Ariano Suassuna1, em suas reflexões sobre a realidade brasileira, costumava citar uma conhecida distinção formulada por Machado de Assis entre o país oficial e o país real. Para Machado de Assis, "O país real, esse é bom, revela os melhores instintos; mas o país oficial, esse é caricato e burlesco". Ariano, por sua vez, identificava o país real com o povo brasileiro, especialmente com a imensa parcela da população historicamente afastada dos espaços de poder e das oportunidades de desenvolvimento.
A distinção, embora concebida em outro contexto, nos proporciona ponderações sobre a distância que ainda separa o modelo federativo estabelecido pela Constituição de 1988 de sua concretização institucional.
O país oficial, representado pelas estruturas centrais de poder em Brasília, nem sempre parece compreender a complexidade do país real, constituído por milhares de comunidades locais, com suas particularidades territoriais, sociais, econômicas e culturais. Essa distância também se apresenta na maneira como se interpreta o pacto federativo, frequentemente a partir de uma orientação centralizadora, pouco sensível à autonomia municipal e às possibilidades de construção de respostas normativas ajustadas às necessidades concretas da população.
A Constituição de 1988 estabeleceu um projeto federativo que não se compatibiliza com uma compreensão reducionista das Municipalidades como executoras de decisões tomadas pelas instâncias centrais de poder.
Ao reconhecer expressamente os municípios como integrantes da organização político-administrativa da República, dotados de autonomia, o Constituinte conferiu dimensão constitucional a uma realidade política e institucional que antecede a própria formação do Estado brasileiro. Afinal, a experiência municipal não surgiu com a Constituição de 1988. Ao contrário, integra a trajetória histórica do poder no Brasil, embora submetida, ao longo do tempo, a diferentes graus de centralização e dependência.
A inovação constitucional de 1988, portanto, não consistiu na criação do município, mas na atribuição de uma posição singular na estrutura federativa brasileira, mediante o reconhecimento de competências próprias, capacidade de auto-organização e autonomia legislativa, administrativa e financeira.
Essa opção não pode ser compreendida isoladamente dos demais compromissos assumidos pela Constituição. O Constituinte de 1988 não se limitou a reorganizar territorialmente o exercício do poder. Estabeleceu um projeto de Estado fundado na dignidade da pessoa humana, comprometido com a redução das desigualdades sociais e regionais, a promoção do bem de todos e a efetividade dos direitos fundamentais.
Nesse contexto, a descentralização política deixa de representar apenas uma técnica de distribuição de competências entre entes federativos. Constitui, igualmente, instrumento de realização dos objetivos constitucionais, ao permitir que diferentes centros de decisão participem da construção de respostas institucionais às demandas da sociedade.
O federalismo cooperativo deve ser compreendido a partir desse desenho constitucional. A repartição constitucional de competências não foi concebida para estabelecer espaços de atuação necessariamente excludentes, mas para permitir a coexistência de responsabilidades e a articulação entre os diferentes níveis de governo.
José Arthur Castillo de Macedo propõe uma releitura funcional da repartição das competências constitucionais dos entes federativos, orientando-a à concretização dos direitos fundamentais:
"Defendo a ampliação ou a restrição da autonomia com a finalidade de realizar direitos fundamentais das pessoas. Portanto, não discuto e não estou a defender a ampliação ou a restrição da autonomia para que as instituições burocráticas do Estado ampliem seu espaço de atuação, vale dizer, de ausência de controle ou constrangimentos, em face da sociedade. Por razões óbvias, estender a autonomia de instituições estatais não implica necessariamente alargar a autonomia das pessoas e a proteção dos seus direitos fundamentais. Por isso, é indispensável que se faça o caminho inverso, comprimindo ou expandindo as capacidades dos entes estatais em face da realização dos objetivos e direitos fundamentais. É justamente nesse sentido que afirmo a leitura funcionalizada da autonomia. A razão de ser da ampliação do espaço de atuação do Estado é promover condições para o autogoverno das pessoas; o que se dá, em grande medida, por meio da concretização dos direitos fundamentais"2.
