1. Introdução
O recente pedido de falência protocolado pelas PGFN - Procuradorias do Estado de São Paulo e da Fazenda Nacional e em relação às empresas que compõem o “Grupo Dolly” trouxe mais uma dentre tantas polêmicas que orbitam o processo recuperacional da fabricante há tempos. Isso porque, a despeito do processamento de sua recuperação judicial (autuada sob o 1064813-83.2018.8.26.0100) ter sido deferido anos atrás (2018) e sua proposta de conversão ao procedimento extrajudicial aprovada há poucos meses - ainda que obstada a migração ao sistema de recuperação extrajudicial -, tais decisões não foram suficientes para que as referidas procuradorias deixassem de proceder com o pedido de falência.
Isso porque tal medida foi viabilizada após a recente regulamentação promovida pela portaria 903/26, que permitiu à Fazenda Pública requerer a falência de empresas quando a execução fiscal se mostrar ineficaz, cujo entendimento decorre do julgamento do REsp 2.196.073/SE pela 3ª turma do STJ, em fevereiro de 2026, ocasião em que, por decisão unânime, firmou-se a compreensão de que impedir a Fazenda Pública de requerer a falência do devedor a colocaria em posição de inferioridade em relação aos demais credores privados, desde que previamente esgotadas as medidas executivas e demonstrados elementos concretos de insolvência.
O grande problema, no entanto, é que tal regulamentação ocorreu em um contexto cuja mentalidade do órgão atuou majoritariamente em favor dos próprios interesses fiscais, à revelia da necessária cominação do interesse público e da preservação da empresa, cujo regular status recuperacional na esfera extrajudicial e a ausência de ilícitos comprovados ao longo do processo deveriam bastar para que o pedido de falência não fosse sequer cogitado, merecendo, para tanto, análise detida e pormenorizada.
2. Priorização da arrecadação tributária e revisão na política de cobrança da PGFN
Tal mudança estrutural tem um motivo bastante claro: o baixíssimo índice de recuperação das execuções fiscais, especialmente contra grandes devedores, cujo patrimônio frequentemente já se encontrava esvaziado ou protegido por complexas estruturas societárias – inclusive no caso de envolver devedores recuperandos, cujo crédito fiscal, na prática, era preterido em face de outras classes de crédito1.
Tendo em vista esse cenário, a partir de 2018, a PGFN impulsionou uma profunda reformulação institucional, passando a adotar um modelo mais sofisticado e, ao mesmo tempo, invasivo quanto à recuperação do crédito fiscal, fundamentando sua atuação em prévia análise de risco, compliance fiscal e, claro, com especial enfoque na gestão por eficiência arrecadatória, privilegiando instrumentos capazes de aumentar a recuperação efetiva do crédito - o que inclui a presente portaria 903/26 e o pedido de falência das empresas do Grupo Dolly2.
A princípio, tal preocupação normativa é justificável do ponto de vista da justiça tributária. Todavia, o fato de tais mudanças incidirem justamente sobre deveres fiscais e à revelia do processo recuperacional devidamente aprovado do Grupo - e mais tarde convertido à modalidade extrajudicial - demonstra que a preocupação das procuradorias reside em priorizar a arrecadação tributária em detrimento do princípio da preservação da empresa, de forma a favorecer seus próprios interesses ao invés de sopesá-los com o igualmente importante princípio fundamental.
A prova disso é que a elaboração da portaria não apenas positivou o entendimento do STJ em norma escrita como, também, institucionalizou o pedido de falência como política de cobrança, deslocando a falência de um mecanismo tradicionalmente voltado à tutela do mercado e dos credores para um instrumento estratégico de recuperação do crédito tributário.
A partir da sanção da portaria 903/26, houve uma expansão para a autorização expressa de pedidos de falência tanto nas hipóteses do art. 94, II (execução frustrada) quanto do art. 94, III (atos de falência, como liquidação precipitada de ativos, negócios simulados, fraude etc.), ampliando o espectro de atuação administrativa da PGFN:
Art. 49-A. O Procurador da Fazenda Nacional poderá, excepcionalmente, ajuizar pedido de falência em face de devedores da União e do FGTS, observados os seguintes requisitos: (...)
