1. Introdução
A Constituição Federal de 1988 consagra, em seu art. 18, a autonomia dos entes federativos - União, Estados, Distrito Federal e municípios -, assegurando aos municípios, nos termos do art. 30, incisos I e V, a competência para legislar sobre assuntos de interesse local e para organizar e prestar os serviços públicos de interesse local. Dessa autonomia decorre a prerrogativa municipal de dispor sobre o regime jurídico de seus próprios servidores, inclusive quanto às condições para o afastamento remunerado destinado ao exercício de mandato em entidade sindical ou associativa de classe.
Não obstante a clareza do texto constitucional, é recorrente a existência de controvérsias entre tribunais de justiça estaduais e o STF a respeito da extensão dessa autonomia, notadamente quando Constituições Estaduais preveem, para os servidores estaduais, o direito ao afastamento remunerado e sem limite de renovações para o exercício de mandato classista, e tais disposições são estendidas, por interpretação extensiva de tribunais locais, aos servidores municipais, em contrariedade à jurisprudência pacificada do STF.
O presente artigo tem por objetivo sistematizar o entendimento do STF sobre o tema, a partir da análise dos precedentes firmados nas ADIn 7.242/GO e 6.051/MA, bem como nos Recursos Extraordinários com Agravo (ARE) 1.391.596/CE e 1.457.325/RS e na ADIn 6.331/PE. Discute-se, outrossim, a recente decisão em sede da reclamação constitucional 93.753, a qual trouxe, de modo irrefutável, a síntese dos demais julgados e a reafirmação do entendimento já sedimentado.
2. A autonomia municipal para disciplinar o regime de licença para mandato classista
Um dos pontos centrais na jurisprudência do STF sobre o tema diz respeito à repartição de competências e à autonomia dos entes federativos, notadamente dos municípios, para organizar seus serviços e o regime jurídico de seus servidores, incluindo a disciplina das condições para o afastamento no exercício de mandato classista.
O cerne da controvérsia reside em saber se um ente federado pode, no exercício de sua autonomia administrativa, estabelecer condições para o afastamento de servidores para o exercício de mandato classista - como a definição do responsável pelo ônus remuneratório e a fixação de limites temporais para a licença - sem que isso configure violação à liberdade de associação sindical (art. 8º, I, CF/88) ou à isonomia (art. 37, VI, CF/88). A jurisprudência do STF responde afirmativamente a essa indagação, como demonstram os precedentes a seguir examinados.
2.1 O precedente firmado na ADIn 7.242/GO
No julgamento da ADIn 7.242/GO, o STF assentou a constitucionalidade de norma estadual que previa a licença para mandato sindical sem remuneração. Na ocasião, o ministro relator Gilmar Mendes ressaltou que a Constituição Federal, embora garanta a liberdade de associação, não confere aos servidores o direito a afastamento remunerado, tratando-se de matéria afeta à margem de conformação legislativa do ente federado. A ementa do julgado restou assim redigida:
Ação Direta de Inconstitucionalidade. [...] Direito do servidor estável à licença sem remuneração para desempenho de mandato sindical. [...] Violação ao disposto nos arts. 8º, inciso I, e 37, inciso VI, da Constituição. Inocorrência. [...] Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada improcedente.
(BRASIL. STF. ADIn 7.242/GO. Relator: ministro Gilmar Mendes. Tribunal Pleno, julgado em 18 abr. 2023. DJe 25 abr. 2023).
Extrai-se desse precedente que a ausência de remuneração durante o afastamento para mandato classista não configura, por si só, violação à liberdade sindical ou à isonomia, cabendo ao ente federado, no exercício de sua competência legislativa, dispor sobre a matéria. Decisões que imponham a um Município a obrigação de custear a remuneração de dirigentes sindicais licenciados, sem que a legislação local o preveja, divergem, portanto, do entendimento fixado nesse julgamento, criando, na prática, direito não previsto na Constituição Federal e retirando do ente federado a prerrogativa - reconhecida pela Corte - de dispor sobre o tema.