A previsão de competências comuns e concorrentes, a possibilidade de suplementação legislativa, a cláusula do interesse local e o reconhecimento de atribuições próprias aos Municípios demonstram uma arquitetura constitucional orientada pela cooperação, sem eliminar a autonomia de cada ente federativo.
A cooperação pressupõe o reconhecimento de diferentes centros de poder constitucionalmente legitimados, cada qual responsável, nos limites de suas atribuições, pela realização dos compromissos assumidos pela República. Quando a atuação municipal passa a ser compreendida apenas como execução de diretrizes formuladas pela União, esvazia-se uma dimensão essencial do próprio pacto federativo de 1988.
Essa constatação é essencial quando deslocamos a análise da organização do Estado para os destinatários de sua atuação. Os direitos fundamentais não se realizam em espaços abstratos. É nos Municípios que as pessoas vivem, trabalham, estudam, utilizam os serviços públicos e experimentam, concretamente, a presença ou a ausência das garantias constitucionais. É também no território municipal que as desigualdades se tornam visíveis, que as necessidades coletivas assumem características próprias e que as políticas públicas encontram seus destinatários.
Não parece razoável, portanto, que uma Constituição comprometida com a dignidade humana e com a descentralização política seja interpretada a partir de uma desconfiança permanente em relação à capacidade normativa dos municípios.
O interesse local, previsto no art. 30, inciso I, da Constituição, não exige exclusividade de interesses. Em uma sociedade marcada pela interdependência das relações econômicas e sociais, dificilmente haverá matéria que interesse apenas a uma comunidade, sem qualquer repercussão estadual ou nacional. O que justifica a atuação municipal é a predominância concreta e imediata do interesse local, considerada a natureza da matéria e a relação da disciplina normativa com as necessidades daquela coletividade.
Da mesma forma, a competência suplementar prevista no art. 30, inciso II, não pode ser reduzida à reprodução de comandos federais e estaduais. Suplementar pressupõe a possibilidade de complementar, adaptar e conferir maior densidade normativa às disposições gerais, observados os limites constitucionais de competência.
Essa compreensão implica reconhecer que a legislação municipal pode, e deve, desempenhar função relevante na tutela normativa dos direitos fundamentais, inclusive mediante a instituição de garantias adicionais ajustadas às particularidades locais.
A Constituição de 1988 não estabeleceu um catálogo fechado de proteção. Sua abertura material, expressamente reconhecida no art. 5º, § 2º, indica os direitos fundamentais como um sistema em desenvolvimento, cuja concretização não se esgota nas disposições expressamente enunciadas pelo Constituinte. A possibilidade de ampliação dessa proteção pela legislação municipal, por sua vez, deve ser examinada em conjunto com as competências previstas no art. 30 e com os demais limites estabelecidos pela Constituição.
Naturalmente, essa abertura não autoriza os Municípios a legislar indistintamente sobre qualquer matéria, nem a afastar competências constitucionalmente reservadas à União ou aos Estados. A autonomia municipal encontra limites na própria Constituição e deve ser exercida em conformidade com a integridade do sistema federativo.
O que se questiona é a tendência de transformar esses limites em uma presunção de incapacidade normativa do poder local.
Há uma diferença substancial entre controlar a constitucionalidade de determinada legislação municipal e interpretar a repartição de competências a partir da premissa de que a atuação central deve prevalecer sempre que houver alguma possibilidade de sobreposição normativa. A primeira postura decorre da supremacia da Constituição. A segunda pode demonstrar uma compreensão centralizadora incompatível com o modelo federativo que ela própria instituiu, suprimindo, de forma indevida, a autonomia municipal.
O desafio consiste em desenvolver uma interpretação que preserve a unidade constitucional sem comprometer a autonomia dos entes federativos, notadamente quando a atuação municipal busca conferir maior proteção a direitos fundamentais.
Para tanto, parece necessário considerar, conjuntamente, a integridade federativa, a pertinência local da disciplina normativa e a proteção dos direitos envolvidos. A análise deve verificar se a norma municipal respeita os limites constitucionais de competência, se apresenta conexão efetiva com as particularidades da comunidade e se contribui legitimamente para a realização dos direitos fundamentais.
