Desde 2023, centenas de municípios brasileiros vêm recebendo valores expressivos a título de precatório do Fundef. A origem é conhecida: entre 1998 e 2006, a União calculou a complementação devida ao Fundo sobre base inferior à determinada pela lei 9.424/96, e a diferença, reconhecida judicialmente ao longo de quase duas décadas de litígio, chega agora aos entes beneficiários.
O ingresso desses recursos, contudo, não encerrou a controvérsia - apenas a deslocou. Abriu-se uma segunda etapa de litigiosidade, desta vez entre o município e os próprios profissionais do magistério a quem a Constituição destinou a maior parte do valor. É dessa etapa que se ocupa este texto.
1. Da controvérsia sobre a destinação à regra expressa da EC 114/21
A destinação dessas verbas foi objeto de disputa intensa. No julgamento da ADPF 528/DF (rel. min. Alexandre de Moraes, j. 18/3/22), o STF reconheceu a constitucionalidade do afastamento da subvinculação de 60% prevista nos arts. 60, XII, do ADCT e 22 da lei 11.494/07, ao fundamento de que o caráter extraordinário da verba não comporta a aplicação automática do regime ordinário do Fundo. Na mesma ocasião, a Corte declarou inconstitucional o pagamento de honorários advocatícios contratuais com recursos do Fundeb, admitindo-o apenas sobre a parcela correspondente aos juros moratórios do precatório.
A leitura apressada desse julgado levou não poucos gestores a concluir que a verba teria ingressado no caixa municipal sem destinação obrigatória ao magistério. A conclusão é equivocada, e por uma razão simples: três meses antes do julgamento, o poder constituinte derivado já havia estabelecido regra própria e expressa sobre a matéria.
A EC 114, de 16/12/21, dispõe em seu art. 5º:
"As receitas que os Estados e os Municípios receberem a título de pagamentos da União por força de ações judiciais que tenham por objeto a complementação de parcela desta no Fundef - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério deverão ser aplicadas na manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental público e na valorização de seu magistério, conforme destinação originária do Fundo.
Parágrafo único. Da aplicação de que trata o caput deste artigo, no mínimo 60% (sessenta por cento) deverão ser repassados aos profissionais do magistério, inclusive aposentados e pensionistas, na forma de abono, vedada a incorporação na remuneração, na aposentadoria ou na pensão."
Do dispositivo extraem-se três comandos autônomos e cumulativos: a vinculação integral da receita à manutenção do ensino fundamental e à valorização do magistério; o piso de 60% a ser repassado aos profissionais do magistério, com inclusão textual dos aposentados e pensionistas; e a forma obrigatória de abono, vedada a incorporação. Não se trata, portanto, de subvinculação inferida do regime do Fundo - que foi justamente o que a ADPF 528 afastou -, mas de norma constitucional específica, posterior e autônoma.
2. A exigência de lei local: lei 14.325/22
Em 12/4/22, a lei 14.325 completou o desenho normativo. Seu art. 1º acrescentou o art. 47-A à lei 14.113/20, determinando que os recursos extraordinários oriundos de decisões judiciais sejam utilizados na mesma finalidade e segundo os mesmos critérios dos fundos a que se referem. O art. 2º, de aplicação direta ao ponto aqui tratado, impõe que Estados, Distrito Federal e Municípios definam, em legislação específica, os percentuais e os critérios da divisão do rateio entre os profissionais beneficiados. O art. 3º, por fim, comina a suspensão das transferências voluntárias da União ao ente que descumprir a destinação.
A exigência de lei local não é ritualística. Ela retira da Administração a definição unilateral de quem recebe e de quanto recebe, submetendo os critérios ao debate no Legislativo municipal, à publicidade do processo legislativo e ao controle social e judicial subsequente. Onde a lei federal reservou a matéria à lei em sentido formal, o ato administrativo não a substitui.
3. Três vícios recorrentes na execução municipal
O exame das normas locais editadas a partir de 2023 revela um padrão. Três vícios se repetem, isolada ou cumulativamente, e todos comprometem a higidez do rateio.
