“Todo homem que tem poder é levado a abusar dele; vai até encontrar limites.”1 A advertência de Montesquieu ganha especial sentido quando os representantes escolhem as regras pelas quais pretendem voltar a ser escolhidos. Há um interesse inevitável nessa decisão. Por isso, a reforma eleitoral deve preservar a capacidade do eleitor de alterar a distribuição do poder, inclusive contrariando os interesses de quem a aprovou.
O anúncio do distrital misto, com transição em 2030 e implementação em 2034, reabre essa discussão no Brasil.2 Aproximar eleitores e representantes é um objetivo legítimo. Resta demonstrar como o novo sistema o alcançará e quais efeitos produzirá sobre as demais escolhas políticas. As regras da transição merecem o mesmo exame: uma eleição realizada sob um modelo provisório também define quem exercerá o poder por uma legislatura inteira.
O Congresso tem legitimidade democrática e competência constitucional para conduzir a reforma. O interesse dos parlamentares nas regras não os desqualifica para deliberar; torna indispensáveis a participação pública e a justificação das escolhas. O artigo 45 determina a eleição proporcional da Câmara. Uma mudança incompatível com esse comando exige emenda constitucional, sujeita aos limites do artigo 60, § 4º, embora a previsão da proporcionalidade não a transforme, por si só, em cláusula pétrea.3 O poder de reforma existe para permitir mudanças, sob os limites da soberania popular, do pluralismo e da igualdade do voto.
A expressão “distrital misto” ainda diz pouco sobre o destino do voto. No modelo compensatório, as cadeiras de lista ajustam a representação total à votação partidária, segundo as regras de compensação e acesso. No paralelo, as parcelas são distribuídas separadamente, e as vantagens distritais podem afastar a proporção de mandatos da proporção de votos. Para o cidadão, a diferença é concreta: o apoio a uma corrente política pode encontrar espaço no Parlamento ou perder força na conversão em cadeiras.
O Tribunal Constitucional Federal alemão enfrentou esse conflito ao julgar a reforma de 2023, em 30 de julho de 2024. Validou a regra que só atribui mandato ao candidato partidário mais votado no distrito se houver cobertura pela votação de lista de seu partido no respectivo estado federado. Vencer a disputa local pode não bastar para ocupar a cadeira. A opção foi preservar a proporcionalidade na composição do Parlamento.4
O Tribunal considerou preservadas a igualdade eleitoral e a eleição direta: os mandatos resultavam da votação e de critérios legais, sem intermediação discricionária. Ao mesmo tempo, censurou a configuração da barreira de 5%, sem rejeitar esse patamar em abstrato, e determinou sua aplicação transitória com a ressalva dos partidos cujos candidatos fossem os mais votados em ao menos três distritos. A liberdade de reformar foi reconhecida, mas submetida à igualdade eleitoral e partidária.
O debate brasileiro precisa enfrentar a mesma tensão. Um eleitor pode apoiar uma corrente com presença relevante no país, mas insuficiente para vencer em qualquer distrito. Sem compensação adequada, esse apoio corre o risco de não se traduzir em representação. A promessa de aproximar o parlamentar de uma comunidade exige explicar o que acontecerá com as preferências que atravessam territórios.
Também importa saber quantas escolhas o eleitor poderá fazer. Ele pode confiar no candidato de um partido para representar sua região e preferir outro para orientar a atuação parlamentar. Dois votos independentes permitem expressar ambas as preferências. Um voto computado simultaneamente para candidato e legenda as vincula: para fortalecer uma, será preciso renunciar à outra. A separação amplia as possibilidades de escolha, mas a proporcionalidade continuará dependendo da fórmula de distribuição dos mandatos.
A Comissão de Veneza admite mais de um voto, desde que todos os eleitores disponham do mesmo número.5 Essa igualdade não encerra a discussão. Dar a todos a mesma escolha vinculada é diferente de permitir duas manifestações independentes. Quem propõe a vinculação deve explicar suas razões e o que ela acrescenta à representação.
O mapa eleitoral traz outra decisão de consequências diretas: quem estabelecerá os critérios dos distritos e quem os desenhará? Populações equivalentes não impedem que eleitores de uma corrente sejam concentrados em poucas cadeiras ou dispersos entre várias para reduzir suas chances de vitória. A compensação proporcional pode conter os efeitos sobre o tamanho das bancadas. Ainda assim, o mapa influirá na escolha das pessoas e das comunidades que terão representação distrital.
Cabe ao Congresso definir o sistema e seus critérios legais. Entregar-lhe também o desenho dos mapas exige enfrentar o interesse de seus integrantes nos limites aprovados. Confiar essa tarefa ao TSE requer competência expressa, parâmetros verificáveis e disciplina da elaboração e da revisão, consideradas as funções administrativas e jurisdicionais da Justiça Eleitoral. A escolha do órgão responsável não dispensa o controle de suas decisões.
O IBGE pode fornecer a base técnica, mas os dados não desenham sozinhos o distrito. Dois mapas apoiados nas mesmas informações podem produzir oportunidades eleitorais distintas. Preservar municípios, equilibrar populações e respeitar vínculos sociais nem sempre conduz à mesma solução. Será preciso definir a base de comparação — população ou eleitorado — e explicar por que determinados limites foram preferidos a outros.
