Em setembro de 2025, uma proclamação presidencial condicionou determinadas entradas de trabalhadores H-1B nos Estados Unidos a um pagamento de US$ 100 mil pelo empregador. A medida alcançou também decisões sobre petições e a atuação consular. A controvérsia jurídica começou justamente nessa passagem: até onde o poder de restringir a entrada permite alterar as condições de um programa de contratação criado pelo Congresso? A Proclamação 10.973 apresentou a cobrança como resposta a alegados abusos do programa e prejuízos aos trabalhadores americanos.
O H-1B permite trabalho temporário em ocupações especializadas. A petição do empregador, examinada pelo USCIS - U.S. Citizenship and Immigration Services, o serviço de cidadania e imigração, é uma etapa diferente da emissão de visto pelo Departamento de Estado. A admissão corresponde à autorização de entrada após inspeção migratória. Essa sequência importa: a lei prevê a aprovação da petição antes do visto, e o visto, por si só, não garante admissão. São decisões relacionadas, mas com competências e requisitos próprios. 8 U.S.C. § 1184(c)(1); Departamento de Estado.
Há igualmente diferença entre o pagamento adicional e as taxas ordinárias do sistema. O Congresso previu cobranças específicas para o H-1B, enquanto o 8 U.S.C. § 1356(m) autoriza taxas destinadas à recuperação dos custos dos serviços migratórios. A questão é saber se os US$ 100 mil constituem condição autônoma de entrada, amparada em outra delegação legislativa, ou uma cobrança que altera indevidamente esse regime. O nome atribuído ao pagamento não resolve sua natureza jurídica.
O fundamento presidencial
A proclamação invocou a INA - Immigration and Nationality Act, a lei federal de imigração e nacionalidade, sobretudo os 8 U.S.C. §§ 1.182(f) e 1.185(a). O primeiro autoriza o presidente, ao considerar determinada entrada prejudicial aos interesses americanos, a suspendê-la ou impor restrições. O segundo permite regras e limitações sobre entrada e saída. São delegações amplas; ignorar essa amplitude enfraqueceria qualquer crítica à medida.
A defesa do governo sustenta que uma condição financeira pode integrar esse poder de restrição, sem se confundir com taxa pelo processamento de um pedido. Essa leitura prevaleceu na sentença de 23 de dezembro de 2025 em Chamber of Commerce v. DHS, no Distrito de Columbia. O juízo decidiu o mérito em favor do governo e rejeitou as impugnações examinadas. Quanto à falta de consulta pública, considerou a execução administrativa vinculada à proclamação, sem margem para alterar a exigência, e entendeu que os autores não demonstraram prejuízo capaz de afastar a doutrina do erro inofensivo. Trata-se de uma decisão favorável relevante, não de uma validação definitiva por tribunal superior.
A objeção central é que uma delegação para controlar a entrada precisa conviver com a legislação que organiza as petições, os custos e as condições do H-1B. Admitir uma cobrança elevada simplesmente porque ela dificulta a entrada poderia permitir que uma autorização geral modificasse, na prática, escolhas específicas do Congresso. Em sentido contrário, considerar que toda consequência econômica invalida uma restrição esvaziaria parte da competência presidencial. O exame jurídico precisa identificar qual ato impõe a obrigação, sobre quem ela recai e qual dispositivo efetivamente a autoriza.
Decisões com objetos e efeitos diferentes
Em California v. Mullin, decidido em 8 de junho de 2026, o tribunal federal de Massachusetts julgou procedente a impugnação às políticas administrativas de implementação. Reconheceu vícios de competência e de procedimento e anulou essas políticas. A decisão de mérito atingiu os atos administrativos questionados; não equivale à invalidação definitiva da proclamação presidencial.
Em 24 de julho, o Tribunal de Apelações do Primeiro Circuito negou o pedido do governo para suspender os efeitos da decisão durante o recurso. A ordem preservou, naquele momento, a anulação da política em sua integralidade, sem a restringir aos vinte estados autores. Nessa avaliação provisória, destacou a ausência de autorização expressa para tal pagamento, em contraste com cobranças previstas na INA. Negar a suspensão não significa julgar definitivamente o mérito da apelação. O alcance nacional do afastamento dos atos administrativos tampouco elimina os demais requisitos legais de petição, visto e admissão.
Já em Global Nurse Force v. Trump, em 30 de setembro de 2026, o juízo federal do Norte da Califórnia concedeu parcialmente a tutela provisória, determinando a anulação das políticas de implementação e a devolução da matéria às agências. Proibiu sua execução até a realização do procedimento participativo e das análises previstas na Regulatory Flexibility Act, lei sobre impactos regulatórios em pequenas entidades. A ordem dirige-se às agências rés e a quem atua sob sua direção, sem limitação expressa aos autores ou à Califórnia. Abrange as políticas relativas à proclamação original e à sua prorrogação. A certificação para processamento como ação coletiva foi negada sem prejuízo de novo pedido, e a suspensão da ordem durante o recurso também foi negada pelo próprio juízo. Essa tutela não encerra o mérito da ação.
O procedimento como limite
A APA - Administrative Procedure Act, lei federal de processo administrativo, exige, como regra, publicação de proposta e oportunidade de participação antes de determinadas normas das agências. Esse procedimento de publicação e participação pública é conhecido como notice-and-comment. O 5 U.S.C. § 553 contém exceções, inclusive para regras interpretativas e situações de justa causa fundamentada. Portanto, não basta apontar ausência de consulta: é necessário verificar se o ato cria obrigações e se alguma exceção foi legitimamente utilizada.