3.1. O rateio disciplinado por ato infralegal. Não são raros os municípios que, recebido o precatório, disciplinaram a distribuição por decreto ou por portaria da secretaria de educação, sem submeter os critérios à Câmara. O ato, nesse caso, incide em dupla ilegalidade: usurpa competência que o art. 2º da lei 14.325/22 reservou à lei específica e afronta o princípio da legalidade administrativa (CF, art. 37, caput). A consequência é a nulidade do ato na exata medida em que restringe direitos que a lei não restringiu.
3.2. O recorte do período abrangido. O Fundef vigorou de 1º/1/98 a 31/12/06, e é sobre a totalidade desse intervalo que incide a complementação reconhecida em juízo. Não obstante, encontram-se normas locais que iniciam a contagem em 1999, ou que a encerram antes de dezembro de 2006, sem indicar fundamento normativo para a supressão. O efeito é duplo: reduz artificialmente a base de cálculo e transfere ao caixa municipal a parcela correspondente aos meses excluídos - resultado que a vinculação constitucional não admite.
3.3. A exclusão de aposentados, desligados e herdeiros. É o vício mais grave, porque colide com texto expresso. O parágrafo único do art. 5º da EC 114/21 determina o repasse aos profissionais do magistério inclusive aposentados e pensionistas. Ainda assim, é frequente que a norma local limite o universo de beneficiários aos servidores em atividade na data do pagamento.
O critério é insustentável. O fato gerador da cota é o efetivo exercício no período abrangido pelo Fundo, e não a situação funcional na data, inteiramente aleatória, em que o ente conseguiu receber o precatório. Admitir o contrário significaria condicionar o direito do profissional à duração do litígio movido pelo próprio devedor, permitindo que a Administração se beneficie da sua mora. A natureza remuneratória e retroativa da verba conduz, ademais, à sua transmissibilidade: falecido o titular, o crédito integra o espólio e se transmite aos herdeiros, na forma da lei civil.
Registre-se a incoerência interna que frequentemente acompanha esse recorte: ao adotar como marco a situação funcional presente, a norma local acaba por contemplar servidores admitidos após 2006 - que não trabalharam um único dia no período indenizado - e por excluir quem nele atuou por quase uma década. O critério eleito não guarda qualquer relação com o fato gerador da verba.
4. A tributação do abono: o que está assentado e o que está suspenso
Definido quem recebe, surge a pergunta que todo profissional faz ao ver o valor creditado: quanto chega efetivamente à sua conta. O ponto comporta duas respostas distintas.
4.1. Contribuição previdenciária. Aqui a solução decorre do próprio texto constitucional. Ao determinar que o repasse se faça na forma de abono, vedada a incorporação na remuneração, na aposentadoria ou na pensão, a EC 114/21 qualificou a parcela como verba não incorporável aos proventos. Incide, portanto, a tese firmada pelo STF no RE 593.068/SC, Tema 163 da repercussão geral, segundo a qual não há contribuição previdenciária sobre parcelas que não se incorporam aos proventos de aposentadoria do servidor público. O desconto previdenciário sobre o abono, quando praticado, é indevido e comporta repetição.
4.2. Imposto de renda. Neste ponto a questão está em aberto, e o profissional precisa conhecer o estado da controvérsia. O art. 47-A, § 2º, II, da lei 14.113/20, na redação da lei 14.325/22, atribuiu caráter indenizatório à verba. As instâncias ordinárias, contudo, vinham majoritariamente afastando a isenção, ao duplo fundamento de que o abono configuraria acréscimo patrimonial e de que a lei posterior, ao qualificá-lo como indenizatório, não retroagiria para alcançar pagamentos anteriores.
A divergência levou a 1ª Seção do STJ a afetar a matéria ao rito dos recursos repetitivos em 2/7/26 - Tema 1.446, REsps 2.234.133 e 2.234.139, rel. min. Sérgio Kukina -, com determinação de suspensão dos processos que versem sobre a questão. Ao afetar, o relator destacou a relevância social e econômica da controvérsia, precisamente por dizer respeito à remuneração dos profissionais da educação básica.
