A MP 1.394, de 25 de setembro de 2026, suscita um problema constitucional que independe da posição pessoal que se adote sobre as apostas de quota fixa. Não se trata de afirmar que essa atividade deva permanecer autorizada, nem de negar ao Congresso Nacional o poder de restringi-la ou mesmo proibi-la. A questão é anterior: pode o Poder Executivo, por meio de instrumento legislativo excepcional, extinguir quase de imediato um setor recentemente disciplinado pelo legislador e estruturado administrativamente pelo próprio Estado, e assim produzir efeitos de difícil reversão antes que se forme a vontade parlamentar?
Essa delimitação é indispensável. O debate não envolve suposto direito adquirido à imutabilidade da lei. Opções legislativas e regulatórias podem e devem ser revistas quando seus resultados o exigirem. O que a Constituição não trata como indiferente é o instrumento empregado, o procedimento observado e as garantias oferecidas às situações constituídas sob o regime anterior.
Um mercado criado e organizado pelo Estado
A exploração das apostas de quota fixa não se desenvolveu à margem do Direito. A lei 13.756/18 introduziu a modalidade no ordenamento nacional, e a lei 14.790/23 aprofundou sua disciplina. Seguiu-se extensa regulamentação do Ministério da Fazenda, por meio da Secretaria de Prêmios e Apostas, que estabeleceu requisitos técnicos, econômicos, publicitários, tributários e de proteção ao apostador. As empresas submeteram-se a processos de autorização, pagaram valores de outorga, reorganizaram suas estruturas e realizaram investimentos para cumprir as exigências estatais.
Esse dado não petrifica a opção legislativa, mas altera o modo constitucionalmente admissível de revê-la. Uma atividade simplesmente tolerada não se equipara a outra cuja existência foi prevista em lei, regulamentada, fiscalizada, tributada e autorizada pelo Poder Público.
Eros Roberto Grau (2021, p. 15 e 17) recorda que a racionalidade do direito moderno reside em instalar um “horizonte de previsibilidade e calculabilidade” para os comportamentos humanos. Observa, também, que o mercado não é um fato natural exterior ao Estado, mas “instituição jurídica constituída pelo direito positivo”. A lição é particularmente pertinente ao caso: se o próprio Estado constitui e organiza juridicamente um mercado, a segurança jurídica não lhe veda mudanças, mas impõe que elas sejam previsíveis, coerentes e acompanhadas de transição proporcional à intensidade de seus efeitos.
Relevância não é urgência
O art. 62 da Constituição não confere ao presidente da República competência legislativa ordinária concorrente com a do Congresso Nacional. A medida provisória somente se legitima diante da presença simultânea de relevância e urgência. A primeira pode ser reconhecida sem dificuldade: a proteção dos consumidores, a prevenção do superendividamento, a defesa de crianças e adolescentes, a integridade esportiva e o combate à lavagem de dinheiro são finalidades públicas relevantes. Disso não decorre, porém, a urgência constitucional.
Urgência não se confunde com prioridade política, nem pode resultar da própria decisão do Executivo de implantar imediatamente determinada opção normativa. É necessário demonstrar por que a matéria não poderia aguardar o processo legislativo ordinário e por que instrumentos regulatórios disponíveis seriam insuficientes. Restrições à publicidade, limites de acesso e de aportes, mecanismos de jogo responsável, fiscalização financeira e reforço da supervisão são alternativas cuja insuficiência precisa ser concretamente demonstrada antes da adoção da medida mais gravosa: a extinção integral da atividade.
O rigor dessa demonstração deve crescer na proporção da intensidade e da irreversibilidade dos efeitos antecipados. A MP 1.394/26 proibiu novos aportes desde a publicação, determinou a indisponibilidade de sites e aplicativos a partir de 6 de outubro e fixou a extinção das autorizações em 25 de outubro de 2026. Tudo isso pode ocorrer antes de o Congresso concluir a apreciação da medida.
Surge, então, uma assimetria institucional. O Legislativo conserva formalmente o poder de rejeitar a medida provisória, mas poderá deliberar quando plataformas já tiverem sido retiradas do ar, contratos e patrocínios rescindidos, empregados dispensados, investimentos desmobilizados e autorizações extintas. A rejeição parlamentar posterior talvez não consiga recompor a realidade anterior. A medida provisória deixa, assim, de apenas antecipar uma norma e passa a criar um fato consumado, capaz de esvaziar a própria competência constitucional do Congresso.
