O debate sobre os Relatórios de Inteligência Financeira do Coaf no Tema 1.404 tem sido apresentado, em grande medida, como uma escolha entre duas alternativas: Ministério Público e polícia podem solicitar diretamente um RIF ou dependem de autorização judicial?
Talvez a pergunta comece um passo tarde demais.
Antes de discutir quem deve autorizar a medida, é necessário identificar quem recebeu da lei o poder de provocá-la.
A questão é relevante porque compartilhar uma informação financeira já existente não é necessariamente o mesmo que provocar a produção de nova inteligência contra pessoa previamente selecionada.
Na comunicação espontânea, uma anomalia identificada pelo sistema conduz o Coaf à pessoa. Na produção provocada, o movimento pode ser inverso: parte-se de determinada pessoa ou investigação para buscar informações financeiras a ela relacionadas.
Em uma hipótese, a inteligência financeira chega à investigação.
Na outra, a investigação aciona a inteligência financeira.
É nessa diferença que se encontra uma questão ainda pouco explorada no debate sobre o Tema 1.404: a autorização judicial pode controlar o exercício de uma competência, mas não deveria funcionar como fonte originária dessa competência.
RIF de intercâmbio não é sinônimo de RIF por encomenda
A precisão terminológica é importante.
No chamado intercâmbio nacional de informações, a autoridade responsável por procedimento formalmente instaurado apresenta ao Coaf elementos relativos à apuração e às pessoas nela envolvidas. Essas informações são submetidas à análise da unidade de inteligência e podem, quando cabível, subsidiar a elaboração de novo Relatório de Inteligência Financeira.1
Esse é o denominado RIF de intercâmbio.
Não significa, entretanto, que todo RIF produzido a partir de uma solicitação institucional possa ser automaticamente denominado “RIF por encomenda”.
Ademar Borges e Alaor Leite chamam atenção precisamente para essa diferença. O relatório elaborado a pedido não se confunde necessariamente com aquele produzido “por encomenda”, expressão que possui sentido mais restrito e valorativo.2
A controvérsia constitucional se torna mais intensa quando a interação entre persecução penal e unidade de inteligência deixa de representar simples intercâmbio relacionado a investigação preexistente e passa a operar como mecanismo de produção dirigida de conhecimento financeiro contra alvo previamente escolhido.
Nesse cenário, já não está em discussão apenas a circulação de informação existente.
Discute-se a própria produção estatal de novo conhecimento sobre determinada pessoa.
Essa diferença importa também sob a perspectiva da proteção de dados. A autorização normativa para obter determinada informação não se projeta automaticamente sobre todas as etapas posteriores de seu tratamento. Utilização, armazenamento e transferência podem constituir intervenções autônomas e exigir fundamento jurídico próprio.3
O mesmo raciocínio deve ser considerado quando se passa do compartilhamento de inteligência existente para sua produção provocada.
O Tema 990 resolveu o compartilhamento. Resolveu também a requisição?
No Tema 990, julgado no RE 1.055.941/SP, o STF reconheceu a constitucionalidade do compartilhamento de Relatórios de Inteligência Financeira e de informações fiscais com os órgãos de persecução penal sem necessidade de autorização judicial prévia, observadas as cautelas estabelecidas pelo Tribunal.4
O precedente resolveu questão fundamental para o funcionamento do sistema brasileiro de prevenção à lavagem de dinheiro.
Mas a controvérsia posterior mostrou que a palavra “compartilhamento” passou a abranger fenômenos juridicamente diferentes.
É verdade que o próprio STF adotou posteriormente interpretação abrangente do Tema 990.
Na Rcl 61.944/PA, a 1ª turma admitiu a solicitação direta de informações ao Coaf, afastando a ilicitude da medida diante da ausência de abuso ou fishing expedition.5
Esse é provavelmente o argumento jurisprudencial mais forte em favor da requisição direta.
Mas ele não elimina outra pergunta.
Uma coisa é interpretar um precedente constitucional como autorizador de determinado fluxo informacional. Outra é identificar, no plano da legalidade, qual norma criou a técnica investigativa, atribuiu competência para provocá-la e estabeleceu seus pressupostos e limites.
A divergência tornou-se suficientemente relevante para que, em maio de 2025, a 3ª seção do STJ decidisse, no RHC 196.150/GO, que Ministério Público e polícia não poderiam requisitar diretamente RIF ao Coaf sem autorização judicial.6
Pouco depois, a matéria chegou ao STF sob o Tema 1.404.
A controvérsia, portanto, deixou de ser apenas sobre o alcance do Tema 990.
Passou a exigir definição sobre a própria fronteira entre inteligência financeira e investigação penal.
