Poder Judiciário e que o período que vai de 2027 a 2033 não transcorrerá sem conflitos e incertezas. A inclusão do IBS e da CBS na base do ICMS produz efeito econômico direto, visto que faz o imposto estadual incidir sobre montantes que correspondem a outros tributos. Trata-se, na prática, de impacto que atinge margens, formação de preços, contratos de longo prazo, fluxo de caixa e parametrização dos sistemas fiscais.
Soma-se a isso a divergência já observada entre as unidades federadas, algumas reservando a inclusão para o início da cobrança efetiva, outras afirmando que os novos tributos integram a base desde já, o que revela, antes de consenso, um cenário de insegurança jurídica. Para o contribuinte, o silêncio legislativo converte-se em risco de duas faces: a exclusão adotada por conta própria expõe a autuações; a inclusão resignada, a um sobrepreço tributário de duvidosa constitucionalidade.
A reforma tributária foi anunciada, e efetivamente concebida, sob o signo da simplicidade, da transparência e da neutralidade - as duas primeiras hoje inscritas no art. 145, § 3º, e a última no art. 156-A, § 1º, ambos da Constituição Federal7. Esse esforço é nobre, sem dúvidas. Justamente por isso, causaria perplexidade que, logo no início da transição, a própria sistemática de arrecadação reintroduzisse a lógica de tributo sobre tributo que o novo modelo prometeu superar.
O que se antevê, portanto, é que a controvérsia está longe de se encerrar: a inclusão do IBS e da CBS na base do ICMS será, muito provavelmente, objeto de intensa disputa ao longo de toda a transição. E há aqui uma ironia difícil de ignorar. A reforma tributária, anunciada sob a promessa de simplificar o sistema e reduzir a litigiosidade, arrisca-se a percorrer o seu período de transição justamente pelo caminho oposto, semeando incertezas onde se prometia entregar segurança. O risco, ao fim, é o de reencenar aquilo que Alfredo Augusto Becker, há décadas, batizou de “carnaval tributário”8 - precisamente o que a reforma se propôs a encerrar. Cumpre esperar que a promessa de segurança jurídica que a inspirou não se perca já no seu primeiro capítulo.
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1. Disponível: https://www.legisweb.com.br/legislacao/?id=496670. Acesso em: 03 de set. de 2026.
2. Disponível em: https://legislacao.fazenda.sp.gov.br/Paginas/RC32303_2025.aspx. Acesso em: 03 de set. de 2026.
3. Constituição Federal: Art. 156-A. (...) § 1º O imposto previsto no caput será informado pelo princípio da neutralidade e atenderá ao seguinte: (...) IX - não integrará sua própria base de cálculo nem a dos tributos previstos nos arts. 153, VIII, e 195, I, “b”, IV e V, e da contribuição para o Programa de Integração Social de que trata o art. 239; (...) Art. 195. (...) § 17. A contribuição prevista no inciso V do caput não integrará sua própria base de cálculo nem a dos tributos previstos nos arts. 153, VIII, 156-A e 195, I, “b”, e IV, e da contribuição para o Programa de Integração Social de que trata o art. 239. (Incluídos pela Emenda Constitucional nº 132, de 2023)
4. Lei Complementar nº 214/2025: Art. 12. A base de cálculo do IBS e da CBS é o valor da operação, salvo disposição em contrário prevista nesta Lei Complementar. (...) § 2º Não integram a base de cálculo do IBS e da CBS: (...) I - o montante do IBS e da CBS incidentes sobre a operação; II - o montante do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI); (...) V - o montante incidente na operação dos tributos a que se referem o inciso II do caput do art. 155, o inciso III do caput do art. 156 e a alínea b do inciso I e o inciso IV do caput do art. 195 da Constituição Federal, e da Contribuição para os Programas de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público (Contribuição para o PIS/Pasep) a que se refere o art. 239 da Constituição Federal.
5. Art. 156-A. Lei complementar instituirá imposto sobre bens e serviços de competência compartilhada entre Estados, Distrito Federal e Municípios. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 132, de 2023) § 1º O imposto previsto no caput será informado pelo princípio da neutralidade e atenderá ao seguinte: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 132, de 2023)
6. Art. 2º O IBS e a CBS são informados pelo princípio da neutralidade, segundo o qual esses tributos devem evitar distorcer as decisões de consumo e de organização da atividade econômica, observadas as exceções previstas na Constituição Federal e nesta Lei Complementar.
7. Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos: (...) § 3º O Sistema Tributário Nacional deve observar os princípios da simplicidade, da transparência, da justiça tributária, da cooperação e da defesa do meio ambiente. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 132, de 2023)
8. BECKER, Alfredo Augusto. Carnaval tributário. 2. ed. São Paulo: Lejus, 1999.