Mais do que uma regra de publicidade ou de orientação interna, a alteração legislativa estabelece uma verdadeira ponte entre a jurisdição dos tribunais superiores e a atuação cotidiana da Fazenda Pública.
O dispositivo parte de uma premissa que, embora possa parecer elementar, possui profundas consequências práticas: o trânsito em julgado de decisão definitiva do STF ou do STJ com efeito vinculante no âmbito judicial passa a vincular também a Administração Tributária.
A inovação deve ser examinada à luz do modelo constitucional de precedentes, da segurança jurídica, da igualdade e, sobretudo, da necessidade de racionalização do contencioso tributário.
O sistema brasileiro há muito abandonou a ideia de que a atividade jurisdicional se encerra na solução individualizada do conflito.
A Constituição Federal, o CPC e a própria evolução da jurisprudência dos tribunais superiores consolidaram um modelo no qual determinadas decisões possuem capacidade de irradiar efeitos para além das partes originalmente envolvidas.
No campo tributário, entretanto, sempre existiu uma dificuldade adicional.
Mesmo diante de uma orientação consolidada dos tribunais superiores, não era incomum que o contribuinte continuasse enfrentando a mesma controvérsia perante a Administração Tributária, seja em procedimento de fiscalização, seja no lançamento, seja no processo administrativo, seja na inscrição em dívida ativa, seja na própria cobrança judicia
O resultado é conhecido: uma controvérsia juridicamente encerrada em determinado nível jurisdicional continuava sendo reproduzida em milhares de relações jurídico-tributárias.
O novo art. 194-A procura enfrentar exatamente esse problema.
A norma determina que, uma vez ocorrido o trânsito em julgado da decisão definitiva do STF ou do STJ dotada de efeito vinculante no âmbito judicial, a orientação deverá alcançar também a Administração Tributária.
Não se trata, portanto, apenas de reconhecer a autoridade do precedente.
Trata-se de exigir comportamento administrativo compatível com o precedente.
Um dos aspectos mais relevantes da nova disciplina está no § 1º do art. 194-A.
A Fazenda Pública terá prazo máximo de 90 dias úteis, contado do trânsito em julgado, para, mediante parecer jurídico devidamente fundamentado, dar publicidade à decisão e definir suas consequências administrativas.
A interpretação desse dispositivo exige cuidado.
O prazo de 90 dias não deve ser compreendido como uma espécie de período de tolerância durante o qual a Fazenda poderia continuar livremente exigindo tributos em desconformidade com o precedente vinculante.
O que a norma estabelece é prazo para formalização, publicidade e operacionalização administrativa da conformação.
A autoridade do precedente não nasce do parecer da Fazenda.
Nasce da decisão judicial e de sua eficácia vinculante.
O parecer possui outra função: explicitar como a Administração passará a se comportar diante daquela decisão.
Essa distinção é fundamental.
Se o precedente vinculante já impede determinada pretensão fazendária, a ausência ou demora na edição do parecer não pode converter-se em autorização para perpetuar uma exigência incompatível com a orientação dos tribunais superiores
O inciso I do § 1º determina que a Fazenda deverá indicar a aplicação da orientação adotada pelo STF ou STJ em relação aos seus créditos tributários e aduaneiros.
Aqui reside uma das consequências mais importantes para o contencioso tributário.
A Administração deverá identificar, concretamente, quais créditos são alcançados pela orientação vinculante.
Isso exige mais do que uma simples reprodução da ementa do julgamento.
Será necessário estabelecer a correlação entre a ratio decidendi do precedente e as situações tributárias submetidas à Administração.
O problema não é meramente formal.
Em matéria tributária, pequenas diferenças fáticas ou normativas podem alterar significativamente a conclusão jurídica.
Por isso, a aplicação administrativa do precedente deverá respeitar seus limites objetivos, subjetivos e temporais, sem permitir, de um lado, a indevida extensão da tese e, de outro, sua artificial restrição.
O parecer jurídico, nesse contexto, assume papel estratégico.
Ele deverá funcionar como instrumento de delimitação da incidência administrativa do precedente.
