O plenário do STF começou a analisar, nesta quarta-feira, 4, se os municípios têm competência constitucional para instituir e explorar serviços lotéricos e de apostas.
Em discussão está uma medida cautelar concedida pelo ministro Nunes Marques, em dezembro de 2025, que suspendeu, em todo o país, leis e decretos municipais que autorizavam essas atividades, além de determinar a paralisação das operações em andamento.
A controvérsia é analisada em ação ajuizada pelo partido Solidariedade. O julgamento chegou a ser iniciado no plenário virtual, mas foi levado à sessão presencial após pedido de destaque do ministro Flávio Dino.
Nesta tarde, os ministros ouviram as sustentações orais. A análise será retomada em sessão futura.
Entenda o caso
Na ação, o Solidariedade questiona leis e decretos municipais que instituíram loterias próprias ou autorizaram empresas privadas a explorar modalidades lotéricas e apostas esportivas.
Segundo o partido, as normas locais invadem a competência privativa da União para legislar sobre sistemas de consórcios e sorteios, prevista no art. 22, XX, da CF.
A legenda também sustenta que a multiplicação de loterias municipais compromete a fiscalização das atividades, prejudica a arrecadação tributária e permite que empresas sem autorização federal explorem serviços de apostas.
Suspensão
Em dezembro de 2025, ministro Nunes Marques acolheu o pedido cautelar e determinou a suspensão das normas municipais.
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Para o relator, a exploração de loterias não constitui assunto de interesse predominantemente local, uma vez que envolve questões de regulação, fiscalização e proteção dos consumidores que ultrapassam os limites territoriais dos municípios.
O ministro destacou que o STF já reconheceu a possibilidade de Estados e do DF explorarem serviços lotéricos, mas considerou que esse entendimento não se estende automaticamente aos municípios.
Na decisão, Nunes Marques também apontou riscos de fragmentação regulatória e de enfraquecimento da fiscalização federal diante da expansão de loterias locais.
A cautelar suspendeu os atos normativos municipais, os procedimentos de licitação e credenciamento de empresas e as operações lotéricas já iniciadas.
Em caso de descumprimento, o ministro fixou multa diária de R$ 500 mil para municípios e empresas que mantiverem as atividades e de R$ 50 mil para prefeitos e presidentes de empresas responsáveis pela continuidade das operações.
Sustentações orais
Pela invalidade da exploração por municípios
Representando o Solidariedade, autor da ação, o advogado Ivan Cândido da Silva de Franco, do escritório Mudrovitsch Advogados, defendeu a inconstitucionalidade da criação e exploração de loterias municipais.
Para demonstrar a expansão da atividade, destacou que, quando a ação foi ajuizada, 13 municípios mantinham loterias próprias, número que ultrapassou 70 até a concessão da liminar.
Como exemplo, citou Bodó/RN, cidade com cerca de 2,4 mil habitantes, onde 38 empresas haviam sido credenciadas para explorar atividades lotéricas, sem autorização da Secretaria de Prêmios e Apostas do Ministério da Fazenda.
Segundo o advogado, licenças municipais eram utilizadas para permitir a atuação de empresas em âmbito regional ou nacional, contornando exigências federais. Além da ausência de interesse local, apontou riscos à livre concorrência e à proteção dos consumidores.
Pela AGU, Isadora Maria Belém Rocha Cartaxo de Arruda também defendeu a inconstitucionalidade das normas municipais, destacando que os precedentes do STF que autorizaram a exploração de loterias por Estados e pelo Distrito Federal se fundamentam em competência residual que não se estende aos municípios.
A representante alertou especialmente para os riscos da pulverização da fiscalização entre os mais de 5,5 mil municípios brasileiros, diante dos impactos das apostas sobre a saúde mental, o endividamento familiar e a proteção de pessoas vulneráveis.
Nesse contexto, citou dados do Ministério da Saúde que apontam aumento superior a 200% na procura por atendimentos relacionados ao jogo patológico no SUS entre 2018 e 2026.
Também ressaltou que a recente medida provisória que proibiu apostas de quota fixa não esvazia o objeto da ação, que abrange outras modalidades lotéricas.
Representando a ANJL - Associação Nacional de Jogos e Loterias, o advogado Pietro Cardia Lorenzoni concentrou sua manifestação nas apostas de quota fixa, sustentando que a experiência brasileira demonstrou a inviabilidade econômica da exploração restrita aos limites municipais.
Segundo ele, mesmo quando os editais previam mecanismos de geolocalização, as empresas acabavam atuando nacionalmente, em desacordo com as restrições territoriais e exigências regulatórias.
Lorenzoni também contestou a associação feita pela AGU entre a proibição das bets e o aumento das vendas em supermercados, afirmando que os dados apresentados não permitem estabelecer uma relação de causalidade.
