Uma concessionária de rodovia assume, por contrato de longo prazo com a União, um Estado ou um município, a recuperação, a conservação, a operação e a ampliação de um trecho de estrada, e é remunerada pela tarifa de pedágio paga por quem nele trafega. O investimento se concentra nos primeiros anos, em duplicações, contornos, faixas adicionais e sistemas de cobrança, e é recuperado ao longo do prazo da concessão, que nos contratos federais recentes chega a trinta anos, com a tarifa fixada no leilão e reajustada e revista pelas regras do contrato.
A receita obtida com a cobrança de pedágio remunera a exploração da rodovia e está sujeita, até 2032, ao ISS, devido em cada município em cujo território haja extensão da rodovia explorada. Até 2026, essa receita também se submete à Cofins e à Contribuição para o PIS/Pasep no regime cumulativo da lei 9.718/1998, e os custos e encargos exclusivamente vinculados a ela, como as obras e os serviços de conservação da rodovia, não geram créditos dessas contribuições, porque o art. 10, caput e inciso XXIII, da lei 10.833/03 mantém essa receita na legislação anterior e afasta dela o regime não cumulativo, inclusive os créditos do art. 3º, regra estendida à Contribuição para o PIS/Pasep pelo art. 15, V, da mesma lei.
Ocorre que a EC 132/23, a LC 214/25 e a LC 227/26 substituem esse conjunto pelo IBS e pela CBS, tributos não cumulativos, e o pedágio passa a ser a contraprestação de uma operação tributada por eles, paga em parte por pessoas físicas, que não apropriam crédito, e em parte por empresas, que apropriam. Ao mesmo tempo, os contratos recentes já preveem a cobrança por livre passagem, sem praça de pedágio, em que a passagem é cobrada depois de realizada.
Isto posto, o que buscaremos com este texto é esclarecer como passam a ser tratados o pedágio cobrado do usuário, o crédito de quem paga, o crédito da própria concessionária sobre as obras e o equilíbrio do contrato, na hipótese de uma concessionária de rodovia sujeita ao regime regular do IBS e da CBS, que cobra pedágio em praças ou por livre passagem e investe continuamente na infraestrutura da concessão, ao longo dos anos em que o sistema antigo e o novo convivem.
O pedágio no campo de incidência do IBS e da CBS
Pelo art. 4º, caput e § 2º, VIII, da LC 214/25, o IBS e a CBS incidem sobre operações onerosas com bens ou com serviços, e considera-se onerosa qualquer operação de fornecimento com contraprestação, inclusive a prestação de serviços. A exploração da rodovia é serviço prestado ao usuário, e o pedágio é a contraprestação paga por ele pela passagem. A lei menciona o pedágio uma única vez, na regra de local da operação comentada na seção seguinte, e não inclui a exploração de via em regime diferenciado ou específico. A tarifa fica sujeita, assim, às alíquotas que a União, cada Estado e cada Município fixarem por lei específica, nos termos do art. 14 da LC 214/25.
O local da operação: A extensão da via em cada município e Estado
O art. 11, VIII, da LC 214/25 tem regra própria de local da operação para a exploração de via:
“Art. 11. Considera-se local da operação com:
(...)
VIII - serviço de exploração de via, mediante cobrança de valor a qualquer título, incluindo tarifas, pedágios e quaisquer outras formas de cobrança, o território de cada Município e Estado, ou do Distrito Federal, proporcionalmente à correspondente extensão da via explorada;”
Portanto, o local definido no art. 11, VIII, da LC 214/25 é o destino da operação, e a alíquota do IBS é a soma das alíquotas do Estado e do município de destino, conforme o art. 15, caput, I, e parágrafo único, da mesma lei. Combinadas as duas regras, a receita de cada passagem se reparte entre os Estados e os municípios atravessados pelo trecho concedido, na proporção da extensão da via em cada território, e que sobre a parcela atribuída a cada ente incide a alíquota desse ente. Assim, se um Município contém 90% da extensão do trecho e outro, 10%, a alíquota do primeiro incide sobre 90% da receita e a do segundo, sobre 10%, e o mesmo se faz entre os Estados.
Quando o tributo nasce: a passagem do veículo
O art. 10, caput, § 1º, III, e §§ 3º a 5º, da LC 214/25, com a redação da LC 227/26, fixa o momento do fato gerador no fornecimento, tem regra própria para as operações de execução continuada ou fracionada e trata do pagamento feito antes do fornecimento e do fornecimento que deixa de ocorrer depois de pago:
“Art. 10. Considera-se ocorrido o fato gerador do IBS e da CBS no momento do fornecimento nas operações com bens ou com serviços, ainda que de execução continuada ou fracionada.
§ 1º Para fins do disposto no caput deste artigo, considera-se ocorrido o fornecimento no momento:
(...)
III - do término do fornecimento, no caso dos demais serviços;
(...)