Segurança jurídica e confiança legítima
A segurança jurídica não assegura a permanência indefinida de toda disciplina normativa; exige estabilidade mínima, clareza de orientação e coerência da conduta estatal. Bruno Miragem (2017, p. 232-233) distingue sua dimensão objetiva - ligada à estabilidade e à previsibilidade da ação do Estado - da proteção subjetiva da confiança depositada pelo cidadão no comportamento do Poder Público. Com apoio em Gomes Canotilho, associa ambas à exigência de “fiabilidade, clareza, racionalidade e transparência dos atos do poder”.
O saudoso professor Geraldo Ataliba (2004, p. 171) afirmou categoricamente que a Constituição de feição republicana, inspirada no constitucionalismo moderno, “cria um sistema absolutamente incompatível com a surpresa”. Ao tratar da fair administration, doutrina norte-americana essencialmente fundamentada no princípio republicano, Ataliba (2004, p. 173) dela extrai um dever de lealdade do Estado para com os administrados: “A lealdade é tomada como traço fundamental legitimador da lei e dos atos administrativos” (ATALIBA, 2004, p. 174).
A previsibilidade é, assim, consectário da segurança jurídica; da conjugação desta com o dever de lealdade decorre a proteção da confiança, de inquestionável relevância.
Essa proteção assume especial relevo quando o administrado não se limita a esperar a continuidade abstrata da legislação, mas orienta sua conduta por sinais estatais concretos. No caso das apostas de quota fixa, esses sinais não foram ambíguos: houve leis específicas, atos regulamentares, procedimentos individualizados de autorização, cobrança de outorgas e imposição de investimentos de adequação. O particular não criou unilateralmente a situação que agora se pretende extinguir; agiu dentro de uma estrutura concebida e executada pelo Estado.
Miragem (2017, p. 229) sintetiza três dimensões da tutela da confiança: a procedimental, que assegura participação aos destinatários da ação estatal; a compensatória, que impõe o ressarcimento dos prejuízos decorrentes da frustração de expectativas legítimas; e a substancial, que permite a manutenção ou estabilização de determinadas relações jurídicas. A medida provisória parece afastar simultaneamente as três ao antecipar a extinção do setor, ao encerrar as autorizações em prazo exíguo e ao excluir, em regra, a devolução das outorgas e a indenização.
Isso não significa afirmar que toda autorização administrativa seja irrevogável, nem que a confiança do particular deva prevalecer invariavelmente sobre o interesse público. A conclusão é mais contida: mesmo quando a retirada do ato for juridicamente possível, seus efeitos devem ser avaliados à luz da boa-fé do destinatário, dos investimentos induzidos pelo Poder Público, do tempo de vigência das autorizações e da intensidade da ruptura.
É precisamente nesse sentido que Miragem (2017, p. 244) adverte que “o poder de revogar não é ilimitado”. Ainda que não exista direito adquirido à continuidade indefinida do ato administrativo ou à imutabilidade do regime jurídico, a frustração de expectativas legítimas pode exigir medidas de transição, modulação de efeitos ou reparação dos prejuízos suportados pelos particulares (MIRAGEM, 2017, p. 245-246). Na mesma direção, Dal Pozzo e Rocha (2024, p. 130) sintetizam que “a Administração Pública deve prever e arcar com as consequências que seus atos podem causar na esfera jurídica de outrem que, de boa-fé, acredita nas declarações realizadas pela Administração”.
Oportuna, ainda, a referência dos mesmos autores à lição de Gabriel Valbuena Hernandez, conforme segue:
Estamos, então, fazendo referência a existência prévia de um comportamento, atitude ou manifestação do Estado ou de seus agentes, que de maneira inequívoca, objetiva e concludente estimule, induza, permita, tolere ou determine o surgimento de expectativas fundadas e certas, em torno à duração e permanência de uma situação jurídica subjetiva ou faça previsível que a atividade administrativa tenha uma determinada orientação ou gere certo resultado. (VALBUENA HERNÁNDEZ apud DAL POZZO; ROCHA, 2024, p. 134)
O falecido professor da UFRGS Almiro do Couto e Silva (2013, p. 2) destaca que a noção de Estado de Direito compreende, entre seus componentes de maior relevância, “a proteção da boa fé ou da confiança (Vertrauensschutz) que os administrados têm na ação do Estado, quanto à sua correção e conformidade com as leis”, de modo que a confiança legitimamente depositada pelo particular na conduta estatal não é concessão graciosa do Poder Público, mas exigência e decorrência do próprio Estado de Direito. Ela vincula tanto o administrador quanto o legislador, e sua frustração abrupta não pode ser tratada como fato juridicamente neutro ou insignificante.