Pelo Estado de São Paulo, a procuradora Renata Passos Pinho Martins defendeu que a competência para explorar serviços lotéricos não se estende aos municípios, por não possuírem a competência residual reconhecida pelo STF aos Estados e ao DF.
A procuradora destacou especialmente os riscos de sobreposição territorial, uma vez que a criação de loterias municipais permitiria a exploração de um serviço já prestado pelo Estado no mesmo território, mas submetido a regimes distintos de fiscalização.
Como exemplo, citou o modelo paulista de concessão de serviços lotéricos, estruturado a partir de licitação, com exploração restrita ao território estadual, observância das modalidades previstas na legislação federal e destinação das receitas de outorga à assistência social e à redução da vulnerabilidade.
Segundo Renata, a proliferação de loterias municipais compromete esse modelo e provoca distorções no pacto federativo.
Pela Caixa Econômica Federal, Jailton Zanon da Silveira destacou o caráter social e a segurança do modelo de loterias federais, defendendo a manutenção de um sistema centralizado de fiscalização e controle.
Segundo ele, cerca de 40% da arrecadação das loterias federais é destinada a políticas públicas, enquanto outros 40% são direcionados ao pagamento de prêmios. Como contraponto, citou o município de Bodó/RN, onde, de R$ 415 milhões arrecadados, apenas R$ 8 milhões, aproximadamente 2%, teriam sido destinados à administração municipal.
O representante também ressaltou a contribuição histórica das loterias federais para o financiamento de áreas como esporte, educação, saúde e seguridade social, mencionando o apoio ao esporte paralímpico.
Por fim, diferenciou as loterias tradicionais das modalidades de apostas que apresentam maiores riscos aos consumidores e sustentou que a fiscalização rigorosa dessas atividades seria inviável se distribuída entre mais de 5 mil municípios.
Pela validade da exploração por municípios
Em nome do prefeito de São Paulo/SP, a procuradora municipal Simone Andréa Barcelos Coutinho defendeu a constitucionalidade das loterias municipais e pediu a rejeição da ação.
Preliminarmente, alegou que a ADPF não atende ao princípio da subsidiariedade, uma vez que as normas questionadas poderiam ser contestadas nos Tribunais de Justiça estaduais.
No mérito, esclareceu que São Paulo apenas autorizou a criação do serviço lotérico, sem efetivamente implantá-lo. Argumentou, ainda, que o conceito de interesse local deve considerar as particularidades de cada município, destacando a dimensão populacional e econômica da capital paulista.
Quanto à territorialidade, afirmou que mecanismos tecnológicos, como geolocalização e bloqueio de VPNs, permitem restringir as operações aos limites municipais.
Representando a ANSEJA - Associação Nacional pela Segurança Jurídica dos Jogos e Apostas, a advogada Ana Sofia Cardoso Monteiro Signorelli defendeu a exploração de loterias municipais como alternativa de financiamento de políticas públicas locais.
Para demonstrar a relevância da arrecadação, destacou que 54% dos municípios brasileiros encerraram 2024 com déficit e citou a possibilidade de destinação dos recursos lotéricos a áreas como saúde, educação e esporte.
A advogada sustentou que a competência privativa da União para legislar sobre loterias não impede que os municípios explorem esses serviços, com fundamento no interesse local previsto na Constituição.
Para enfrentar os riscos de fragmentação regulatória, propôs um modelo de cooperação entre os entes federativos, com observância das normas federais e exigências de transparência, integridade e fiscalização, em vez da proibição das atividades.
Pela Abrasf - Associação Brasileira das Secretarias de Finanças das Capitais, o advogado Ricardo Almeida Ribeiro da Silva defendeu a exploração de loterias municipais como instrumento de arrecadação e financiamento de políticas públicas locais.
O advogado destacou a necessidade de distinguir as apostas de quota fixa das loterias tradicionais, como raspadinhas e sorteios, argumentando que estas possuem histórico de financiamento de atividades sociais e culturais, sem os mesmos impactos associados às bets.
Sob a perspectiva do federalismo fiscal, criticou a concentração da exploração lotérica na União e nos Estados, sustentando que os municípios possuem autonomia constitucional para prestar serviços e obter receitas próprias, desde que observada a legislação federal.
Como comparação, citou o Carnaval, atividade municipal que gera receitas mesmo quando comercializada além dos limites territoriais da cidade, para argumentar que o alcance de um serviço não afasta necessariamente seu interesse local.
Ao final, pediu a improcedência da ação e a revogação da liminar, para permitir que os municípios explorem loterias tradicionais dentro dos parâmetros federais.
- Processo: ADPF 1.212