Não se trata de conferir validade automática a toda legislação municipal que invoque a proteção de direitos, mas de reconhecer que o exercício da autonomia local merece uma consideração constitucional efetiva, e não uma deferência meramente retórica.
Esse olhar exige, inclusive, uma reflexão sobre a maneira como as instituições nacionais, especialmente os órgãos responsáveis pelo controle de constitucionalidade, examinam as escolhas normativas municipais.
A legislação produzida no âmbito local não constitui manifestação inferior de vontade política. Resulta do exercício de competências atribuídas diretamente pela Constituição a órgãos democraticamente legitimados, que representam comunidades dotadas de necessidades, interesses e particularidades próprias.
A deferência a essas escolhas não significa imunidade ao controle jurisdicional. Significa reconhecer que a invalidação de uma norma municipal exige fundamentação constitucional consistente, capaz de demonstrar, de forma concreta e não meramente abstrata, a efetiva incompatibilidade da disciplina local com a repartição de competências ou com outros comandos constitucionais.
Esse cuidado é importante em um país de dimensões continentais e profundas desigualdades regionais, no qual soluções uniformes nem sempre conseguem responder adequadamente à diversidade das realidades locais.
O reconhecimento da autonomia municipal também não implica desconhecer as dificuldades históricas do poder local brasileiro. As experiências de concentração política, desigualdade econômica e captura de instituições integram nossa formação e não podem ser desconsideradas3.
Entretanto, tais circunstâncias não justificam a manutenção de um modelo de desconfiança permanente em relação aos municípios. Ao contrário, recomendam o fortalecimento das instituições democráticas locais, dos mecanismos de controle, da transparência administrativa e da participação popular.
A resposta constitucional às fragilidades do poder local não deve ser, necessariamente, a redução de sua autonomia, mas o aprimoramento das condições institucionais para seu exercício legítimo.
É oportuno recordar que o federalismo se estrutura justamente a partir da relação permanente entre unidade e diversidade. O pacto federativo não se propõe a eliminar as diferenças existentes no interior do Estado, mas procura organizá-las juridicamente por meio da distribuição de competências e da autonomia dos entes federativos.
O ministro Edson Fachin tem defendido entendimento ao qual nos filiamos, que propõe uma significativa inflexão na leitura do federalismo brasileiro, ao deslocar a análise da repartição de competências de um plano estritamente formal para uma perspectiva material e finalística, afirmando que "o federalismo torna-se, portanto, um instrumento de descentralização política, não para simplesmente distribuir poder político, mas para realizar direitos fundamentais"4.
É oportuno reproduzir, pela pertinência de seus fundamentos, o seguinte trecho do voto vencido proferido pelo ministro Edson Fachin na ADIn 5.997/RJ:
"A questão dos autos cinge-se à distribuição de competências entre os diversos entes federativos para legislarem sobre as matérias especificadas pela Constituição. repartição de competências é característica fundamental em um Estado federado para que seja protegida a autonomia de cada um dos seus membros e, por conseguinte, a convivência harmônica entre todas as esferas, com o fito de evitar a secessão. Nesta perspectiva, esta distribuição pode se dar em sentido horizontal ou vertical, levando em conta a predominância dos interesses envolvidos".
Repartir competências compreende compatibilizar interesses para reforçar o federalismo cooperativo em uma dimensão realmente cooperativa e difusa, rechaçando-se a centralização em um ou outro ente e corroborando para que o funcionamento harmônico das competências legislativas e executivas otimize os fundamentos (art. 1º, da Constituição Federal) e objetivos (art. 3º, da Constituição Federal) da República.
Ao construir uma rede interligada de competências, o Estado se compromete a exercê-las para o alcance do bem comum e para a satisfação de direitos fundamentais.
Ocorre que, como bem lembrou o ministro Gilmar Mendes, por vezes uma mesma lei pode apresentar problemas complexos, por envolver tema que se divide em assunto que compõe a competência concorrente e em matéria restrita à competência legislativa de apenas uma das esferas da Federação (BRANCO, Paulo G. G; MENDES, Gilmar F. Curso de direito constitucional. 10ª ed. São Paulo: Saraiva, 2015, p. 841).