2.2 O precedente firmado na ADIn 6.051/MA
Na mesma linha, o julgamento da ADIn 6.051/MA reforçou a autonomia dos entes federados para disciplinar a matéria. Naquele caso, o STF considerou constitucional norma que estabelecia condições para a concessão de licença remunerada a servidor público, concluindo que tais regras se inserem no âmbito da organização administrativa e não configuram afronta à autonomia sindical. A ementa do julgado é elucidativa:
[...] Condição para concessão de licença remunerada a servidor público dirigente de confederação, federação ou associação de classe à inexistência de sindicato representativo da categoria. Ausência de afronta à autonomia sindical. Precedentes. [...] Não contraria a autonomia sindical norma que trata de organização administrativa do Poder Judiciário do Maranhão estabelecendo as condições para a concessão de licença a servidor público para exercício de mandato de representação classista. Precedentes. [...] Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.
(BRASIL. STF. ADIn 6.051/MA. Relatora: ministra Cármen Lúcia. Tribunal Pleno, julgado em 27 mar. 2020. DJe 6 maio 2020).
Do precedente extrai-se que normas que condicionam a fruição da licença classista a determinados requisitos - como a inexistência de sindicato representativo da categoria ou, por analogia, a fixação de um número máximo de renovações - inserem-se na competência de organização administrativa do ente federado e não configuram, por si, violação à autonomia sindical. Disposições de leis orgânicas municipais que estabeleçam condições e limites para a fruição desse benefício exercem, assim, a prerrogativa reconhecida pelo STF nesse julgamento, de modo que decisões que as invalidem, tratando-as como ingerência indevida na autonomia sindical, divergem da jurisprudência consolidada da Corte.
Verifica-se, portanto, que o entendimento firmado tanto na ADIn 7.242/GO quanto na ADIn 6.051/MA converge no sentido de que a disciplina da licença para mandato classista constitui matéria de regime jurídico de servidor público - e não de direito sindical propriamente dito -, inserida na autonomia administrativa dos entes federados.
3. Os limites de aplicabilidade de normas da Constituição estadual aos servidores municipais
Além da autonomia para disciplinar as condições da licença classista, outro aspecto relevante na jurisprudência do STF diz respeito à impossibilidade de se estenderem, aos servidores municipais, normas de Constituições Estaduais destinadas exclusivamente aos servidores do próprio Estado, sobretudo quando inexistente norma constitucional federal de reprodução obrigatória que assim o determine.
3.1 O entendimento do STF no ARE 1.391.596/CE e no ARE 1.457.325/RS
No julgamento do agravo regimental no recurso extraordinário com agravo 1.391.596/CE, o ministro relator Alexandre de Moraes assentou a impossibilidade de se estender aos servidores municipais dispositivo de Constituição Estadual que assegura, exclusivamente aos servidores do Estado, o direito à licença remunerada. Segundo o voto condutor:
[...] Há de se observar que a União, os Estados e os municípios são entes políticos autônomos (art. 18 da CF/88), com organização administrativa e financeira própria em cada esfera. [...] o dispositivo da Constituição Estadual envolve apenas os servidores públicos do Estado, isto é, vinculados ao respectivo ente político. Não há como se considerar extensível a todos os servidores públicos do estado, incluindo os vinculados a municípios, sem reconhecer a violação à autonomia administrativa municipal para organizar os seus servidores públicos. Destaque-se que o dispositivo supracitado não é norma constitucional de reprodução obrigatória, de forma que os municípios podem, através da competência legislativa concorrente, disciplinar a sua organização administrativa.
(BRASIL. STF. ARE 1.391.596 AgR/CE. Relator: ministro Alexandre de Moraes. DJe 22 ago. 2022).
Esse entendimento foi reafirmado pelo STF em decisão posterior, no julgamento do ARE 1.457.325/RS, também de relatoria do ministro Alexandre de Moraes, na qual a Corte reiterou a possibilidade de normas municipais estabelecerem condições específicas para a concessão de licença destinada ao exercício de mandato classista, sem que isso configure violação aos arts. 5º, XVII, 8º e 37, VI, da Constituição Federal:
[...] Norma municipal que estabelece condições à concessão de licença para o exercício de mandato em sindicato representativo de categoria de servidor público. Possibilidade. Ausência de violação aos arts. 5º, XVII; 8º; e 37, VI, da CF/88. [...] Ao estabelecer condições específicas para a concessão de licença a servidor público para o exercício de mandato classista, a norma local não violou os arts. 5º, XVII; 8º; e 37, VI, da Constituição Federal, que tratam da liberdade de associação profissional ou sindical. [...] Sobre a matéria, o Plenário desta Suprema Corte, em diversas oportunidades, manifestou-se acerca da constitucionalidade de norma que estabelece limites para a concessão de licença a servidor público que exerce mandato em sindicato representativo de sua categoria. [...]