O inciso II talvez produza uma das consequências mais expressivas para a advocacia tributária.
A Fazenda deverá indicar os temas em que, tanto na esfera administrativa quanto na judicial, deixará de impugnar os pleitos do sujeito passivo.
A consequência prática é evidente.
O advogado que atua no contencioso tributário passa a ter um instrumento normativo adicional para exigir coerência institucional da Fazenda.
Não se trata mais simplesmente de afirmar que determinado tema foi decidido pelo STF ou pelo STJ.
Será possível indagar:
- A Fazenda já reconheceu formalmente a incidência do precedente?
- O tema foi incluído entre aqueles em que deixará de apresentar resistência?
- Por que a Administração continua impugnando determinada pretensão se o próprio parecer jurídico reconhece a orientação vinculante?
Essas perguntas poderão assumir relevância tanto no processo administrativo quanto no judicial.
O inciso III enfrenta outra situação recorrente no contencioso tributário: a existência de impugnações e recursos apresentados antes da consolidação definitiva da jurisprudência.
A norma determina que a Fazenda deverá identificar os temas em que, nas esferas administrativa e judicial, desistirá de impugnações ou recursos já formulados.
A mudança possui evidente potencial de redução do estoque processual.
Imagine-se uma tese tributária submetida durante anos ao Judiciário, com milhares de processos em tramitação e sucessivos recursos fazendários.
Uma vez formado o precedente vinculante e ocorrido o trânsito em julgado, não parece mais racional que a Fazenda continue sustentando, em cada processo individual, uma tese que o sistema jurídico já reconheceu como incompatível com a orientação obrigatória dos tribunais superiores.
O novo art. 194-A cria, portanto, uma espécie de mecanismo de descompressão do contencioso tributário.
A Fazenda deverá olhar para o estoque de processos e identificar aquilo que já não possui razão jurídica para continuar litigando.
O § 2º merece atenção especial.
Segundo o dispositivo, os órgãos de representação judicial das Fazendas Públicas poderão estabelecer outras hipóteses de impedimento à inscrição do crédito por eles realizada na respectiva dívida ativa, com a finalidade de observar precedentes formados nos tribunais superiores em sentido favorável ao sujeito passivo.
Aqui a alteração alcança um momento particularmente sensível da relação tributária: a constituição e cobrança do crédito tributário.
A inscrição em dívida ativa não pode ser tratada como ato automático, indiferente à jurisprudência vinculante consolidada.
Se o ordenamento reconhece que determinado crédito não pode ser exigido à luz de precedente vinculante, a continuidade da marcha administrativa rumo à inscrição passa a exigir uma justificativa jurídica muito mais rigorosa.
O § 2º, embora utilize a expressão “poderão estabelecer”, oferece fundamento normativo para que as Procuradorias instituam mecanismos internos capazes de impedir a inscrição de créditos alcançados por precedentes superiores favoráveis ao contribuinte.
É uma medida que, se efetivamente implementada, poderá evitar milhares de execuções fiscais desnecessárias.
E aqui está uma das grandes virtudes potenciais da nova disciplina: o melhor processo tributário é, muitas vezes, aquele que deixa de ser ajuizado.
A alteração também modifica a estratégia do contencioso.
Antes, diante de um precedente favorável, o advogado precisava frequentemente concentrar seus esforços na demonstração de que a tese do cliente estava juridicamente alinhada à jurisprudência dominante.
Agora, além disso, será necessário acompanhar a etapa posterior: a conformação administrativa ao precedente.
Isso significa monitorar os pareceres previstos no § 1º, verificar quais temas foram formalmente reconhecidos pela Fazenda, examinar os efeitos administrativos atribuídos à decisão e, quando necessário, exigir sua aplicação no caso concreto.
A atuação do advogado deixa de terminar na obtenção do precedente favorável.
Em determinadas situações, começa justamente depois dele.
O novo cenário exigirá uma advocacia tributária capaz de transitar simultaneamente entre jurisprudência, processo judicial, processo administrativo, dívida ativa e governança jurídica da Administração Tributária.
