Após 13 anos sob os efeitos de liminar concedida pela ministra Cármen Lúcia, o STF retomou, nesta quarta-feira, 6, o julgamento sobre a constitucionalidade das regras de distribuição dos royalties do petróleo.
A decisão cautelar, proferida em 2013 pela relatora, suspendeu a aplicação da lei 12.734/12, que reformulou a sistemática de distribuição dos royalties do petróleo ao ampliar a participação de Estados e municípios não produtores na divisão dessas receitas. Com a suspensão, o modelo anterior de distribuição permaneceu em vigor ao longo de todo esse período, à espera de deliberação definitiva do plenário da Corte.
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A sessão foi destinada à oitiva as sustentações orais. Devido ao adiantado da hora, o julgamento foi suspenso e será retomado na sessão de quinta-feira, 7, com os votos dos ministros.
Além da ADIn 4.917, ajuizada pelo Estado do Rio de Janeiro, o STF analisa, conjuntamente, outras quatro ações que discutem a mesma controvérsia: a ADIn 4.918, proposta pela Assembleia Legislativa do RJ; a ADIn 4.916, do Estado do Espírito Santo; a ADIn 4.920, do Estado de São Paulo; e a ADIn 5.038, ajuizada pela ABRAMT – Associação Brasileira dos Municípios com Terminais Marítimos, Fluviais e Terrestres de Embarque e Desembarque de Petróleo e Gás Natural.
Em linhas gerais, os autores sustentam a inconstitucionalidade da lei 12.734/12 e afirmam que a alteração nos critérios de distribuição dos royalties poderá causar prejuízos expressivos aos Estados e municípios produtores, com impacto direto em suas finanças públicas.
O que cada Estado sustentou?
Rio de Janeiro
Gustavo Binenbojm (PGE/RJ) destacou que o julgamento não trata apenas de recursos financeiros, mas de valores essenciais como a autonomia das comunidades locais e o pacto federativo, além da segurança jurídica e dos direitos adquiridos.
Ele criticou a lei 12.734/12 por desfigurar a natureza das participações governamentais, ao transferir recursos constitucionalmente vinculados aos estados produtores para a União, contrariando a CF de 1988.
Também apontou que a lei violou o art. 20, § 1º, da CF, ao alterar a distribuição das compensações financeiras aos estados impactados pela exploração de petróleo e gás, prejudicando gravemente as finanças do Rio de Janeiro, que teria uma perda anual estimada em R$ 23 bilhões.
Ele enfatizou que a lei representa uma "perda para poucos" e "nenhuma solução para muitos", destacando ainda o conceito de lealdade federativa, que visa a cooperação entre os entes para mitigar desigualdades regionais.
Espírito Santo
Cláudio Penedo Madureira (PGE/ES) destacou o embate entre a maioria formada por 23 estados e o DF e a minoria composta por estados como Espírito Santo, Rio de Janeiro e São Paulo, que se opõem à lei 12.734/12.
Ele afirmou que a lei, que altera a distribuição dos royalties, foi fruto de uma legislação "muito ruim" do ponto de vista prático e constitucional, citando que os Estados não produtores receberam mais royalties que os produtores, o que anula o princípio da compensação financeira previsto na CF.
Também abordou a importância de uma decisão contramajoritária, considerando os direitos constitucionais das minorias, e pediu que o STF mantivesse os precedentes que afirmam que os royalties têm a finalidade de compensar os impactos da exploração de petróleo e gás nos estados produtores.
Sugeriu a modulação dos efeitos da lei, caso o tribunal declare a constitucionalidade parcial, para que a regra de transição seja aplicada prospectivamente a partir de agora.
São Paulo
Inês Maria do Santos Coimbra (PGE/SP), destacou a questão federativa central do julgamento, evidenciando que a lei 12.734/12 altera profundamente o regime de distribuição dos royalties do petróleo.
Ela argumentou que a lei desloca recursos historicamente destinados aos estados e municípios impactados pela exploração de petróleo e gás, beneficiando entes não afetados pela atividade. Reafirmou que o art. 20, § 1º da CF garante a compensação financeira aos entes impactados, e que a norma impugnada desvirtua esse modelo, comprometendo o equilíbrio federativo e a previsibilidade orçamentária dos estados afetados.
Também ressaltou os impactos concretos da norma, que gerariam perdas significativas para o Estado de São Paulo e seus municípios, comprometendo serviços públicos essenciais e a continuidade de políticas públicas.
Ela argumentou que a lei cria insegurança jurídica ao aplicar retroativamente novas regras sobre contratos de concessão já em vigor, o que infringe a proteção ao ato jurídico perfeito e aos direitos adquiridos.