(BRASIL. STF. ARE 1.457.325/RS. Relator: minsitro Alexandre de Moraes. Primeira turma, julgado em 6 fev. 2024. DJe 15 fev. 2024).
Verifica-se, assim, que a jurisprudência do STF é uniforme no sentido de que normas de Constituições Estaduais que asseguram direitos exclusivamente aos servidores estaduais não se estendem, automaticamente, aos servidores municipais, sob pena de violação à autonomia administrativa municipal consagrada no art. 30, I, da CF/88, ressalvadas as hipóteses em que a Constituição Federal preveja norma de reprodução obrigatória.
3.2 O reforço do entendimento na ADIn 6.331/PE
Esse raciocínio - de que normas de Constituições Estaduais não vinculam automaticamente os municípios, por força da autonomia municipal garantida no art. 30, I, da Constituição Federal - foi também reafirmado pelo Plenário do STF no julgamento da ADIn 6.331/PE, de relatoria do ministro Luiz Fux, em que a Corte declarou a inconstitucionalidade de dispositivo da Constituição do Estado de Pernambuco que impunha, de forma obrigatória, a criação de Procuradorias em todos os municípios pernambucanos.
O fundamento central desse julgado é aplicável, por analogia, a outras hipóteses em que Constituições Estaduais pretendam impor obrigações aos municípios sem amparo em norma federal de reprodução obrigatória:
[...] A instituição de Procuradorias municipais depende da escolha política autônoma de cada município, no exercício da prerrogativa de sua auto-organização. É inconstitucional a interpretação de norma estadual que conduza à obrigatoriedade de implementação de Procuradorias municipais, eis que inexiste norma constitucional de reprodução obrigatória que vincule o poder legislativo municipal à criação de órgãos próprios de advocacia pública. Precedentes. [...]
(BRASIL. STF. ADI 6.331/PE. Relator: ministro Luiz Fux. Tribunal Pleno, julgado em 9 abr. 2024. DJe 25 abr. 2024).
A ratio decidendi da ADI 6.331/PE é inteiramente transponível a outras searas em que Constituições Estaduais pretendam impor, ou afastar, regimes jurídicos aos municípios sem amparo em norma federal de reprodução obrigatória: em ambos os casos, inexiste, na Constituição Federal, a obrigatoriedade que o Estado pretende impor; inexiste norma de reprodução obrigatória que fundamente a intervenção estadual; e a autonomia municipal constitui elemento estruturante do pacto federativo que não pode ser esvaziado por norma constituída estadual.
4. Reclamação constitucional 93.753: A reafirmação da jurisprudência do pretório excelso
A extensa jurisprudência da Alta Corte é evidente a respeito do direcionamento sobre o mandato classista e a possibilidade da legislação local atender o interesse municipal. Não se pode olvidar, conforme discorrido, que a questão ainda é alvo de resistência em tribunais locais.
Todavia, em processo de condução deste presente escritor, entendo que a questão foi devidamente fulminada na decisão monocrática, da relatoria do ministro Luiz Lux, nos autos da reclamação constitucional 93.753. Isso porque, além de trazer de forma sintetizada toda a jurisprudência relevante construída acerca do mandato classista, o ministro relator asseverou, de forma expressa, que aos municípios é cabível a competência de legislar acerca do tema, ainda que também haja dispositivo em Constituição Estadual tratando de modo diverso.
Nesse sentido, é possível depreender a plena competência:
Verifica-se, in casu, descompasso entre a decisão reclamada e a jurisprudência vinculante deste STF, na medida em que a tese fixada no julgamento dos paradigmas estabelece que a fixação de limites na lei para a concessão de licença a servidor público ocupante de cargo de dirigente sindical não contraria o princípio da autonomia sindical.
