Tramitam no STF três ações que discutem a aplicação da NR-1, norma do MTE - Ministério do Trabalho e Emprego que estabelece regras gerais de segurança e saúde no trabalho e disciplina o gerenciamento dos riscos ocupacionais.
No centro da controvérsia estão alterações que passaram a prever expressamente que fatores de risco psicossociais relacionados ao trabalho sejam considerados pelas empresas na identificação, avaliação e gerenciamento dos riscos ocupacionais.
As ações tramitam conjuntamente e questionam se há critérios suficientemente claros para orientar empresas e fiscalização, especialmente quanto à aplicação de multas e outras sanções. A falta de parâmetros objetivos é apontada por entidades como fator de insegurança jurídica na implementação das novas exigências.
Enquanto a controvérsia não é resolvida, está suspensa a eficácia sancionatória de cinco dispositivos da NR-1 relacionados ao tema. Em junho, o ministro André Mendonça determinou a suspensão por 90 dias e encaminhou o caso para tentativa de conciliação. A medida foi referendada por unanimidade pelo plenário do STF. A suspensão, contudo, atinge apenas o caráter punitivo dos dispositivos, que permanecem válidos como diretrizes a serem observadas pelas empresas.
Encerrado o prazo inicial, Mendonça prorrogou, no último dia 24, a suspensão por mais 90 dias, a fim de permitir a continuidade das tratativas conciliatórias. A prorrogação foi concedida após a primeira reunião de conciliação, realizada em 14 de setembro. Até o momento, não houve solução definitiva para a controvérsia.
Três ações no STF
O tema chegou ao Supremo por meio de três ADPFs, hoje analisadas conjuntamente sob relatoria do ministro André Mendonça.
A ADPF 1.316 foi ajuizada pela Confederação Nacional dos Estabelecimentos de Ensino. A entidade questiona a possibilidade de aplicação de penalidades com base nas novas exigências e sustenta que não foram estabelecidos parâmetros suficientemente claros para orientar empregadores e fiscais sobre a avaliação dos fatores de risco psicossociais e os requisitos necessários à imposição de sanções.
A ADPF 1.333, apresentada pela Confederação Nacional de Saúde, também questiona a aplicação de multas e outras sanções. A CNSaúde argumenta, entre outros pontos, que faltam critérios claros para empresas e fiscalizadores e que as novas exigências foram adotadas sem análise específica dos impactos regulatórios.
Já a ADPF 1.340 foi ajuizada pela Confederação Nacional do Comércio de Bens, Serviços e Turismo. O processo foi distribuído a Mendonça por prevenção.
Em julho, o relator determinou a tramitação conjunta das ADPFs 1.316, 1.333 e 1.340, com o apensamento das duas últimas à primeira, inclusive para que os participantes das três ações pudessem integrar a tentativa de conciliação conduzida pelo Nusol - Núcleo de Solução Consensual de Conflitos do STF.
A Confederação Nacional da Indústria (CNI), as federações de Indústrias dos Estados de São Paulo, Minas Gerais e Paraná e o Serviço Social da Indústria no Rio de Janeiro (SESI/RJ) – todos integrantes do Sistema Indústria – foram admitidos como amici curiae na discussão, ao lado de outras entidades representativas de empregadores e trabalhadores.
A AGU propôs que a controvérsia seja submetida à Sejan - Câmara de Promoção de Segurança Jurídica no Ambiente de Negócios. Antes de analisar esse pedido, o ministro deu prazo para que a Advocacia-Geral da União apresente informações complementares sobre as razões da proposta.
O que mudou na NR-1
A NR-1 estabelece disposições gerais sobre segurança e saúde no trabalho e disciplina o PGR - Programa de Gestão de Riscos.
Em 2024, o Ministério do Trabalho e Emprego editou a portaria 1.419, que modificou o capítulo 1.5 da norma, dedicado ao gerenciamento de riscos ocupacionais. Após prorrogação da vigência, o novo texto passou a valer em 26 de maio de 2026.
Entre as mudanças, os fatores de risco psicossociais relacionados ao trabalho passaram a ser expressamente incluídos entre aqueles que devem ser considerados no gerenciamento de riscos ocupacionais. A norma também trata da escolha das ferramentas e técnicas de avaliação e da documentação dos critérios utilizados pelas organizações.