Bahia
Bárbara Camardelli (PGE/BA) defendeu a necessidade de reflexões contínuas sobre o federalismo, argumentando que o sistema precisa ser adaptado ao cenário socioeconômico atual, e não ser visto como algo imutável.
Ela ressaltou o crescimento significativo da produção de petróleo e a importância de atualizar a distribuição dos royalties para refletir esse aumento. Camardelli explicou que a EC 102/19 alterou o art. 20, § 1º da CF, dando à União a titularidade dos frutos da exploração mineral, o que justifica uma redistribuição mais ampla e equitativa dos royalties.
Ela também destacou que a redistribuição proposta pela lei 12.734/12 não prejudica os estados produtores e que a compensação via ICMS não é suficiente para cobrir a perda de receitas pelos estados não produtores.
Mato Grosso do Sul
Ana Carolina Ali Garcia (PGE/MS) defendeu que os royalties do petróleo devem ser classificados como participação no resultado da exploração, e não como compensação financeira pelos danos, como sugere a lei 12.734/12.
Ela explicou que o fato causal é a mera exploração econômica e não os impactos da atividade, ressaltando que a distribuição dos royalties, calculada sobre o volume da produção, não está relacionada à extensão dos danos.
Assim, pediu que o STF supere a distorção no federalismo fiscal brasileiro, alinhando a interpretação à Constituição e garantindo o adequado equilíbrio entre os entes federativos.
Alagoas
João Cássio Adileu Miranda (PGE/AL) destacou que a lei 12.734/12 corrigiu longa assimetria no federalismo brasileiro ao promover uma redistribuição dos royalties do petróleo, visando reduzir desigualdades regionais.
Ele argumentou que, embora a lei traga uma alteração, o impacto financeiro para estados como Alagoas é significativo, com valores estimados em R$ 1 bilhão até 2025.
Miranda defendeu que a lei respeita a margem de conformação do legislador, pois o art. 20, § 1º da CF não favorece estritamente estados produtores ou a União.
Além disso, sugeriu que o impacto financeiro da redistribuição pode ser suavizado com uma transição gradual de até 20 anos, considerando a longa duração da medida cautelar e as negociações sobre os retroativos, e reforçou que o aumento da produção de petróleo ameniza as perdas relativas.
Rio Grande do Sul
Eduardo Cunha da Costa (PGE/RS) destacou que a lei 12.734/12 corrige uma assimetria histórica no federalismo brasileiro, promovendo redistribuição das riquezas da nação e buscando a igualdade de oportunidades entre os estados confrontantes e não confrontantes.
Ele argumentou que o aumento da produção de petróleo, impulsionado pelo contexto atual de guerra, trouxe um incremento significativo nas receitas, que justifica a redistribuição dos royalties.
Defendeu a constitucionalidade da lei, ressaltando que o período de transição de sete anos e a natureza dos royalties como riqueza nacional garantem a segurança jurídica da medida. Ele concluiu afirmando que a redistribuição dos royalties deve ser considerada uma forma de garantir igualdade e oportunidades para todos os Estados e municípios.
Paraná
Luciano Borges dos Santos (PGE/PR) defendeu a constitucionalidade da lei 12.734/12, destacando que a redistribuição dos royalties do petróleo visa corrigir as desigualdades regionais, refletindo o espírito nacionalista da lei de 1953, que considerava o petróleo como um bem da nação.
Ele argumentou que, com a ampliação da exploração de petróleo, os Estados não confrontantes como o Paraná têm enfrentado perdas significativas, citando a compensação financeira de R$ 189 bilhões em prejuízos.
Enfatizou que a proposta é uma redistribuição justa para reduzir a concentração dos recursos nos estados produtores, sugerindo ainda uma transição gradual de sete anos.
Defendeu que a lei não fere a segurança jurídica, pois o aumento da produção de petróleo justifica a redistribuição e o modelo adotado respeita a CF.
Amapá
Miguel Zimmermann Martins (PGE/AP) destacou os desafios enfrentados pelo Estado, que está em transição de não produtor para produtor de petróleo, especialmente no município do Oiapoque, que experimentou um aumento populacional de 50% devido ao início das atividades de exploração.
Argumentou que, embora a produção de petróleo ainda esteja na fase exploratória, o Amapá já enfrenta grandes impactos locais, como pressões nos serviços de saúde e segurança pública, e que os recursos financeiros dos royalties só começarão a ser recebidos na fase de produção, após a concessão da licença ambiental.
Enfatizou que a redistribuição dos royalties deve ser mais justa, já que estados com menor IDH, como o Amapá, não podem financiar estados mais ricos como Mato Grosso do Sul e Paraná.
Ele pediu a modulação dos efeitos da lei 12.734/12 para que os Estados da margem equatorial, como o Amapá, possam se beneficiar adequadamente dos recursos provenientes da exploração do petróleo.
