O saneamento básico abrange um conjunto de serviços, infraestruturas e instalações operacionais essenciais à organização e ao funcionamento das cidades. Regido nos termos da lei 11.445/07, que estabelece as diretrizes nacionais, com as alterações promovidas pela lei 14.026/20, denominada Novo Marco Legal do Saneamento Básico, estão contemplados nesse conceito o abastecimento de água potável, o esgotamento sanitário, a limpeza urbana e o manejo de resíduos sólidos.
A prestação destes serviços pressupõe não apenas a existência das respectivas infraestruturas, mas também a realização contínua de obras destinadas à sua implantação, ampliação, manutenção, reparação e substituição. No caso dos sistemas de abastecimento de água e esgotamento sanitário, tais intervenções envolvem, entre outras atividades, a instalação e substituição de ramais e tubulações, os reparos de vazamentos, bem como a construção e a manutenção de poços de visita.
Há que se observar, contudo, que as obras de saneamento básico apresentam particularidades em relação a outras intervenções realizadas no espaço urbano. Em razão da própria configuração das redes e da necessidade de sua distribuição pelo território, essas obras podem alcançar extensões consideráveis, demandando a abertura de valas e outras escavações em vias e passeios públicos, seguidas da devida recomposição do pavimento das áreas afetadas.
Essa característica assume especial relevância quando a extensão da intervenção, além de constituir elemento físico da própria obra, passa a ser utilizada pela legislação municipal como parâmetro para a quantificação das sanções administrativas aplicáveis à sua execução, de modo que a extensão da obra repercute diretamente no valor da multa.
Embora esse mecanismo apresente objetividade, sua aplicação às obras de saneamento suscita questão relevante sob a perspectiva do direito administrativo sancionador: a extensão física de uma intervenção constitui, por si só, medida adequada da gravidade da infração praticada?
Há que se distinguir, neste contexto, a natureza das infrações que podem decorrer da execução dessas obras. Um auto de infração lavrado em razão da recomposição inadequada do pavimento não apresenta, necessariamente, a mesma natureza de uma penalidade aplicada pela ausência de alvará.
Deve-se levar em consideração se o mesmo critério quantitativo estará adequado para infrações de naturezas distintas.
Quanto a recomposição inadequada do pavimento, a metragem da área afetada pode apresentar relação mais direta com a dimensão material da irregularidade. Quanto maior a extensão do pavimento, maior poderá ser, em princípio, a necessidade de intervenção sobre o espaço público e, eventualmente, os possíveis gastos para sua regularização. Ou seja, a prefeitura poderá arguir que sofreu prejuízos financeiros para reconstrução da pavimentação.
A situação não se apresenta de forma tão evidente quando a infração decorre da ausência de alvará. Nesse caso, o descumprimento está relacionado à realização da intervenção sem a prévia autorização administrativa exigida. Cabe, então, questionar por que cada metro adicional da obra deveria aumentar a penalidade na mesma proporção, independentemente das demais circunstâncias envolvidas. Há que se considerar se a progressão matemática da extensão da obra corresponde, na mesma medida, à progressão da reprovabilidade da conduta.
Não há que se afirmar que a extensão da intervenção seja elemento irrelevante para a atuação da fiscalização. Uma obra extensa realizada sem autorização pode produzir impactos maiores sobre a circulação, a infraestrutura urbana e a própria capacidade de fiscalização e controle pelo Município. Existe, portanto, fundamento para que a dimensão da intervenção seja considerada na aplicação da sanção.
O cálculo que considera a metragem, portanto, não se mostra, por si só, inadequado. Revela-se discutível, no entanto, se esse elemento, isoladamente considerado, é suficiente para representar a gravidade da infração, sobretudo quando sua aplicação linear resulta em penalidades de elevada expressão econômica.
A extensão física de uma obra não traduz automaticamente a gravidade da ausência de autorização administrativa. A utilização da metragem como critério sancionatório exige, portanto, uma relação justificável com a natureza da infração e com o resultado produzido pela penalidade.
Além disso, há outros fatores que impactam na gravidade da infração. O processo administrativo de autorização em muitos casos é complexo, dependendo da autorização de mais de um órgão. No município de São Paulo, por exemplo, a autorização é analisada pelo setor de engenharia - CONVIAS - e pela CET, que verifica o projeto de sinalização e impacto no tráfego.
Nesse contexto, a obra que foi autorizada pelo setor de engenharia e executada fielmente às normas técnicas e às premissas do projeto, mas foi iniciada sem a autorização da CET apresenta a mesma gravidade de uma obra que sequer foi comunicada à prefeitura?
A lei de introdução às normas do Direito brasileiro, em seu art. 22, 2º, determina no âmbito do direito administrativo sancionatório, que na aplicação de sanções, "serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para a administração pública".
Evidente, portanto, que aplicação da sanção nos casos de falta de autorização deve considerar necessariamente as peculiaridades do caso e sobretudo o dano concreto causado à Administração Pública, não revelando-se proporcional o critério exclusivo de metragem da obra.
O que se coloca em discussão não é a utilização da metragem em si, mas os limites de sua adoção como critério de quantificação da sanção. A existência de uma proporção matemática entre metros de intervenção e valor da multa não assegura, por si só, a proporcionalidade jurídica da penalidade. A metragem pode constituir parâmetro legítimo, mas sua adequação deve ser examinada à luz da natureza da conduta sancionada, de suas consequências concretas e da proporcionalidade do resultado. Em outras palavras, a metragem pode integrar a dosimetria da penalidade, mas não deve necessariamente substitui-la.
A questão que permanece, portanto, e que orienta a presente reflexão é: se duas intervenções forem realizadas sem autorização administrativa, a de mil metros é, só por sua extensão, dez vezes mais grave que a de cem?