A cautelar resolveu parte do problema
Em 27 de março de 2026, o ministro Alexandre de Moraes estabeleceu importantes requisitos para a solicitação e utilização dos RIFs no âmbito do Tema 1.404.
A medida deve estar vinculada a procedimento formal de natureza sancionadora, identificar objetivamente o investigado, demonstrar pertinência temática e necessidade concreta. A requisição não pode ser genérica, prospectiva ou exploratória e o relatório não deve representar a primeira ou a única diligência investigativa.7
São salvaguardas relevantes.
Elas reduzem o risco de transformação da inteligência financeira em mecanismo de busca indiscriminada por elementos incriminadores.
A cautelar responde, em boa medida, como a solicitação deve ocorrer.
Mas permanece uma questão anterior: de onde nasce o poder de solicitar?
É aqui que reserva legal e reserva de jurisdição precisam ser separadas.
A reserva legal pergunta se o ordenamento criou determinada intervenção estatal, quem está autorizado a praticá-la e sob quais pressupostos.
A reserva de jurisdição formula pergunta diferente: uma vez existente esse poder, seu exercício depende de prévia autorização do juiz?
A segunda não substitui a primeira.
A ordem judicial constitui mecanismo de controle. Não deveria funcionar como fonte originária de competência.
Borges e Leite desenvolvem argumento semelhante ao demonstrarem que uma competência estatal genérica não equivale automaticamente à autorização específica necessária para determinada intervenção sobre direitos fundamentais.8
Por isso, reduzir a controvérsia a “requisição direta ou requisição judicial” pode esconder a questão principal.
Antes de definir quem autoriza, é preciso saber quem pode requisitar.
O que a legislação efetivamente prevê?
O art. 15 da lei 9.613/98 disciplina expressamente a comunicação realizada pelo Coaf. Quando a unidade concluir pela existência de crimes, indícios de sua prática ou outros ilícitos, deverá comunicar as autoridades competentes.
Nesse fluxo, a iniciativa parte da própria unidade de inteligência.
A lei 13.974/20, por sua vez, atribui ao Coaf competência para produzir e gerir informações de inteligência financeira e promover interlocução institucional.
Não há dúvida, portanto, de que o Coaf pode produzir inteligência financeira e cooperar com órgãos estatais.
A pergunta é mais específica: qual dispositivo atribui ao Ministério Público ou à polícia competência para provocar nova análise de inteligência contra pessoa previamente indicada e com quais limites?
A própria lei de lavagem oferece contraste interessante.
O art. 17-B da lei 9.613/98 permite à autoridade policial e ao Ministério Público acessar diretamente, independentemente de autorização judicial, determinados dados cadastrais do investigado, como qualificação pessoal, filiação e endereço.
Quando pretendeu permitir acesso direto a informações, o legislador indicou expressamente os legitimados e o conteúdo alcançado.
É difícil extrair de disposições abertas sobre cooperação institucional um poder informacional mais intenso do que aquele que o legislador expressamente delimitou.
Heloisa Estellita identifica, no funcionamento do sistema de inteligência financeira, operações de tratamento de dados para as quais nem sempre há normas autorizativas suficientemente específicas, apontando a importância da adequação legislativa às exigências da proteção de dados pessoais.
O problema, portanto, não é simplesmente saber se existe ou não uma tradicional “quebra de sigilo bancário”.
É também um problema de legalidade do poder informacional.
Convênios, rotinas administrativas e práticas institucionais podem organizar competências existentes.
Não podem substituir a lei como fonte de novas competências.
A proteção de dados modifica a discussão
Há outro dado constitucional que merece atenção.
O Tema 990 foi julgado antes da EC 115/22, que incluiu expressamente a proteção de dados pessoais entre os direitos fundamentais previstos no art. 5º da Constituição.
Essa alteração não impede investigações patrimoniais nem torna ilícita a inteligência financeira.
Mas exige que a análise deixe de se concentrar exclusivamente na ideia tradicional de sigilo.
A proteção de dados alcança as condições em que informações são obtidas, armazenadas, utilizadas, relacionadas e transferidas.
É possível que cada uma dessas operações represente intervenção autônoma sobre a esfera de autodeterminação informacional.9
A própria LGPD, embora exclua do seu regime ordinário o tratamento destinado à segurança pública e à investigação penal, determina, no art. 4º, §1º, que essas atividades sejam disciplinadas por legislação específica, com observância da proporcionalidade, estrita necessidade e devido processo legal.
No ambiente informacional atual, o poder estatal não resulta apenas da obtenção de documentos.
Resulta também da capacidade de relacionar informações provenientes de fontes diversas, reconstruir redes econômicas e produzir inferências sobre indivíduos.
O fato de determinada informação estar em poder do Estado não significa, automaticamente, que qualquer órgão estatal possa produzi-la, acessá-la ou utilizá-la para qualquer finalidade.
