A transação tributária, instaurada pela lei 13.988/20 e posteriormente regulamentada pela portaria PGFN 6.757/22, representa um avanço significativo no relacionamento entre Fisco e contribuinte, ao admitir, em bases jurídicas sólidas, a negociação de créditos tributários inscritos em dívida ativa da União. O instituto reconhece, formalmente, que a insistência em cobranças executivas de créditos irrecuperáveis ou de difícil recuperação não atende ao interesse público, mas ao contrário, onera o sistema judicial e perpetua passivos que jamais serão efetivamente arrecadados.
O eixo central do modelo de negociação repousa sobre a CAPAG - Capacidade de Pagamento do contribuinte, métrica que a PGFN - Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional utiliza para estimar o grau de recuperabilidade do crédito público e, a partir dele, classificar os débitos em Ratings A, B, C ou D. Dessa classificação decorrem diretamente os descontos e os prazos a que o contribuinte fará jus na transação. Quanto menor a capacidade de pagamento apurada, maior o desconto concedido - lógica que reflete a equivalência econômica entre o valor transacionado e o que seria efetivamente recuperado em um cenário de execução forçada.
A despeito de sua inegável relevância, a metodologia de apuração da CAPAG-Efetiva suscita questões de ordem jurídica e contábil que merecem exame detido. O presente artigo propõe-se a analisar os fundamentos do modelo, identificar suas lacunas e apontar os caminhos para seu aprimoramento, com destaque para os temas da transparência dos cálculos, da priorização das despesas operacionais essenciais e do tratamento conferido aos passivos bancários concorrentes.
A CAPAG-Efetiva é calculada com base em dois componentes: a GRF - Geração de Resultados Econômicos Futuros e o PLR - Patrimônio Líquido Realizável. A soma desses dois fatores, projetada para o horizonte de 60 meses, estima o montante que a PGFN poderia recuperar caso optasse pela recuperação do crédito público mediante transação tributária.
A GRF corresponde ao potencial de geração de caixa ou resultado operacional da empresa ao longo desse período. Para tanto, a PGFN pode adotar metodologias de cálculo fundamentadas no fluxo de caixa, a partir do EBITDA, ou no resultado operacional. O EBITDA é apurado a partir do resultado líquido, com adição das despesas financeiras, da depreciação e dos tributos sobre o lucro; e o resultado operacional agrega ao lucro líquido as despesas financeiras, a depreciação, os tributos sobre o lucro, as despesas operacionais e os itens não recorrentes.
Já o PLR representa os ativos patrimoniais passíveis de liquidação para satisfação do crédito tributário. Parte-se do patrimônio líquido contábil e subtraem-se os ativos de difícil liquidação, bem como as despesas antecipadas e os créditos de longo prazo que, por sua natureza, não se convertem em caixa para pagamento de dívidas no curto e médio prazo.
A classificação nos Ratings C ou D implica reconhecimento de que a execução forçada não geraria arrecadação significativa, o que justifica a concessão de descontos sobre os juros, multas e encargos legais.
Uma das questões mais sensíveis na apuração da GRF é a delimitação do que deve ser considerado despesa essencial para a manutenção das atividades empresariais - e, portanto, dedutível do fluxo de caixa disponível para o pagamento do débito tributário.
A metodologia do EBITDA, por definição, já exclui as despesas financeiras, a depreciação e os tributos sobre o lucro, chegando a uma estimativa de geração operacional bruta de caixa. No entanto, a PGFN, ao projetar a GRF para 60 meses, precisa necessariamente incorporar premissas sobre os custos operacionais futuros da empresa, e é nesse ponto que a subjetividade pode comprometer a confiabilidade do cálculo.
A questão se agrava quando se consideram despesas recorrentes que, na prática, são indispensáveis à continuidade do negócio. Contratos de aluguel de imóveis operacionais, despesas com pessoal terceirizado, custos logísticos e obrigações contratuais de longo prazo integram a estrutura de custos de uma empresa, mas nem sempre recebem tratamento uniforme e previsível na metodologia adotada pela PGFN. A ausência de critérios claros e objetivos abre espaço para divergências entre o contribuinte e o órgão público, além de dificultar a impugnação administrativa dos valores apurados pela PGFN.
É muito comum que contribuintes com elevados débitos tributários acumulem, igualmente, significativos passivos bancários - contratados, muitas vezes, para fazer frente exatamente ao ciclo de inadimplência fiscal.
Esses passivos bancários são, em regra, remunerados a taxas de juros substancialmente superiores às do crédito tributário.
A PGFN frequentemente não desconta as parcelas de financiamentos bancários ao apurar o fluxo de caixa disponível para o pagamento do tributo, sob o fundamento de que o crédito tributário detém preferência sobre o crédito quirografário, o que, em tese, justificaria a exclusão das despesas financeiras bancárias do cômputo da GRF.
Ocorre que a dinâmica real do mercado financeiro impõe consequências severas ao descumprimento de obrigações bancárias, tais quais vencimento antecipado de dívidas, execuções extrajudiciais, bloqueio de linhas de crédito e restrições cadastrais. Por essa razão, o administrador da empresa, no exercício legítimo de sua função, prioriza o pagamento dos credores bancários. Uma previsão legal de prioridade não altera, por si só, a ordem de pagamento praticada no cotidiano das empresas.
Desconsiderar esse fenômeno na apuração da GRF significa superestimar a capacidade de pagamento efetiva do contribuinte, resultando em uma CAPAG inflada em relação à realidade econômica da empresa. A metodologia peca, nesse aspecto, por adotar uma perspectiva estritamente jurídica - a prioridade do crédito tributário - em detrimento de uma perspectiva econômica e operacional, que refletiria com mais fidelidade o caixa efetivamente disponível para o pagamento do débito negociado.
O risco concreto é o de que a transação tributária, ao fixar parcelas superiores à real capacidade financeira da empresa, acabe por inviabilizar a continuidade do negócio, resultado diametralmente oposto ao princípio da preservação da empresa, inscrito na lei 11 .101/05 e reconhecido como vetor interpretativo aplicável às negociações tributárias.
Em conclusão, a CAPAG - Capacidade de Pagamento é o elemento central da transação tributária: é por meio dela que se define o quanto do crédito público pode efetivamente ser recuperado e, a partir daí, o quanto se pode conceder em desconto sem prejuízo do interesse fazendário. A metodologia baseada na GRF somada ao PLR representa avanço relevante em relação ao modelo anterior, por se ancorar em dados contábeis reais da empresa.
No entanto, as lacunas identificadas - falta de objetividade na definição de despesas essenciais e desconsideração prática dos passivos bancários concorrentes - comprometem a precisão do modelo e afetam diretamente o acesso do contribuinte a uma negociação justa e equitativa. Uma transação tributária que parte de uma CAPAG superestimada não resolve o problema do crédito irrecuperável, apenas o empurra para frente, sob a forma de inadimplência futura.
O aprimoramento da metodologia é, portanto, um imperativo da política fiscal e da justiça tributária. Afinal, a transação que reconhece a real situação econômica do contribuinte, ao mesmo tempo que respeita a perspectiva de recuperação do crédito público, é aquela que cumpre integralmente a função para a qual foi criada: converter passivos irrecuperáveis em arrecadação efetiva, com preservação da empresa e dos empregos que ela gera.