A incorporação da inteligência artificial à prática médica constitui uma das mais profundas transformações já experimentadas pela Medicina, alterando não apenas os instrumentos empregados na assistência à saúde, mas também a forma de compreender a tomada de decisão clínica, a responsabilidade profissional e a própria relação entre médico, paciente e tecnologia¹. Toda grande transformação tecnológica impõe à comunidade jurídica e médica um desafio que vai além da produção de novas normas, pois exige distinguir entre legislar para tranquilizar e legislar para transformar. A IA colocou a Medicina exatamente nesse ponto de inflexão.

O Conselho Federal de Medicina editou a resolução CFM 2.454/26, estabelecendo diretrizes para a utilização da IA na atividade médica, o que representa um marco regulatório de inegável relevância, mas também suscita uma relevante indagação: a regulamentação inaugurará uma nova forma de governança da IA na prática médica ou correrá o risco de desempenhar predominantemente uma função simbólica, oferecendo à sociedade a percepção de que o problema foi resolvido antes mesmo de sua efetiva transformação? Essa é a questão que orienta este ensaio, desenvolvido a partir do diálogo entre a Teoria da Legislação Simbólica de Marcelo Neves² e a metáfora política presente na obra O Leopardo, de Giuseppe Tomasi di Lampedusa³.

Entre legislar para tranquilizar e legislar para transformar: A Teoria da Legislação Simbólica em Marcelo Neves

A edição de uma norma representa a forma mais visível pela qual o Direito responde às transformações sociais. Diante de novas tecnologias, a sociedade espera do Estado e das entidades reguladoras uma atuação capaz de reduzir incertezas, estabelecer parâmetros de conduta e oferecer segurança jurídica aos diversos atores envolvidos. Todavia, a experiência demonstra que a produção legislativa, por si só, não assegura a efetiva transformação da realidade. Entre o texto normativo e a mudança concreta das práticas sociais existe um percurso complexo, que envolve a atuação coordenada de instituições, profissionais, órgãos fiscalizadores, tribunais e da própria cultura jurídica. Em outras palavras, legislar constitui apenas o ponto de partida de um processo muito mais amplo de concretização do Direito.

Isso não significa, contudo, que a edição de normas seja destituída de relevância quando seus efeitos práticos ainda não se fazem plenamente sentir. Toda legislação exerce, inevitavelmente, uma dimensão simbólica. Ao estabelecer princípios, deveres e diretrizes, o Direito também comunica valores, orienta expectativas sociais, reafirma compromissos institucionais e sinaliza quais comportamentos passam a ser considerados legítimos ou desejáveis. Sob essa perspectiva, o simbolismo integra a própria experiência jurídica e desempenha importante função de legitimação das instituições.

O problema, portanto, não reside na existência dessa dimensão simbólica, mas na possibilidade de que ela deixe de desempenhar função complementar para tornar-se predominante.

É justamente esse o ponto desenvolvido por Marcelo Neves em sua Teoria da Legislação Simbólica. Segundo o autor, a legislação torna-se predominantemente simbólica quando sua principal finalidade deixa de consistir na transformação da realidade para concentrar-se na produção de efeitos políticos, comunicativos ou legitimadores.

Nessa perspectiva, Neves distingue a eficácia normativa da eficácia simbólica. A primeira manifesta-se quando a norma efetivamente influencia comportamentos, reorganiza relações sociais e orienta decisões institucionais. A segunda decorre da capacidade da legislação de transmitir mensagens, reduzir tensões sociais, reforçar a confiança nas instituições ou demonstrar que determinado problema recebeu uma resposta do poder público. Ambas podem coexistir harmonicamente.

O problema surge quando a eficácia simbólica passa a substituir a eficácia normativa, fazendo com que a edição da norma seja percebida como suficiente, ainda que a realidade permaneça substancialmente inalterada.

É nesse contexto que Marcelo Neves desenvolve a noção de legislação-álibi. Nessa hipótese, a norma funciona como demonstração pública de atuação institucional, permitindo que o Estado ou o órgão regulador comunique à sociedade que adotou providências diante de determinado problema⁴. A legislação produz, assim, um efeito de tranquilização social e de legitimação política, transmitindo a percepção de que a questão foi adequadamente enfrentada. Em outras palavras, o símbolo deixa de inaugurar a mudança para passar a substituí-la.

O Leopardo e a política das mudanças aparentes

A teoria desenvolvida por Marcelo Neves encontra uma representação particularmente expressiva na literatura. Muito antes de o Direito formular o problema da legislação simbólica, Giuseppe Tomasi di Lampedusa já havia captado, em linguagem literária, a tensão entre mudanças aparentes e transformações efetivas.