Segundo manual elaborado pelo MTE, estão entre os exemplos desses fatores situações relacionadas à organização e às condições do trabalho, como excesso de demandas ou sobrecarga, assédio e falta de suporte ou apoio no ambiente laboral.
Na prática, as empresas devem considerar esses fatores nos processos de identificação de perigos, avaliação de riscos e definição de medidas de prevenção no âmbito do Programa de Gestão de Riscos.
Para orientar a implementação, o Ministério do Trabalho publicou um guia específico em 2025 e, neste ano, o Manual de Interpretação e Aplicação do capítulo 1.5 e uma série de perguntas e respostas.
Por que as sanções foram suspensas
Ao analisar a ADPF 1.316, André Mendonça considerou, em juízo cautelar, que havia uma dúvida objetiva sobre quais ações ou omissões dos empregadores poderiam resultar em sanções.
Segundo o ministro, a inclusão dos fatores psicossociais no Programa de Gestão de Riscos não foi acompanhada, no próprio texto normativo, de uma definição desses riscos. Ele também apontou ausência de critérios objetivos para a metodologia de prevenção, identificação e enfrentamento e para avaliar quando as providências adotadas pelas empresas seriam consideradas suficientes pelo Poder Público.
Mendonça ponderou que normas abertas podem funcionar como diretrizes de atuação, mas entendeu que sua utilização como fundamento para sanções exige maior clareza sobre as condutas esperadas dos empregadores e as consequências do descumprimento. Em análise preliminar, relacionou a questão aos princípios da legalidade, do devido processo legal e da segurança jurídica.
Segundo o diretor jurídico da CNI, Alexandre Vitorino, "a ausência de parâmetros conceituais claros na norma questionada não apenas coloca as empresas em situação de incerteza sobre como devem adequar-se, mas também abre margem para interpretações subjetivas por parte das autoridades fiscalizadoras, o que pode levar a cobranças arbitrárias e imprevisíveis de multas".
A União apresentou entendimento diferente no processo. A Presidência da República sustentou que a ausência de uma metodologia única é uma escolha regulatória, diante da diversidade de ambientes de trabalho, portes de empresas e circunstâncias que podem envolver os riscos psicossociais. A AGU também defendeu que a regulamentação possui delimitação técnica suficiente e que a flexibilidade metodológica é compatível com a variedade das situações laborais.
Ao conceder cautelar, Mendonça não suspendeu a NR-1 nem afastou a obrigação de gerenciamento dos fatores psicossociais. Durante o prazo fixado, as diretrizes permanecem como parâmetro a ser observado pelos empregadores. O ministro também ressaltou que a decisão não impede sanções baseadas em outras normas destinadas à proteção da saúde mental dos trabalhadores.
Para o relator, a tentativa de conciliação deve buscar simultaneamente maior objetividade para a aplicação coercitiva das regras e a preservação da proteção dos trabalhadores contra riscos psicossociais.
Segurança jurídica e atividade econômica
A discussão sobre a NR-1 exemplifica uma preocupação mais ampla do Sistema Indústria com a previsibilidade das regras que incidem sobre a atividade produtiva, especialmente quando seu descumprimento pode resultar em sanções.
No documento "Construindo o Brasil 2050", a CNI defende que a segurança jurídica seja tratada como política permanente de Estado e aponta, entre seus elementos essenciais, clareza e publicidade das normas, estabilidade do Direito e respeito às interpretações anteriormente estabelecidas.
Para a entidade, as normas devem indicar de forma compreensível, direta e objetiva as obrigações impostas e suas consequências, permitindo que empresas conheçam previamente seus deveres e possam organizar suas atividades.
"A previsibilidade das normas é vital para o planejamento de ações por parte de indivíduos e empresas, pois um país com segurança jurídica é capaz de proteger direitos, sustentar a coesão social e fortalecer o Estado democrático", destaca Alexandre Vitorino.
Na área regulatória, o documento também defende que decisões públicas levem em consideração seus efeitos práticos e que, quando uma nova interpretação impuser deveres ou condicionamentos, seja adotado regime de transição sempre que necessário.
- Veja a íntegra do documento.
Processos: ADPF 1.316, ADPF 1.333 e ADPF 1.340
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