III - ocorrência de hipótese prevista no art. 94, caput, incisos II ou III, da lei 11.101, de 9 de fevereiro de 2005; (grifo nosso)
Art. 94. Será decretada a falência do devedor que: (...)
III - pratica qualquer dos seguintes atos, exceto se fizer parte de plano de recuperação judicial:
a) procede à liquidação precipitada de seus ativos ou lança mão de meio ruinoso ou fraudulento para realizar pagamentos;
b) realiza ou, por atos inequívocos, tenta realizar, com o objetivo de retardar pagamentos ou fraudar credores, negócio simulado ou alienação de parte ou da totalidade de seu ativo a terceiro, credor ou não;
c) transfere estabelecimento a terceiro, credor ou não, sem o consentimento de todos os credores e sem ficar com bens suficientes para solver seu passivo;
d) simula a transferência de seu principal estabelecimento com o objetivo de burlar a legislação ou a fiscalização ou para prejudicar credor;
e) dá ou reforça garantia a credor por dívida contraída anteriormente sem ficar com bens livres e desembaraçados suficientes para saldar seu passivo;
f) ausenta-se sem deixar representante habilitado e com recursos suficientes para pagar os credores, abandona estabelecimento ou tenta ocultar-se de seu domicílio, do local de sua sede ou de seu principal estabelecimento;
g) deixa de cumprir, no prazo estabelecido, obrigação assumida no plano de recuperação judicial. (grifo nosso)
Com isso, é plenamente perceptível que enquanto a decisão do STJ conferiu à PGFN, excepcionalmente, a faculdade de requerer a falência quando presentes os pressupostos legais para tanto, a referida Portaria partiu de tal precedente para regulamentar um modelo administrativo permanente para utilização do pedido de falência como ferramenta de recuperação de créditos públicos.
3. Pedido de falência sem a efetiva comprovação dos requisitos materiais do art. 94 da lei 11.101/05 e inocorrência de insolvência empresarial no Grupo Dolly
Dentre os dispositivos fundamentados no pedido de falência da Dolly, dois deles norteiam a inicial: art. 94, II (frustração executiva) e III, b (negócios simulados), ambos da lei 11.101/05. Por meio deles, as Procuradorias reputam que o passivo fiscal - na monta dos R$ 15,7 bilhões - não decorre apenas de dificuldades financeiras do Grupo, mas de uma “estratégia deliberada de blindagem patrimonial” em que a Dolly teria se utilizado do processo recuperacional para “desfazer medidas de cobrança”, “criar novas estruturas de blindagem patrimonial e planejamento tributário” e “contornar a exigência legal de regularidade tributária”, haja vista que o processo perdura por oito anos e, neste período, nenhum débito fiscal teria sido adimplido - o que teria garantido à Dolly vantagem competitiva ao deixar de recolher tributos e encargos sociais.3
Todavia, ao analisar as alegações apresentadas pelas Procuradorias, percebe-se que constituem fatos narrados sem a devida instrução probatória, deixando claro que a pretensão decorre, em grande medida, da frustração pela falta de alcance do crédito perseguido. A petição tenta afirmar que a falta de sucesso no pagamento do crédito fiscal demonstraria que as empresas do Grupo Dolly estariam operando “em estado falimentar” há anos e que a inadimplência fiscal estaria sendo utilizada como vantagem competitiva para fraudar credores.
Logo, a insuficiência probatória não está na ausência de prova da dívida tributária - que é inequívoca -, mas na ausência de prova dos fatos adicionais que transformariam o inadimplemento fiscal em ato de falência previsto no art. 94, III, da lei 11.101/05 - seja na existência de vícios, seja na comprovação da suposta insolvência do Grupo Dolly.