Publicado postumamente em 1958, O Leopardo é ambientado na Sicília durante o processo de unificação italiana, no período da Expedição dos Mil, liderada por Giuseppe Garibaldi, que culminou na incorporação do Reino das Duas Sicílias ao nascente Reino da Itália. O romance acompanha a trajetória de Dom Fabrizio Corbera, Príncipe de Salina, representante da antiga aristocracia siciliana, que observa o declínio da ordem política tradicional e a ascensão de uma nova elite ligada ao movimento de unificação.

Embora o cenário seja marcado por profundas mudanças institucionais - novos governantes, novas instituições e uma nova organização estatal -, o romance evidencia que essas transformações nem sempre implicam alterações equivalentes nas estruturas reais de poder. Ao contrário, a velha aristocracia adapta-se às novas circunstâncias, ao mesmo tempo em que a burguesia ascendente incorpora progressivamente os espaços anteriormente ocupados pela nobreza, preservando, em grande medida, as relações de dominação existentes.

É nesse contexto que Tancredi Falconeri, sobrinho do Príncipe de Salina e personagem que simboliza a capacidade de adaptação das elites às mudanças políticas, profere uma das frases mais célebres da literatura: “se queremos que tudo continue como está, é preciso que tudo mude”. A afirmação surge quando Tancredi decide aderir às forças de Garibaldi, não por ruptura com a ordem estabelecida, mas porque compreende que participar do processo de transformação constitui a melhor estratégia para preservar a posição social de sua família e da aristocracia siciliana no novo regime político. A mudança deixa de representar um projeto de ruptura para converter-se em instrumento de continuidade.

A força dessa afirmação reside justamente em seu aparente paradoxo. Longe de celebrar a mudança por si mesma, a frase revela uma sofisticada estratégia de conservação. Mudam-se as instituições, os discursos e os instrumentos para preservar, em essência, a distribuição do poder e as estruturas fundamentais da ordem existente.

É justamente essa percepção que aproxima Tomasi di Lampedusa de Marcelo Neves. Enquanto o jurista demonstra como a legislação pode produzir a aparência de solução sem alterar significativamente a realidade social, o romance evidencia que processos de mudança institucional podem servir, paradoxalmente, à conservação da ordem existente. Sob perspectivas distintas, ambos chamam a atenção para um mesmo fenômeno: a diferença entre a mudança anunciada e a mudança efetivamente realizada.

A resolução CFM 2.454/26 na encruzilhada entre o símbolo e a transformação

Depois de percorrer as reflexões de Marcelo Neves acerca da legislação simbólica e a metáfora política construída por Tomasi di Lampedusa em O Leopardo, é possível retornar ao objeto que motivou este ensaio. A resolução CFM 2.454/26 constitui a primeira tentativa sistemática de disciplinar, no âmbito da autorregulação profissional médica brasileira, a incorporação da inteligência artificial à prática clínica.

Busca-se estabelecer as bases de um modelo de governança da IA na prática médica. Para tanto, o ato normativo organiza um conjunto de princípios, deveres e mecanismos institucionais destinados a disciplinar o ciclo de vida dessa tecnologia, abrangendo desde a sua escolha e utilização clínica, até o monitoramento, auditoria e fiscalização. A regulamentação estrutura-se em torno de temas como classificação de riscos, supervisão humana, transparência, proteção de dados, direitos fundamentais, autonomia médica, responsabilidade profissional e governança institucional⁵.

Sob essa perspectiva, a edição da resolução representa uma resposta institucional necessária e oportuna. Diante da velocidade das transformações tecnológicas, permanecer inerte significaria abdicar da função regulatória atribuída ao Conselho Federal de Medicina. A norma, portanto, cumpre relevante papel institucional ao reconhecer a centralidade do fenômeno, delimitar parâmetros mínimos de atuação e inaugurar um processo de institucionalização da governança da IA na Medicina.

Todavia, é nesse ponto que surge a indagação proposta por este ensaio. Após as considerações apresentadas, responde-se que a simples existência do ato normativo não permite concluir que a governança da IA tenha sido construída. Como adverte Marcelo Neves, a produção de uma norma não se confunde, necessariamente, com sua capacidade de transformar a realidade social que pretende disciplinar.

É a partir dessa distinção entre legislar para tranquilizar e legislar para transformar que se pode analisar a resolução CFM 2.454. A questão central não consiste em indagar se sua edição foi necessária - pois certamente o foi -, mas em verificar se ela será capaz de ultrapassar a dimensão inevitavelmente simbólica de toda regulamentação inaugural e converter-se em instrumento efetivo de reorganização da governança da IA na Medicina.

Veja-se que é justamente aqui que a metáfora de Tancredi revela a sua atualidade. A resolução do CFM encontra-se diante de uma verdadeira encruzilhada.