Goiás
Rafael Arruda Oliveira (PGE/GO) argumentou que a lei 12.734/12 representou um ponto de inflexão, com o Congresso Nacional atuando dentro de sua competência constitucional para distribuir a riqueza proveniente do petróleo de forma mais equitativa entre os entes federativos.
Ele criticou o modelo atual, que permite que poucos estados subnacionais se beneficiem desproporcionalmente, perpetuando desigualdades em vez de reduzi-las. O procurador destacou que, ao contrário do Brasil, países como os Estados Unidos e a Austrália distribuem as receitas de petróleo offshore de maneira mais equitativa, e apontou que a utilização de critérios geográficos para determinar quem deve receber os royalties é uma exceção brasileira.
Defendeu que o modelo de distribuição atual fragiliza a coesão nacional e solicita que o STF adote uma abordagem mais justa e equilibrada para o federalismo fiscal, lembrando que Goiás, entre 2013 e 2025, sofrerá uma perda acumulada superior a R$ 6 bilhões, com projeções de R$ 1 bilhão para 2026.
Outras manifestações
AGU
A AGU Andrea Dantas argumentou que a lei 12.734/12 compromete o equilíbrio federativo ao redistribuir royalties de forma que favorece Estados e municípios não afetados pela exploração do petróleo, desvirtuando o caráter compensatório da CF.
Segundo a advogada da União, a norma fere o sistema constitucional que vincula os recursos à compensação dos impactos da atividade exploratória, uma vez que os entes não impactados pela atividade acabam recebendo recursos destinados aos que suportam seus efeitos.
Além disso, reforçou a questão da segurança jurídica e o impacto fiscal das mudanças, mencionando que a alteração abrupta das regras afeta contratos administrativos já firmados e compromete a estabilidade financeira dos estados e municípios produtores.
Ela pediu que, caso a constitucionalidade da norma seja reconhecida, haja uma interpretação conforme à Constituição, para que se aplique apenas aos contratos firmados após a vigência da nova lei.
Também solicitou a modulação dos efeitos da decisão, a fim de manter a estabilidade das finanças públicas e a governabilidade do sistema federativo.
Amici curiae
O advogado Ricardo Hermany, em nome da CNM - Confederação Nacional de Municípios, destacou a importância de uma redistribuição mais justa dos royalties do petróleo, com foco na melhoria do federalismo fiscal brasileiro.
Ele ressaltou a discrepância gerada pelas linhas geodésicas que beneficiam desproporcionalmente alguns municípios, como Maricá, no Rio de Janeiro, em detrimento de outros, como São Gonçalo.
Hermany defendeu uma transição gradual, com um modelo de redistribuição que não prejudique os municípios já beneficiados, e sugeriu um equilíbrio que envolvesse todos os contratos existentes, amparado pelo princípio da subsidiariedade. Finalizou enfatizando a necessidade de uma solução que garanta um legado de federalismo cooperativo e solidariedade intergeracional.
O advogado Rodrigo Meyer Bornholdt, representando a AMROY - Associação dos Municípios Excluídos do Rol dos Recebedores de Royalties do Petróleo e Gás, apresentou um relato sobre a posição dos municípios afetados pela exploração do petróleo, que foram excluídos dos royalties.
Ele defendeu que os municípios impactados pela exploração do petróleo devem ser compensados de maneira justa, alinhando-se à interpretação do art. 20, § 1º da CF . Propôs que o STF analise a questão de forma detalhada, levando em conta os impactos econômicos e sociais nos municípios afetados, como o caso do município do Oiapoque no Amapá, que teve um aumento populacional significativo devido à exploração petrolífera.
Enfatizou que a compensação deve ser tratada como parte da norma jurídica, com foco na compensação dos danos causados pela atividade.
O advogado Luiz Gustavo Antônio Silva Bichara, da banca Bichara Advogados, representando a OAB/RJ, destacou que a lei 12.734/12 não deve ser analisada como uma mudança abrupta, mas como uma reformulação legítima e constitucional do federalismo brasileiro.
Ele argumentou que a lei visa corrigir a concentração de receitas em alguns estados produtores e promover uma redistribuição mais equitativa da riqueza, alinhada à lógica da Constituição e com base em um ajuste político do Congresso Nacional.
Além disso, abordou os impactos da reforma tributária, que introduziu um imposto seletivo sobre a exploração de petróleo e gás, ressaltando a participação de Estados não produtores na arrecadação desse novo tributo. Por fim, sugeriu que, caso a decisão do STF seja favorável à constitucionalidade da lei, a modulação dos efeitos seja feita conforme a Emenda 123 da reforma tributária, garantindo uma transição gradual de 50 anos, como discutido no Congresso.