Em primeiro lugar, antes da recente alteração jurisprudencial, prevalecia o entendimento de que a Fazenda Pública não possuía legitimidade para requerer a falência do devedor com fundamento em crédito tributário, por se submeter a regime jurídico próprio de cobrança, materializado na execução fiscal. Nessa perspectiva, entendia-se que o pedido de falência configuraria indevido meio indireto de satisfação do crédito tributário, conforme sintetizado pelo STJ no julgamento do REsp 164.389/MG:
Na linha da legislação tributária e da doutrina especializada, a cobrança do tributo é atividade vinculada, devendo o fisco utilizar-se do instrumento afetado pela lei à satisfação do crédito tributário, a execução fiscal, que goza de especificidades e privilégios, não lhe sendo facultado pleitear a falência do devedor com base em tais créditos4.
Por mais que a recente alteração tenha conferido à PGFN legitimidade formal para requerer a falência, tal entendimento do STJ vigorou no sentido de que o alcance dos valores devidos não deveriam ultrapassar o escopo da execução fiscal tendo em vista a natureza vinculativa do tributo, de forma que tal preocupação, a despeito da alteração superveniente, não pode ser esvaziada, pois o simples reconhecimento da legitimidade ativa da Fazenda Pública não afasta a necessidade de se verificar se a utilização do processo falimentar observa a finalidade para a qual foi concebido, nem se a medida representa meio processual adequado e proporcional diante da existência de um sistema específico e privilegiado de cobrança do crédito público.
Por isso, ainda que o pedido disponha de acusações de fraude, as hipóteses previstas no art. 94, III, da lei 11.101/05 não autorizam a decretação da falência com fundamento em meras suspeitas, ilações ou imputações genéricas de fraude, blindagem patrimonial, simulação ou desvio de bens. Por se tratar de hipóteses legais específicas de atos falimentares, é indispensável a demonstração objetiva dos fatos constitutivos invocados, competindo ao requerente comprovar a efetiva ocorrência da conduta enquadrável em uma das alíneas do inciso III. A mera narrativa de comportamentos supostamente fraudulentos, desacompanhada de prova idônea ou majoritariamente lastreados no esgotamento da execução, não satisfaz o requisito legal para a decretação da quebra.
Além disso, tomando por base o acórdão proferido no REsp 2.196.073/SE, depreende-se que a jurisprudência claramente distingue a insolvência empresarial da mera existência de elevado passivo tributário, haja vista ter reconhecido a legitimidade da Fazenda para requerer a falência desde que exista qualquer indício concreto de insolvência após o esgotamento da execução fiscal. A própria portaria 903/26 segue tal premissa.
Assim, eventual pedido de falência que utilize como fundamento predominante o elevado valor da dívida ativa ou o insucesso das execuções fiscais, sem demonstrar a efetiva insolvência econômica do devedor, pode contrariar o próprio precedente que lhe deu origem. Em detalhes:
Por fim, impende registrar que não se trata de conceder um "superprivilégio" ao Fisco, mas sim de lhe disponibilizar uma ferramenta processual útil e necessária para situações de insolvência comprovada, a ser utilizada após o esgotamento da via de cobrança específica, em consonância com os princípios da eficiência, da isonomia e da supremacia do interesse público (grifo nosso)5.
Com efeito, o precedente não autorizou a utilização da falência como sucedâneo da execução fiscal nem como instrumento voltado exclusivamente à satisfação do crédito tributário, tão somente condicionando sua admissibilidade à efetiva comprovação da insolvência e à presença dos requisitos previstos na lei 11.101/05. Assim, a mera existência de elevado passivo tributário ou o insucesso das medidas executivas não são suficientes, por si sós, para justificar a decretação da quebra, impondo-se a demonstração concreta de que o devedor se encontra em estado de insolvência, sob pena de desvirtuamento da finalidade do instituto falimentar e de afronta aos próprios limites estabelecidos pelo precedente que fundamentou a edição da portaria 903/26.