Ademais, esta Suprema Corte possui precedentes no sentido de que a previsão trazida no art. 169 da Constituição do Ceará se aplica apenas aos servidores públicos estaduais [...]
No quadro fático acima, o TJ/CE havia assentado a inconstitucionalidade de dispositivos de emenda à lei Orgânica do Município de Ubajara/CE, que estabeleciam a transferência do ônus remuneratório ao sindicato e a limitação do número de concessões da licença a, no máximo, duas concessões, com fundamento no art. 169 da Constituição Estadual. Todavia, o ministro Luiz Fux cassou a decisão exarada, determinando que a Corte de Justiça observa a jurisprudência da Suprema Corte.
Ainda irresignado, o Sindicato atuante interpôs agravo regimental, contudo não foi capaz de alterar o teor da decisão, mantendo a 2º turma do STF, à unanimidade, a decisão do ministro relator.
5. Considerações finais
A análise da jurisprudência do STF permite concluir que a disciplina das condições para a concessão de licença remunerada destinada ao exercício de mandato classista por servidores públicos constitui matéria inserida na autonomia administrativa dos entes federados, notadamente dos municípios (art. 30, I, CF/88), não configurando, a ausência de remuneração ou a fixação de limites e condições para a fruição do benefício, violação à liberdade de associação sindical ou à isonomia, conforme assentado nos julgamentos das ADIn 7.242/GO e 6.051/MA.
De igual modo, a jurisprudência do STF é uniforme quanto à impossibilidade de se estenderem aos servidores municipais normas de Constituições Estaduais destinadas exclusivamente aos servidores do Estado, ressalvadas as hipóteses de norma constitucional federal de reprodução obrigatória, conforme entendimento reiterado nos julgamentos dos ARE 1.391.596/CE, ARE 1.457.325/RS e ADIn 6.331/PE, mais recentemente na reclamação constitucional 93.753.
Conclui-se, assim, pela prevalência da autonomia municipal na disciplina da matéria e pela necessidade de rigorosa observância, pelos tribunais estaduais, dos precedentes vinculantes firmados pelo STF em sede de controle concentrado de constitucionalidade, sob pena de comprometimento da segurança jurídica e da uniformidade na aplicação do direito em todo o território nacional.
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BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, 1988.
BRASIL. Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015. Código de Processo Civil. Brasília, DF: Presidência da República, 2015.
BRASIL. STF. Regimento Interno do STF. Brasília: STF, [s.d.].
BRASIL. STF. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6.051/MA. Relatora: Min. Cármen Lúcia. Tribunal Pleno, julgado em 27 mar. 2020. Diário de Justiça Eletrônico, Brasília, 6 maio 2020.
BRASIL. STF. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6.331/PE. Relator: Min. Luiz Fux. Tribunal Pleno, julgado em 9 abr. 2024. Diário de Justiça Eletrônico, Brasília, 25 abr. 2024.
BRASIL. STF. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 7.242/GO. Relator: Min. Gilmar Mendes. Tribunal Pleno, julgado em 18 abr. 2023. Diário de Justiça Eletrônico, Brasília, 25 abr. 2023.
BRASIL. STF. Agravo Regimental na Reclamação nº 30.298/SP. Relatora: Min. Rosa Weber. Primeira Turma, julgado em 22 fev. 2019. Diário de Justiça Eletrônico, Brasília, 11 mar. 2019.
BRASIL. STF. Agravo Regimental Segundo na Reclamação nº 57.761/SP. Relator: Min. Dias Toffoli. Segunda Turma, julgado em 29 maio 2023. Diário de Justiça Eletrônico, Brasília, 23 ago. 2023.
BRASIL. STF. Agravo Regimental no Recurso Extraordinário com Agravo nº 1.391.596/CE. Relator: Min. Alexandre de Moraes. Diário de Justiça Eletrônico, Brasília, 22 ago. 2022.
BRASIL. STF. Recurso Extraordinário com Agravo nº 1.457.325/RS. Relator: Min. Alexandre de Moraes. Primeira Turma, julgado em 6 fev. 2024. Diário de Justiça Eletrônico, Brasília, 15 fev. 2024.
BRASIL. STF. Reclamação n. 93.753/CE. Relator: Min. Luiz Fux. Brasília, DF, 3 de agosto de 2026.