Em outras oportunidades, sustentei que a tradicional compreensão do federalismo brasileiro, que busca solucionar os conflitos de competência apenas a partir da ótica da prevalência de interesses, não apresenta solução satisfatória para os casos em que a dúvida sobre o exercício da competência legislativa decorre de atos normativos que podem versar sobre diferentes temas.
A solução, mesmo em tais hipóteses, não pode se distanciar do cânone da prudência que incumbe aos órgãos de controle de constitucionalidade: deve-se privilegiar a interpretação que seja condizente com a presunção de constitucionalidade de que gozam os atos legislativos. Incide, aqui, o que o ministro Gilmar Mendes, em conhecida obra doutrinária, chamou de princípio da interpretação conforme a Constituição:
"Não se deve pressupor que legislador haja querido dispor em sentido contrário à Constituição; ao contrário, as normas infraconstitucionais surgem com a presunção de constitucionalidade" (BRANCO, Paulo G. G; MENDES, Gilmar F. Curso de direito constitucional. 10ª ed. São Paulo: Saraiva, 2015, p. 97)".
Essa deferência ao poder legislativo assume feição especial quando o controle de constitucionalidade é feito em face de norma produzida pelos demais entes da federação. Ela exige que o intérprete não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria. Nesse sentido, o cânone da interpretação conforme, a que alude o ministro Gilmar Mendes, deve ser integrado pelo que, na jurisprudência norte-americana, foi chamado de uma presunção a favor da competência dos entes menores da federação (presumption against pre-emption).
Assim, é preciso reconhecer, no âmbito da repartição constitucional de competências federativas, que o Município, desde que possua competência para matéria, detém primazia sobre os temas de interesse local, nos termos do disposto no art. 30, I, da CF/88. De igual modo, Estados e União detêm competência sobre os temas de seus respectivos interesses, nos termos dos parágrafos do art. 24 da CF/88. Há, dessa forma, um direcionamento das ações de governo do ente local para o nacional, naquilo que José de Oliveira Baracho vislumbrou como sendo o princípio da subsidiariedade do federalismo brasileiro:
"O princípio da subsidiariedade mantém múltiplas implicações de ordem filosófica, política, jurídica, econômica, tanto na ordem jurídica interna, como na comunitária e internacional. Dentro das preocupações federativas, o Governo local deve assumir grande projeção, desde que sua efetivação, estrutura, quadros políticos, administrativos e econômicos que se projetam na globalidade dos entes da Federação. No exercício de suas atribuições, o governo das entidades federativas poderá promover ações que devem, pelo menos, mitigar a desigualdade social, criar condições de desenvolvimento e de qualidade de vida. A Administração pública de qualidade, comprometida com as necessidades sociais e aberta à participação solidária da sociedade, pode melhorar as entidades federativas e os municípios. A partir desse nível, concretiza-se, necessariamente a efetivação dos direitos humanos. A descentralização, nesse nível, deverá ser estímulo às liberdades, à criatividade, às iniciativas e à vitalidade das diversas legalidades, impulsionando novo tipo de crescimento e melhorias sociais. As burocracias centrais, de tendências autoritárias opõem-se, muitas vezes, às medidas descentralizadoras, contrariando as atribuições da sociedade e dos governos locais. O melhor clima das relações entre cidadãos e autoridades deve iniciar-se nos municípios, tendo em vista o conhecimento recíproco, facilitando o diagnóstico dos problemas sociais e a participação motivada e responsável dos grupos sociais na solução dos problemas, gerando confiança e credibilidade". (Baracho, José Alfredo de Oliveira. O princípio da subsidiariedade: conceito e evolução. Revista da Faculdade de Direito da UFMG, 35, p. 13-52, 1995. p. 28-29).
