Consulta pública
Plebiscito deve abranger a população de todo o Estado desmembrado
ADIn 2650
A decisão foi tomada no julgamento da ADIn em que a Mesa da Assembleia Legislativa do Estado de GO impugnava a primeira parte do art. 7º da lei 9.709/98 (clique aqui), que preconiza:
"Art. 7º Nas consultas plebiscitárias previstas nos arts. 4o e 5o entende-se por população diretamente interessada tanto a do território que se pretende desmembrar, quanto a do que sofrerá desmembramento; em caso de fusão ou anexação, tanto a população da área que se quer anexar quanto a da que receberá o acréscimo; e a vontade popular se aferirá pelo percentual que se manifestar em relação ao total da população consultada."
A Mesa da AL/GO pretendia que a interpretação do conceito de "população diretamente interessada" abrangesse apenas a população da área a ser dissociada, ao contrário do que dispõe o dispositivo impugnado. E que esta regra somente se aplicasse à divisão dos Estados, não à dos municípios.
Alegações
A Mesa da AL/GO sustentava, entre outros, que a primeira parte do art. 7º da lei 9.709/98 afrontaria entendimento firmado pelo STF sobre o tema nas ADIns 478 (clique aqui) e 733 (clique aqui); violaria a soberania popular e cercearia o exercício da cidadania, obstruindo o desmembramento de Estados, por exigir a manifestação da população da área remanescente que não quer a separação.
Sustentava também que se na EC 15/96 (clique aqui) o Congresso Nacional não inseriu no parágrafo 3º do art. 18 da CF/88 (clique aqui) a consulta das populações de todo o Estado envolvido no processo de divisão, esta somente deve ocorrer no desmembreamento de municípios.
Pela redação dada pela EC 15/96 ao parágrafo 4º do art. 18 da CF/88, ficou determinado que "a criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por lei complementar federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos municípios envolvidos, após divulgação dos estudos de viabilidade municipal, apresentados e publicados na forma de lei."
Relator
O ministro Dias Toffoli, relator, manifestou-se pela constitucionalidade do art. 7º da lei 9.709/98 e pela improcedência da ADIn. Segundo ele, o dispositivo impugnado pela AL/GO está em plena consonância com o art. 18, parágrafo 3º da CF/88.
Ele refutou a diferenciação entre os casos de divisão de Estados e municípios. No entendimento dele, a regra do plebiscito deve ser igual para ambos, sob o risco de se ferir a isonomia entre os entes da federação.
De acordo com o ministro, a alegação de que a parte remanescente do Estado votaria contra o desmembramento não tem nenhum respaldo jurídico. Pelo contrário, também a parte remanescente é afetada e, portanto, tem de ser ouvida democraticamente.
O ministro relator lembrou que a legislação brasileira sobre divisão territorial é rígida e disse que a EC 15/96 surgiu com o propósito de frear os excessos na criação de municípios.
O mesmo, segundo ele, ocorre com os Estados. A criação de uma nova unidade afeta não só aquele Estado do qual o novo pretende desmembrar-se, mas toda a federação. Por isso, sua criação depende, também, do Congresso Nacional.
Ele lembrou que a federação é a união indissolúvel entre os Estados, os municípios e o DF e disse que a legislação deve proteger a base territorial dos entes federados, pois a autonomia dos Estados ocorre a partir de seu território, sobre o qual incide sua capacidade política. Segundo ele, a emancipação é, muitas vezes, uma eventual disputa por mais recursos e mais poder. Portanto, complementou o ministro, a lei não pode por em risco a harmonia federativa.
"A previsão normativa, em verdade, concorre para concretizar, com plenitude, os princípios da soberania popular, da cidadania e da autonomia dos estados membros", acrescentou. "Deste forma, contribui para que o povo exerça suas prerrogativas de autogoverno, de maneira bem mais enfática", concluiu Dias Toffoli.
Votos
O ministro Luiz Fux acompanhou o relator. Ele disse entender que o legislador explicou com clareza o que quis dizer com população interessada. Para o ministro Fux, a norma questionada somente aumenta o grau de cidadania e homenageia a soberania popular.
A ministra Cármen Lúcia concordou com o ministro Fux. Ao contrário do que se alega na ADIn, o que se tem é exatamente a ênfase na cidadania, disse a ministra, para quem a CF/88 diz que o cidadão deve ser ouvido nos casos de redesenho do poder em seu território.
O ministro Ricardo Lewandowski também acompanhou o relator. Ele frisou que o voto do ministro Dias Toffoli está em plena concordância e harmonia com resolução do TSE recentemente editada, sobre o plebiscito no Estado do Pará.
A expressão população diretamente interessada é da CF/88 originária, disse o ministro Ayres Britto, que também votou com o relator. Ayres Britto concordou com a afirmação do ministro Dias Toffoli de que a população diretamente interessada é aquela diretamente afetada nos seus interesses políticos, histórico-culturais, econômicos.
O ministro disse discordar da ideia de que todo país deveria ser ouvido no plebiscito para desmembramento do Estado do Pará. Isso porque, para Ayres Britto, o país como um todo não vai perder nada, continuará com o território íntegro. Diferente do caso do Estado do Pará, que pode perder muito se concretizado o desmembramento, afetando toda sua população.
O ministro Gilmar Mendes também acompanhou o relator. Ele fez questão de pontuar que é preciso evitar a manipulação da fragmentação das unidades federadas, que podem levar a prejuízos para a federação e o princípio democrático. O ministro disse entender, contudo, que a interpretação constante do voto do relator vem vitalizar ideia de federação enquanto cláusula pétrea.
Ao acompanhar o voto do relator e destacar o primor de sua fundamentação, o ministro Celso de Mello analisou a evolução histórica do tratamento constitucional dispensado ao tema, que qualificou de "extremamente sensível". O ministro ressaltou que o julgamento da matéria deveria se orientar por dois importantes postulados constitucionais: o Estado Federal e a soberania popular. Para ele, sob a óptica de tais postulados, é evidente o interesse de todos os cidadãos com domícilio eleitoral no Estado em participar da consulta popular.
Abrangência
O ministro Marco Aurélio também julgou a ADIn improcedente, contudo assentou que a consulta deve ser ainda mais abrangente, envolvendo, portanto, a população de todo o território nacional.
Baseado na Carta da República, o ministro afirmou que os Estados e os municípios de hoje têm participação em receitas federais e estaduais. "Ora, se há possibilidade de vir à balha um novo município ou um novo Estado haverá prejuízo para as populações dos demais Estados e dos demais municípios, e a razão é muito simples: aumentará o divisor do fundo alusivo aos Estados e do fundo também referente aos municípios", explicou.
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