§ 3º Nas operações de execução continuada ou fracionada, considera-se ocorrido o fato gerador na primeira entre as seguintes ocorrências:
I - quando se torna exigível a parte da contraprestação correspondente a cada pagamento; ou
II - pagamento da obrigação decorrente do fornecimento.
§ 4º Para fins do disposto no caput deste artigo, caso ocorra pagamento, integral ou parcial, antes do fornecimento:
I - na data de pagamento de cada parcela:
a) serão exigidas antecipações dos tributos, calculadas da seguinte forma:
1. a base de cálculo corresponderá ao valor de cada parcela paga;
(...)
II - na data do fornecimento:
a) os valores definitivos dos tributos serão calculados da seguinte forma:
1. a base de cálculo será o valor total da operação, incluindo as parcelas pagas antecipadamente;
(...)
§ 5º Na hipótese do § 4º deste artigo, caso não ocorra o fornecimento a que se refere o pagamento, inclusive em decorrência de distrato, observar-se-ão as regras aplicáveis ao cancelamento.”
Pelo art. 10, § 1º, III, o fornecimento dos serviços sem regra própria ocorre no seu término. No pedágio, o serviço prestado a cada usuário termina quando o veículo conclui a passagem pelo ponto de cobrança, seja a praça de pedágio, seja o pórtico da livre passagem, e entendo que é nesse momento que ocorre o fato gerador. O documento fiscal do pedágio é emitido por passagem, com a data e a hora em que ela ocorreu. O § 3º do mesmo artigo trata de outra situação: a das operações de execução continuada ou fracionada, em que um único fornecimento se prolonga no tempo ou é realizado em etapas, e a contraprestação é paga em parcelas; nelas, o fato gerador ocorre quando cada parcela se torna exigível ou é paga, o que vier primeiro. No pedágio, quando o veículo entra na rodovia, não se sabe até onde ele vai trafegar: pode sair antes do primeiro ponto de cobrança, parar no primeiro ou seguir até o fim do trecho concedido. Por isso, cada passagem pelo ponto de cobrança é um serviço completo, com preço próprio, sem fazer parte de um fornecimento maior. Quando o usuário paga depois de passar, como na livre passagem, o que se desloca é apenas o recebimento, e o fato gerador continua sendo a passagem.
Quando o pagamento vem antes da passagem, aplica-se o § 4º: antecipações na data de cada pagamento e cálculo definitivo na data do fornecimento. A antecipação só existe na concessionária quando o pagamento é feito a ela, como na aquisição do Vale-Pedágio pelo embarcador, tratada na seção Quem é o adquirente do pedágio e quem apropria o crédito. Se o usuário que pagou antes desiste de passar, o § 5º do mesmo artigo manda aplicar as regras do cancelamento.
A lei 14.157/21, que disciplina a livre passagem, incluiu no Código de Trânsito Brasileiro a infração de evadir-se da cobrança ou de deixar de efetuar o pagamento na forma estabelecida (art. 209-A da lei 9.503/1997). Quando isso ocorre, a passagem já se completou. A LC 214/25 não traz regra que afaste o débito quando o usuário deixa de pagar, e o ponto tenderia a chegar ao Judiciário.
A tese da concessionária partiria do modelo adotado pela EC 132/23: o IBS e a CBS onerariam o consumo, e a capacidade contributiva que eles alcançariam seria a do consumidor. André Borges Coelho de Miranda Freire sustenta que, no inadimplemento, rompe-se o vínculo com a renda do consumidor, e o fornecedor passa a suportar o tributo com o próprio patrimônio, sem capacidade contributiva que o justifique e com ofensa à neutralidade prevista no art. 156-A, § 1º, da Constituição; por isso, propõe ao menos a mesma solução dada ao imposto de renda para os créditos definitivamente incobráveis.
O argumento contrário se apoiaria no regime anterior, onde o STF decidiu que o inadimplemento é evento posterior que não compõe o critério material da hipótese de incidência e que as vendas inadimplidas, enquanto não canceladas, importam em crédito para o vendedor oponível ao comprador, e por isso não as excluiu da base do PIS e da Cofins (RE 586.482/RS), e a LC 214/25, quando tratou do fornecimento não pago, só admitiu a recuperação do tributo na falência do adquirente (art. 47, § 11). A tese teria mais força para as passagens cuja cobrança se tornasse definitivamente frustrada do que para o simples atraso no pagamento.