A toda evidência, não se deve apressadamente igualar a democracia com as espécies existentes de provincianismo ou paroquialismo político. Afinal, a Constituição é também um contraponto à captura do governo local por oligarquias lugareiras. Reside aqui precisamente a fonte material de competência dos demais entes federativos: desde que favoreçam a realização material de direitos constitucionalmente garantidos e desde que estejam previstas no âmbito de sua respectiva competência, podem a União ou os Estados disporem sobre as matérias que tangencialmente afetam o interesse local. O federalismo torna-se, portanto, um instrumento de descentralização política, não para simplesmente distribuir poder político, mas para realizar direitos fundamentais.
Assim, seria possível superar o aspecto meramente formal do princípio da prevalência do interesse e nele reconhecer um conteúdo material: apenas quando a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), seria possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente maior.
A clareza legislativa não se refere apenas à competência concorrente. Em caso de dúvida sobre o título a que se dá o exercício da competência, se comum ou concorrente, por exemplo, também cumpre à lei definir o âmbito de atuação do ente federativo. Ressalte-se, porém, que, seja qual for a hipótese, a assunção de competência pelo ente maior deve fundar-se no princípio da subsidiariedade como aqui entendido, ou seja, na demonstração de que a regulação de determinada matéria pela União ou pelo Estado, conforme as circunstâncias do caso concreto, revela-se mais apta a garantir direitos fundamentais.
Trata-se, portanto, de privilegiar, em princípio, a definição dada pelo legislador, reconhecendo que eventual lacuna deve ser vista como possibilidade de atuação dos demais entes federativos. À míngua de definição legislativa, não cabe ao Poder Judiciário retirar a competência normativa de determinado ente da federação, sob pena de tolher-lhe sua autonomia constitucional"5.
O fortalecimento dos municípios não representa uma pretensão de fragmentação da Federação, mas uma possibilidade de realização mais adequada de seu projeto constitucional.
A unidade federativa não exige uniformidade absoluta. A preservação de padrões nacionais de proteção e de diretrizes comuns pode conviver com soluções normativas diferenciadas, desde que constitucionalmente legítimas e justificadas pelas necessidades das comunidades locais.
Impõe-se, portanto, reafirmar o sentido do pacto federativo de 1988, reconhecendo que a Constituição não pretendeu apenas organizar a distribuição territorial do poder, mas também estabelecer condições institucionais para que os direitos fundamentais alcançassem seus verdadeiros destinatários.
E esses destinatários não vivem na abstração das competências constitucionais. Vivem nos bairros, nas comunidades rurais, nas periferias e nos diferentes territórios que compõem os Municípios.
A distinção entre o país oficial e o país real, evocada por Ariano Suassuna a partir de Machado de Assis, permite relacionar esses dois Brasis, demandando também uma leitura mais atenta das diretrizes descentralizadoras da Constituição, com maior reconhecimento da autonomia municipal e da legitimidade das escolhas normativas produzidas pelos entes locais
Essa percepção do federalismo não significa diminuir a importância da União ou desconsiderar a necessidade de coordenação nacional, mas compreender que a realização dos compromissos constitucionais depende também da capacidade dos Municípios de construir respostas próprias às necessidades de sua população.
Afinal, um país que constitucionalizou a autonomia municipal e estabeleceu a dignidade da pessoa humana como fundamento da República precisa reconhecer que a razão última de sua organização federativa não está na preservação das estruturas de poder, mas nas pessoas a quem a Constituição se destina.
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1. Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=Uu75C8R69aM. Acesso em: 18 out. 2026.
2. MACEDO, José Arthur Castillo de. Encruzilhadas do federalismo: transfederalismo, cooperação, constitucionalismo e democracia. 2018. 223 f. Tese (Doutorado em Direito) – Curso de Pós-Graduação em Direito, Setor de Ciências Jurídicas, Universidade Federal do Paraná, Curitiba, p. 169/170, 2018.
3. LEAL, Victor Nunes. Coronelismo, enxada e voto. O município e o regime representativo no Brasil. 4. ed. São Paulo: Companhia das Letras, 2012.
4. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5.997/RJ. Relator: Min. Edson Fachin. Voto vencido. Tribunal Pleno, julgado em 9 abr. 2021.
5. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5.997/RJ. Voto do Relator Min. Edson Fachin. Tribunal Pleno, julgado em 9 abr. 2021.