4. Considerações finais
Diante de todo o exposto, o que se verifica no presente caso é uma tentativa das Procuradorias de converter o processo falimentar em instrumento de uma política institucionalizada de cobrança tributária, deslocando para o âmbito da falência pretensões que devem encontrar satisfação pelos meios próprios de cobrança e execução, em detrimento da preservação da atividade empresarial. Não se desconhece a legitimidade da Fazenda Pública para perseguir seus créditos, tampouco a possibilidade, reconhecida pela jurisprudência, de requerer a falência em determinadas circunstâncias. O que não se admite é que a pretensão arrecadatória se transforme em fundamento autônomo para a quebra, à revelia do regime recuperacional e do princípio da preservação da empresa.
Com efeito, a legitimidade para requerer a falência não deve ser confundida com a procedência concreta do pedido, que permanece vinculada aos pressupostos da lei 11.101/05. O art. 94 contempla hipóteses legalmente delimitadas, cujo preenchimento deve ser concretamente demonstrado, não bastando suspeitas, ilações ou acusações de irregularidades, de forma que a arrecadação tributária, por mais relevante que seja, não pode transformar a falência em mero instrumento coercitivo de satisfação do crédito público.
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Referências
ALTEMANI, Renato Lisboa. Atos de falência na Lei n. 11.101/05. Jurisprudência Catarinense, Florianópolis, v. 32, n. 111/112, p. 120-133, abr./set. 2006.
BRASIL. Lei nº 11.101, de 9 de fevereiro de 2005. Regula a recuperação judicial, a extrajudicial e a falência do empresário e da sociedade empresária. Brasília, DF: Presidência da República, 2005.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 164.389/MG. Segunda Seção. Brasília, DF, 13 ago. 2003.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 2.196.073/SE. Terceira Turma. Relatora: Ministra Nancy Andrighi. Julgado em 3 fev. 2026. Brasília, DF: Superior Tribunal de Justiça, 2026.
BRASIL. Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. Portaria PGFN nº 33, de 8 de fevereiro de 2018. Brasília, DF, 2018.
BRASIL. Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. Portaria PGFN nº 903, de 2026. Brasília, DF: Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, 2026.
BRASIL. Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. Protesto de CDAs possui taxa de recuperação de 19%. Brasília, DF: PGFN, 21 jun. 2016. Disponível em: . Acesso em: 27 ago. 2026.
SÃO PAULO (Estado); BRASIL. Procuradoria-Geral do Estado de São Paulo; Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. Pedido de falência em face das sociedades integrantes do Grupo Dolly. São Paulo: 2ª Vara de Falências e Recuperações Judiciais do Foro Central Cível da Comarca de São Paulo, 2026.
1 BRASIL. Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. Protesto de CDAs possui taxa de recuperação de 19%. Brasília, DF: PGFN, 21 jun. 2016.
2 No entanto, tal mudança, vale mencionar, foi impulsionada pela sanção da Portaria PGFN n. 33, de 2018, que instituiu o “Novo Modelo de Cobrança” da dívida ativa da União, abrangendo um novo fluxo de inscrição e cobrança da dívida ativa da União que vai do Procedimento Administrativo de Primeira Cobrança até as estratégias de cobrança judicial. A partir daí, novas medidas de institucionalização arrecadatória foram sendo tomadas até culminarem no paradigma do pedido de falência da Dolly.
3 SÃO PAULO (Estado); BRASIL. Procuradoria-Geral do Estado de São Paulo; Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. Pedido de falência em face das sociedades integrantes do Grupo Dolly. São Paulo: 2ª Vara de Falências e Recuperações Judiciais do Foro Central Cível da Comarca de São Paulo, 2026.
4 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 164.389/MG. Segunda Seção. Brasília, DF, 13 ago. 2003.
5 ALTEMANI, Renato Lisboa. Atos de falência na Lei n. 11.101/05. Jurisprudência Catarinense, Florianópolis, v. 32, n. 111/112, p. 120-133, abr./set. 2006.