A base de cálculo durante a convivência com o ISS
A base de cálculo do IBS e da CBS é o valor da operação, nos termos do art. 12, caput, da LC 214/25, e, pelo § 2º, V, do mesmo artigo, de 1º de janeiro de 2026 a 31 de dezembro de 2032 ficam fora dela os tributos que a reforma substitui, entre eles o ISS, a Cofins e a Contribuição para o PIS/Pasep. No pedágio, a base é a tarifa sem o ISS e, em 2026, também sem a Cofins e a Contribuição para o PIS/Pasep. Lembrando que em 2026, o IBS e a CBS já incidem, às alíquotas de teste do art. 125 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, com o recolhimento dispensado a quem cumpre as obrigações acessórias, como se verá na seção A transição ano a ano. Depois de 2032, a exclusão perde o objeto, porque o ISS e o ICMS ficam extintos a partir de 2033, nos termos do art. 129 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, e a Cofins e a Contribuição para o PIS/Pasep já terão sido extintas em 2027.
O reequilíbrio dos contratos é feito, preferencialmente, por ajuste tarifário, nos termos do art. 376, § 2º, da LC 214/25, e por isso a variação da carga tributária tende a chegar ao usuário do pedágio, para mais ou para menos, conforme a carga efetiva da concessão aumente ou diminua. O mesmo artigo admite outras formas, como a renegociação de prazos, a alteração dos valores de outorga e o aporte de recursos pelo Poder Concedente (art. 376, V), que dependem da concordância da concessionária e resolvem o desequilíbrio no próprio contrato, sem alterar a tarifa. O tema é desenvolvido na seção O equilíbrio econômico-financeiro dos contratos.
Quem é o adquirente do pedágio e quem apropria o crédito
O art. 3º, IV, “a”, e V, da LC 214/25 define o adquirente pela obrigação de pagar, e distingue dele o destinatário, a quem o serviço é prestado:
“Art. 3º Para fins desta lei complementar, consideram-se:
(...)
IV - adquirente:
a) aquele obrigado ao pagamento ou a qualquer outra forma de contraprestação pelo fornecimento de bem ou serviço;
(...)
V - destinatário: aquele a quem for fornecido o bem ou serviço, podendo ser o próprio adquirente ou não.”
O crédito do adquirente que está no regime regular depende da extinção do débito e de documento fiscal eletrônico idôneo, conforme o art. 47, caput e § 1º, II, da mesma lei complementar. Enquanto não estiverem implementados o recolhimento na liquidação financeira (split payment) e o recolhimento pelo adquirente, a extinção do débito é dispensada e o crédito passa a depender do destaque correto do IBS e da CBS no documento, nos termos do art. 48 da mesma lei.
O documento fiscal do pedágio é a NFS-e Via, obrigatória para os fatos geradores ocorridos a partir de 3 de agosto de 2026, nos termos do art. 1º, XIII, do Ato Conjunto RFB/CGIBS 4/26. Ela é emitida no fluxo da rodovia, sem a identificação de quem paga. O art. 8º, III, da resolução CGNFS-e 9/25 criou o evento de manifestação pelo qual o usuário se inclui como adquirente, e o Manual para emissão da NFS-e Via, no item 6.2, informa que a manifestação é o único meio oficial de vincular o CPF ou o CNPJ à nota do pedágio e que, sem ela, a despesa não gera crédito. Para a empresa que paga pedágio, a apropriação do crédito passa a depender de uma rotina de manifestação de cada passagem.
O Vale-Pedágio e o embarcador
No transporte rodoviário de carga, o art. 1º, § 1º, da lei 10.209/01 atribui ao embarcador o pagamento do pedágio:
“Art. 1º Fica instituído o Vale-Pedágio obrigatório, para utilização efetiva em despesas de deslocamento de carga por meio de transporte rodoviário, nas rodovias brasileiras.
§ 1º O pagamento de pedágio, por veículos de carga, passa a ser de responsabilidade do embarcador.”
O art. 3º, § 1º, da mesma lei determina que o embarcador adquira o Vale-Pedágio junto às concessionárias, para repasse ao transportador. Combinado o art. 1º, § 1º, da mesma lei com o art. 3º, IV, “a”, da LC 214/25, pode-se concluir que o adquirente do pedágio pago com Vale-Pedágio é o embarcador, obrigado ao pagamento, e que a transportadora, cujo veículo passa pela rodovia, é a destinatária, nos termos do art. 3º, V, da mesma lei complementar.
Dessa leitura decorre que o crédito de IBS e de CBS sobre esse pedágio é do embarcador. As regras de validação da NFS-e Via permitem um único evento de manifestação com aceite para cada nota, de modo que o sistema nacional recusa uma segunda manifestação de aceite para a mesma nota, e, com o aceite, quem manifesta vincula o seu CPF ou CNPJ à nota (Manual para emissão da NFS-e Via, Anexo IV, regras de validação do evento de manifestação, e Anexo VI, Guia de Manifestação do Adquirente, item 4). Assim, se a transportadora manifestar primeiro, a nota fica vinculada ao CNPJ dela, e o embarcador, que é o adquirente, não consegue mais vincular o seu, ficando sem documento fiscal em seu nome para apropriar o crédito. Por isso, o contrato de frete precisa definir quem faz a manifestação e em que prazo.
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