A consequência prática é dupla. De um lado, o pedido de não incidência deve ser deduzido desde a inicial, sob pena de preclusão da discussão naquele processo. De outro, convém antecipar ao cliente que esse capítulo específico tende ao sobrestamento até o julgamento do repetitivo - o que não impede o prosseguimento da demanda quanto ao mérito do direito ao abono, que é matéria diversa e não abrangida pela suspensão.
5. O abono do professor falecido: A habilitação dos herdeiros
Passados quase vinte anos do encerramento do Fundef, parcela significativa dos profissionais que atuaram no período já faleceu. A hipótese não é marginal: em redes municipais de médio porte, é comum que envolva centenas de beneficiários.
O direito não se extingue com o titular. Sendo o abono verba de natureza patrimonial, referida a trabalho já prestado, o crédito integra o acervo hereditário e transmite-se aos sucessores, na forma da lei civil. A EC 114/21 reforça a conclusão ao arrolar os pensionistas entre os destinatários, e a lei 14.325/22 é expressa ao contemplar os herdeiros que comprovem o exercício do falecido nas redes públicas de ensino.
Duas dificuldades se apresentam na prática. A primeira é probatória: cabe demonstrar o vínculo e os períodos de efetivo exercício de quem já não pode fazê-lo, o que se resolve pela ficha funcional e pelas fichas financeiras da época, ambas em poder do ente. A segunda é procedimental: não são raras as normas locais que condicionam o pagamento aos sucessores à apresentação de alvará judicial, mesmo quando a legislação civil admite o levantamento por vias mais simples. A exigência, quando indiscriminada, transfere ao beneficiário um ônus que a norma federal não impôs e, na prática, inviabiliza o recebimento por famílias de baixa renda - hipótese em que a própria condição merece exame judicial.
6. O caminho processual
Identificado o vício, a via adequada combina a declaração de nulidade parcial do ato local, na parte restritiva, com a condenação do ente ao pagamento da cota proporcional ao tempo de efetivo exercício. A proporcionalidade ao tempo trabalhado no período é o único critério compatível com a natureza da verba, e deve ser demonstrada em memória de cálculo cuja fórmula, somadas todas as cotas individuais, reconstitua exatamente a parcela vinculada.
Dois pontos merecem atenção prática. O primeiro é probatório: os elementos indispensáveis à apuração - relação nominal de beneficiários, memória do rateio, universo de profissionais em exercício no período e extratos de levantamento - encontram-se na posse exclusiva do ente. Daí a importância do pedido de exibição fundado nos arts. 396 a 400 do CPC, com a cominação de admitirem-se verdadeiros os fatos que se pretendia provar.
O segundo é o termo inicial da prescrição. A pretensão não nasce com a vigência do Fundo, mas com o efetivo levantamento do precatório pelo ente, fato de que decorre o dever de repasse. A distinção é relevante: o depósito em conta judicial, sem alvará, ainda não faz nascer a obrigação de ratear, ao passo que o levantamento a torna imediatamente exigível.
7. Conclusão
O arranjo normativo é claro e foi construído em duas camadas complementares. A EC 114/21 definiu quem recebe e quanto recebe, incluindo expressamente os aposentados e pensionistas. A lei 14.325/22 definiu como se decide o rateio, reservando a matéria à lei local. O município que dispõe por portaria, que recorta o período ou que exclui os inativos não está exercendo margem de conformação administrativa: está contrariando texto expresso nos dois planos.
Some-se a isso a definição pendente sobre o imposto de renda, no Tema 1.446 do STJ, e tem-se o quadro completo: o direito ao abono está assentado no texto constitucional; o que segue em disputa é o quanto dele efetivamente chega ao professor.
A litigiosidade que ora se instala é, em boa medida, evitável. Bastaria que os entes submetessem os critérios ao Legislativo local e observassem, na definição do universo de beneficiários, o recorte que a própria Constituição já traçou. Enquanto isso não ocorre, cabe ao Judiciário recompor o que a norma local suprimiu - e ao profissional do magistério, ativo ou inativo, a iniciativa de exigir a verificação do que foi efetivamente pago em seu município.