O Gafi admite o RIF a pedido
Há, contudo, argumento relevante no sentido oposto.
A recomendação 29 do Gafi/FATF admite que unidades de inteligência financeira disseminem suas análises tanto espontaneamente quanto mediante solicitação das autoridades competentes.10
Portanto, o RIF a pedido não é, em si, incompatível com um sistema eficiente de prevenção e repressão à lavagem de dinheiro.
O ponto é outro.
As recomendações do Gafi constituem standards internacionais a serem implementados pelos Estados dentro de seus respectivos ordenamentos jurídicos.
Além disso, como observa Estellita, as recomendações do Gafi possuem natureza de soft law e não apresentam, por si mesmas, força vinculante automática no direito positivo brasileiro.11
O Gafi pode indicar o modelo institucional.
Mas, quando sua implementação envolve intervenção sobre direitos fundamentais, é o ordenamento jurídico nacional que precisa atribuir competências e estabelecer seus limites.
Se o Brasil pretende consolidar um regime de inteligência financeira sob solicitação, o legislador pode fazê-lo de maneira clara.
Pode definir quem está autorizado a solicitar, diante de quais elementos prévios, em qual procedimento, por qual período, sobre quais informações e sob quais mecanismos de registro, fiscalização e responsabilização.
Não há incompatibilidade necessária entre eficiência e garantias.
A solução está em criar disciplina capaz de assegurar ambas.
A pergunta que o Tema 1.404 ainda precisa responder
O STF não precisa inviabilizar o intercâmbio de inteligência financeira para estabelecer limites constitucionais.
Precisa distinguir situações que não são juridicamente idênticas.
A comunicação espontânea realizada pelo Coaf possui fundamento legal próprio.
O acesso a informação preexistente constitui determinada operação.
A provocação destinada à produção de nova análise de inteligência sobre alvo previamente escolhido constitui outra.
É nessa última hipótese que a reserva legal assume particular relevância.
Um regime de RIF dirigido não deveria repousar exclusivamente em práticas administrativas, regras genéricas de cooperação ou na própria autorização judicial.
Se existe uma intervenção informacional autônoma, sua base normativa também precisa ser identificável.
Até a conclusão deste texto, o STF ainda não havia fixado a tese definitiva de mérito no Tema 1.404.
O julgamento oferece oportunidade para esclarecer uma questão que antecede a controvérsia sobre a necessidade de autorização judicial.
Um Estado eficiente precisa conseguir seguir o dinheiro.
Mas, antes de perguntar se o juiz deve autorizar esse percurso, o Estado de Direito precisa responder quem pode mandar segui-lo, contra quem, em quais condições e com fundamento em qual lei.
A cautelar respondeu parte do “como”.
O mérito do Tema 1.404 ainda precisa responder primeiro ao “quem pode”.
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1. COAF - Conselho de Controle de Atividades Financeiras. Comunicado SEI-C nº 02/2026 - Intercâmbio Nacional. Brasília, 8 abr. 2026.
2. BORGES, Ademar; LEITE, Alaor. Jurisdição constitucional hesitante e a tarefa de domesticar a persecução penal no Estado de Direito: o papel da jurisdição constitucional na construção das fronteiras entre inteligência financeira e persecução penal. Revista Estudos Institucionais, v. 10, n. 2, p. 342-374, 2024, p. 350-351.
3. GRECO, Luís. O inviolável e o intocável no direito processual penal. In: WOLTER, Jürgen. O inviolável e o intocável no direito processual penal. São Paulo: Marcial Pons, 2019, p. 44; ESTELLITA, Heloisa. O RE 1.055.941: um pretexto para explorar alguns limites à transmissão, distribuição, comunicação, transferência e difusão de dados pessoais pelo Coaf. Direito Público, v. 18, n. 100, p. 606-636, 2022, p. 613.
4. STF. RE 1.055.941/SP, Tema 990 da repercussão geral, Tribunal Pleno.
5. STF. Rcl 61.944/PA AgR, 1ª turma, rel. min. Cristiano Zanin, j. 2/4/2024.
6. STJ. RHC 196.150/GO, 3ª seção, rel. p/ acórdão min. Messod Azulay Neto, j. 14/5/2025.
7. STF. RE 1.537.165/SP, Tema 1.404 da repercussão geral, decisão de 27/3/2026, rel. min. Alexandre de Moraes.
8. BORGES; LEITE, op. cit., p. 358 e 367-369.
9. ESTELLITA, op. cit., p. 627-630.
10. FATF - Financial Action Task Force. International standards on combating money laundering and the financing of terrorism & proliferation: the FATF Recommendations. Paris: FATF/OECD, 2026, Recomendação 29.
11. ESTELLITA, op. cit., p. 630.