Proporcionalidade, moralidade e coerência estatal
Finalidades legítimas não dispensam o controle dos meios. A proporcionalidade exige verificar a adequação da proibição, sua necessidade - isto é, a inexistência de alternativas menos restritivas e igualmente eficazes - e o equilíbrio entre os benefícios esperados e os custos jurídicos, econômicos e sociais produzidos. Não basta afirmar a gravidade dos problemas associados às apostas; é preciso explicar por que o regime regulatório não poderia ser reforçado e por que a supressão integral e imediata seria indispensável.
A questão alcança também a moralidade administrativa. Em seu sentido jurídico, moralidade não é juízo subjetivo sobre a virtude da atividade econômica atingida: ela vincula o exercício do poder à finalidade pública, à lealdade e à coerência. Não por acaso, Hely Lopes Meirelles (2020, p. 82), com apoio em Judith Martins-Costa, aproxima a moralidade administrativa da boa-fé objetiva do direito privado, uma vez que ambas exprimem, dentre outras, a exigência de um comportamento leal. Miragem (2017, p. 255-260), por sua vez, observa que a conformidade da atuação estatal deve ser examinada também a partir de seu conteúdo material e das consequências produzidas sobre o indivíduo e a sociedade. A invocação do interesse público, portanto, não exime o Estado do dever de justificar a ruptura do estado de coisas que ele próprio provocou.
Daí a evidente tensão quando o Estado cria o regime, cobra pela outorga, exige investimentos e, pouco depois, extingue as autorizações sem transição suficiente, restituição ou indenização. Essa sequência não torna automaticamente ilegítima a nova política intencionada, mas aumenta substancialmente o ônus de fundamentação, de coerência e de proporcionalidade. Em um Estado de Direito, o Poder Público não pode exigir confiança para instituir um determinado mercado e tratá-la como juridicamente irrelevante no momento de extingui-lo.
O controle que cabe ao Congresso Nacional
O Congresso Nacional não desempenha função meramente homologatória em relação às medidas provisórias. Compete-lhe controlar tanto o conteúdo quanto os pressupostos constitucionais do instrumento. A devolução de medidas provisórias, embora excepcional, tem precedentes institucionais nas MPs 446/08, 669/15, 979/20 e 1.068/21. A devolução parcial da MP 1.227/24, por sua vez, demonstra que o controle pode incidir apenas sobre dispositivos destacáveis.
No caso da MP 1.394/26, o primeiro exame deve recair sobre a demonstração concreta da urgência. Se ela não estiver caracterizada, a devolução integral será constitucionalmente justificável. Subsidiariamente, podem ser objeto de devolução ou rejeição parcial os dispositivos que extinguem antecipadamente as autorizações e produzem consequências irreversíveis sobre situações legitimamente constituídas. Se a tramitação prosseguir, a Comissão Mista deve enfrentar expressamente a necessidade de transição, de modulação e de eventual compensação.
Não se trata de retirar do Congresso a decisão de mérito sobre a matéria, mas, ao contrário, de preservar sua possibilidade real de decidir antes que a realidade submetida à sua deliberação tenha sido desfeita. A legitimidade das finalidades invocadas não sana eventual inadequação constitucional do meio. Quanto mais profunda e irreversível for a alteração promovida por medida provisória, maior deverá ser o rigor no controle da urgência, da proporcionalidade e da proteção da confiança.
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ATALIBA, Geraldo. República e Constituição. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2004.
COUTO E SILVA, Almiro do. Princípios da legalidade da Administração Pública e da segurança jurídica no Estado de Direito contemporâneo. Revista Eletrônica Ad Judicia - REAJ, ano 1, v. 1, p. 1-24, out./dez. 2013. Disponível em: https://admsite.oabrs.org.br/arquivos/file_527a403845914.pdf. Acesso em: 1 out. 2026.
DAL POZZO, Augusto Neves; ROCHA, Sílvio Luís Ferreira da. Curso de direito administrativo. São Paulo: Thomson Reuters, 2024.
GRAU, Eros Roberto. Por que tenho medo dos juízes: a interpretação/aplicação do direito e os princípios. 10. ed. São Paulo: Malheiros, 2021.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 44. ed. São Paulo: Malheiros, 2020.
MIRAGEM, Bruno. Direito administrativo aplicado. 3. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017.