A Comissão de Veneza recomenda delimitação imparcial, proteção das minorias nacionais e parecer de comissão majoritariamente independente, com especialistas e representação partidária equilibrada. Orienta que os desvios em relação ao critério de distribuição normalmente não ultrapassem 10%, nem excedam 15%, salvo circunstâncias especiais, e que as cadeiras sejam revistas ao menos a cada dez anos, preferencialmente fora dos períodos eleitorais. São referências para a decisão brasileira, não limites automaticamente vinculantes.
Uma comissão independente oferece um caminho, desde que a independência se revele na seleção dos integrantes, na publicidade dos métodos, na participação dos interessados e na possibilidade de revisão. O relatório da Comissão de Veneza contempla proposta técnica, decisão parlamentar e recurso. Buscar acordo amplo também fortalece a reforma, sem converter a oposição de um partido em direito de veto. O procedimento deve permitir que as escolhas sejam compreendidas e contestadas.
Nos Estados Unidos, Rucho v. Common Cause expôs a dificuldade de corrigir o problema depois de traçado o mapa. Em 2019, a Suprema Corte examinou distritos que favoreciam republicanos na Carolina do Norte e democratas em Maryland. A maioria, conduzida por John Roberts, reconheceu os efeitos injustos do partidarismo excessivo, mas considerou seu controle uma questão política não justiciável pelos tribunais federais. Permaneceram outros controles, inclusive os relativos à desigualdade populacional, à discriminação racial e os mecanismos estaduais.6
Na divergência, Elena Kagan advertiu que os políticos poderiam selecionar eleitores para assegurar sua reeleição. A advertência interessa ao Brasil: uma vez distribuídas as vantagens, pode ser difícil desfazê-las. A reforma precisa nascer com critérios e controles capazes de impedir que o mapa proteja os representantes da escolha de seus representados. Ao Congresso cabe decidir as regras; ao eleitor deve continuar pertencendo a possibilidade de mudar quem governa e quem o representa.
Convém ao eleitor escutar a música por trás da promessa de um novo baile. Entre distritos redesenhados e fórmulas engenhosas, pode sobreviver o antigo compasso de Billy Blanco: “Quem está fora não entra/ Quem está dentro não sai”.7 Lustra-se o piso, anunciam-se novos passos, e os mesmos pares atravessam a noite. Antes de aplaudir, vale conferir se o voto ainda permite trocar os dançarinos — ou se a grande novidade do salão será mesmo a fechadura.
__________
1 MONTESQUIEU, Charles-Louis de Secondat. De l’espritdeslois. 1748. Livro XI, capítulo IV. Tradução dos autores.
2 CÂMARA DOS DEPUTADOS. Agência Câmara de Notícias. Motta quer votar sistema distrital misto e regras para redes sociais ainda neste ano. 28 out. 2026. Disponível aqui. Acesso em: 30 out. 2026.
3 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Arts. 1º, caput, V e parágrafo único; 14, caput; 22, I; 45, caput; 48, caput; e 60, especialmente § 4º.
4 ALEMANHA. Bundesverfassungsgericht. Segundo Senado. Julgamento de 30 jul. 2024. Processos 2 BvF 1/23, 2 BvF 3/23, 2 BvE 2/23, 2 BvE 9/23, 2 BvE 10/23, 2 BvR 1523/23 e 2 BvR 1547/23. Bundeswahlgesetz 2023. BVerfGE 169, 236, §§ 168–172, 212–214, 219 e dispositivo, itens 3–4. ECLI:DE:BVerfG:2024:fs20240730.2bvf000123. Disponível aqui. Acesso em: 30 out. 2026.
5 COMISSÃO EUROPEIA PARA A DEMOCRACIA PELO DIREITO (COMISSÃO DE VENEZA). CodeofGoodPractice in ElectoralMatters: GuidelinesandExplanatory Report. CDL-AD(2002)023rev2-cor. Diretrizes I.2.1 e I.2.2, ii–vii; relatório explicativo, §§ 10 e 13–17. Disponível aqui; Acesso em 30 de outubro de 2026. Sobre o consenso sem exigência de unanimidade: COMISSÃO DE VENEZA; OSCE/ODIHR. Germany — Joint Opinion on the Amendments to the Federal Election Act. CDL-AD(2023)020, §§ 24–25. Adotado em 9–10 jun. 2023. Disponível aqui. Acesso em: 30 out. 2026.
6 ESTADOS UNIDOS. Supreme Court. Rucho v. Common Cause, 588 U.S. 684 (2019). Processos 18–422 e 18–726. Julgamento de 27 jun. 2019. Opinião majoritária de John Roberts, pp. 9–12 e 30–34; divergência de Elena Kagan, p. 8 (paginação própria dos votos na versão slip opinion). Disponível aqui. Acesso em: 30 out. 2026.
7 BLANCO, Billy. Piston de gafieira. Composição musical. Autoria catalogada pelo Instituto Moreira Salles, Discografia Brasileira. Disponível aqui.