Há uma dimensão constitucional particularmente importante.
Segurança jurídica não significa apenas conferir previsibilidade à arrecadação estatal.
Significa também garantir ao contribuinte que situações jurídicas submetidas ao Poder Judiciário não serão indefinidamente reabertas pela Administração.
A igualdade tributária igualmente exige tratamento uniforme entre contribuintes que se encontram em situações equivalentes.
Não é razoável que dois contribuintes submetidos à mesma hipótese normativa recebam tratamento completamente distinto porque um deles conseguiu chegar primeiro ao tribunal superior e o outro permaneceu discutindo administrativamente a mesma matéria durante anos.
A nova redação do art. 194-A contribui para aproximar o sistema tributário de uma lógica de isonomia jurisprudencial.
O precedente vinculante não deve beneficiar apenas quem teve condições de litigar até a última instância.
Ele deve orientar a atuação estatal em relação a todos os casos juridicamente alcançados por sua ratio decidendi.
O sucesso da norma, contudo, dependerá menos da redação legislativa e mais da forma como ela será aplicada.
Existe o risco de que o parecer previsto no § 1º transforme-se em mera formalidade burocrática: um documento que reconhece a existência do precedente, mas cria sucessivas ressalvas para preservar a resistência fazendária.
Isso esvaziaria a finalidade da norma.
A interpretação adequada deve ser outra.
O parecer deve identificar com objetividade:
- Qual foi a tese jurídica definida pelo tribunal superior;
- Qual a ratio decidendi do julgamento;
- Quais situações tributárias estão abrangidas;
- Quais créditos devem deixar de ser exigidos;
- Quais processos administrativos deverão ser encerrados ou adequados;
- Quais processos judiciais deverão ser objeto de desistência;
- Quais inscrições em dívida ativa deverão ser impedidas ou revistas.
A Administração não deve transformar a conformação ao precedente em nova etapa de resistência.
A maior contribuição do novo art. 194-A talvez não esteja em nenhuma de suas disposições isoladamente consideradas.
Ela está na mudança cultural que o dispositivo pode provocar.
O contencioso tributário brasileiro convive há décadas com uma contradição: de um lado, o sistema prestigia decisões vinculantes dos tribunais superiores; de outro, milhares de processos continuam reproduzindo controvérsias juridicamente solucionadas.
A nova disciplina procura fechar essa lacuna.
Depois do trânsito em julgado de uma decisão vinculante do STF ou do STJ, a questão deixa de ser apenas judicial.
Ela passa a exigir conformação administrativa.
E isso altera a lógica do relacionamento entre Fisco e contribuinte.
A Fazenda Pública continuará exercendo plenamente sua função constitucional de fiscalização, lançamento, cobrança e defesa do crédito tributário. Mas essa atuação deverá ser compatível com os limites estabelecidos pelo sistema de precedentes.
O contribuinte, por sua vez, passa a dispor de fundamento ainda mais robusto para exigir coerência da Administração.
A nova redação do art. 194-A do CTN deve ser recebida como importante passo na construção de um sistema tributário mais coerente, previsível e racional.
Seu verdadeiro alcance, porém, dependerá da capacidade das Fazendas Públicas de transformar precedentes judiciais em políticas efetivas de conformação administrativa.
O dispositivo não pretende retirar da Administração Tributária sua capacidade de interpretar e aplicar o Direito.
Pretende algo mais elementar: que a Administração não permaneça litigando contra aquilo que o sistema jurídico já reconheceu como vinculante.
Para o contribuinte, isso representa redução da litigiosidade, maior previsibilidade e fortalecimento da segurança jurídica.
Para a Fazenda, representa a oportunidade de substituir o modelo de resistência automática por uma atuação orientada pela racionalidade jurídica e pela eficiência.
E, para o advogado tributarista, surge uma nova dimensão de atuação: não basta mais vencer a tese.
É preciso acompanhar sua transformação em comportamento administrativo efetivo.
No fim, a verdadeira eficácia de um precedente não se mede apenas pelo acórdão publicado.
Mede-se pelo que acontece depois dele.