Essa é uma distinção especialmente importante quando a agência implementa uma proclamação. A autoridade presidencial não torna automaticamente toda escolha administrativa uma execução mecânica. Definir sujeitos obrigados, condições de pagamento e critérios de exceção pode envolver decisões próprias, sujeitas a controle. A APA permite afastar atos arbitrários, contrários à lei, além da competência ou adotados sem o procedimento exigido. São fundamentos diferentes, previstos no 5 U.S.C. § 706(2).
A análise crítica deve, por isso, separar competência e procedimento. Uma consulta pública adequada não cria poder que a lei não conferiu. Inversamente, a existência de competência não dispensa fundamentação nem autoriza ignorar o procedimento aplicável. Para empresas e profissionais, a participação permite apresentar impactos e alternativas antes de a obrigação produzir efeitos. A previsibilidade resulta também da possibilidade de compreender por que determinada solução foi escolhida e quais situações ela alcança.
O que os atos posteriores permitem concluir
A Proclamação 11.069, assinada em 18 de setembro de 2026, estendeu a proclamação anterior até 21 de setembro de 2027. Essa duração formal não se confunde com a possibilidade de executar políticas atingidas pelas decisões judiciais. Prorrogar o ato presidencial não equivale, por si só, a superar os vícios reconhecidos na implementação administrativa.
Em paralelo, o USCIS publicou, em 25 de agosto de 2026, uma proposta de taxa de US$ 103.265 para determinadas petições H-1B sujeitas ao limite anual, com fundamento declarado na recuperação de custos. É outro instrumento, com escopo e justificativa próprios. O ato consultado é uma proposta, não uma regra final; sua publicação não demonstra que a cobrança já possa ser exigida nem que os problemas jurídicos anteriores tenham sido sanados.
A pesquisa foi atualizada em 21 de outubro de 2026, com recorte nos documentos identificados nas referências. Em Global Nurse Force, o aviso do Nono Circuito registrou o recurso 26-6667 e fixou prazos para apresentação das razões recursais e da resposta. Esse ato de tramitação não suspende a ordem de setembro nem julga o recurso.
Na manifestação conjunta de 20 de outubro, as partes informaram que os recursos em Global Nurse Force, California v. Mullin e Chamber continuavam pendentes. Também indicaram como ainda não decididos os pedidos do governo relacionados à paralisação do processo em primeira instância. Essa manifestação é uma peça das partes, não uma nova decisão judicial. Pedir a paralisação do processo não equivale a obter a suspensão dos efeitos da tutela concedida. Esses documentos não autorizam uma conclusão sobre trânsito em julgado ou uma descrição exaustiva da situação operacional da cobrança.
O debate oferece uma conclusão institucional mais sólida que qualquer anúncio de vitória definitiva: uma cobrança dessa natureza depende de fundamento legal compatível com seu conteúdo e de implementação que respeite as exigências administrativas aplicáveis. O valor de US$ 100 mil torna o conflito visível, mas a pergunta jurídica permanece a mesma para qualquer cifra: quem recebeu do legislador o poder de exigir esse pagamento, para qual finalidade e mediante qual procedimento?
_____
Legislação federal. 8 U.S.C. § 1182(f), § 1185(a)(1), § 1184(c) e (i) e § 1356(m); 5 U.S.C. § 553 e § 706. Office of the Law Revision Counsel.
Presidência dos Estados Unidos. Proclamação 10973, de 19/9/2025, seções 1 a 3; Proclamação 11069, de 18/9/2026, Federal Register, 91 FR 60497, publicada em 23/9/2026.
Departamento de Estado. Frequently Asked Questions, seção sobre entrada nos Estados Unidos. Consulta em 21/10/2026.
Chamber of Commerce v. DHS, nº 1:25-cv-03675-BAH. Memorandum Opinion, documento 54, de 23/12/2025, especialmente pp. 31–44 e 52–56. Cópia judicial disponibilizada pela parte autora.
California v. Mullin, nº 1:25-cv-13829-LTS. Memorandum and Order, documento 106, de 8/6/2026, especialmente pp. 17–26, 30–35 e 40–42. GovInfo.
State of California v. Mullin, nº 26-1699. Ordem do Primeiro Circuito de 24/7/2026, pp. 1–7. Pedido de suspensão durante o recurso.
Global Nurse Force v. Trump, nº 4:25-cv-08454-HSG. Ordem, documento 130, de 30/9/2026, especialmente pp. 27–34. GovInfo.
Global Nurse Force v. Trump. Aviso do Nono Circuito de 9/10/2026, recurso 26-6667, documento 138 na origem; manifestação conjunta das partes de 20/10/2026, documento 142, pp. 3 e 5. Cópias judiciais no RECAP/CourtListener.
DHS/USCIS. Fee for Certain H-1B Petitions, proposta de 25/8/2026, 91 FR 54817, RIN 1615-AD20; correção da tabela 13, de 10/9/2026, 91 FR 57516. A correção consultada não altera o valor proposto.
_____
Nota: Este artigo apresenta análise documental e reflexão de caráter geral, com finalidade informativa, consideradas as fontes e o recorte temporal indicados. Não constitui aconselhamento jurídico nem avaliação de situações individuais. Para orientação sobre um caso concreto de imigração aos Estados Unidos, consulte advogado devidamente habilitado a atuar nessa matéria.