Os dois futuros possíveis da resolução CFM 2.454/26

O primeiro caminho que se abre a partir do ato normativo é aquele em que predomina sua função simbólica. Nesse caso, ele cumprirá relevante papel político e institucional ao comunicar que a IA passou a ser objeto de regulamentação ética pelo Conselho Federal de Medicina. A existência de princípios de governança, supervisão humana, gestão de riscos e responsabilidade profissional contribuirá para reforçar a confiança social na atuação da autarquia e demonstrará que o fenômeno recebeu uma resposta normativa.

Todavia, seus efeitos permanecerão concentrados no plano simbólico caso esses princípios não sejam efetivamente incorporados às rotinas hospitalares, aos processos decisórios dos profissionais da saúde, às atividades fiscalizatórias dos Conselhos Regionais e à própria interpretação dos tribunais. A norma tranquilizará, legitimará e comunicará valores, mas transformará pouco a realidade que pretende disciplinar.

O segundo cenário projeta uma realidade substancialmente distinta. A resolução deixa de funcionar apenas como declaração institucional e converte-se em verdadeiro vetor de reorganização da prática médica. Hospitais passam a estruturar programas permanentes de governança da IA, estabelecem protocolos de supervisão humana e mecanismos de monitoramento contínuo dos sistemas algorítmicos.

Faculdades de Medicina e programas de Residência incorporam conteúdos relacionados à governança tecnológica, ética digital e utilização responsável da IA. Empresas desenvolvedoras adaptam seus sistemas aos parâmetros regulatórios estabelecidos pelo CFM, enquanto os Conselhos Regionais intensificam a fiscalização de sua observância. Os tribunais, por sua vez, passam a reconhecer o ato normativo como importante parâmetro de aferição da diligência profissional e da boa prática médica.

É nesse segundo cenário que a regulamentação supera a condição de simples texto normativo para adquirir efetiva força transformadora. A governança deixa de constituir apenas um conjunto de princípios abstratos e passa a organizar expectativas, redefinir comportamentos e orientar decisões concretas. A resolução CFM 2.454/26 deixa, então, de representar apenas um símbolo da preocupação institucional com a IA para tornar-se elemento estruturante de uma nova cultura regulatória.

As lições da União Europeia: Da produção normativa à implementação efetiva da governança

A experiência europeia oferece importantes lições para a reflexão aqui desenvolvida. Após um intenso ciclo de produção legislativa marcado pela aprovação do AI Act (lei da IA) e consolidação de um complexo sistema regulatório aplicável à inteligência artificial na saúde, o debate europeu deslocou-se para uma nova etapa⁶.

A preocupação já não consiste apenas em editar novos diplomas normativos, mas em assegurar sua implementação efetiva, coordenar a interação entre os diversos regimes jurídicos existentes e fortalecer a capacidade institucional necessária para sua aplicação. Em outras palavras, a União Europeia compreendeu que a qualidade da regulação não depende apenas da densidade do texto normativo, mas da capacidade de fazê-lo funcionar concretamente ao longo de todo o ciclo de vida da IA.

Essa percepção foi destacada por Timo Minssen, da Universidade de Copenhague (Dinamarca), durante palestra proferida no I Congresso Internacional de Direito Médico do Instituto Miguel Kfouri Neto, realizado em Curitiba no final mês de junho, em parceria com a Associação Mundial de Direito Médico. Ao analisar os recentes desenvolvimentos regulatórios europeus, Minssen sustentou que a União Europeia ingressou em uma segunda fase regulatória, caracterizada pela coordenação, implementação, simplificação e recalibração das normas já existentes.

Segundo o jurista, o verdadeiro desafio regulatório deixou de ser a criação de novas regras para concentrar-se na construção de mecanismos institucionais capazes de assegurar sua aplicação efetiva, harmonizar os diversos instrumentos normativos e tornar o sistema regulatório operacional ao longo de toda a cadeia de desenvolvimento, certificação, utilização e monitoramento da inteligência artificial médica.

Essa mudança de perspectiva dialoga diretamente com a Teoria da Legislação Simbólica de Marcelo Neves e reforça a hipótese central deste ensaio. Se a primeira fase regulatória consistiu na elaboração de normas destinadas a disciplinar a IA, a segunda fase busca justamente impedir que essas normas permaneçam restritas ao plano simbólico.

A experiência europeia demonstra que a efetividade da governança depende menos da multiplicação de diplomas normativos, e mais da existência de instituições capacitadas, procedimentos de fiscalização, interoperabilidade regulatória, formação técnica dos profissionais, mecanismos de supervisão e capacidade administrativa para implementar aquilo que a legislação estabelece. Nesse sentido, a principal lição oferecida pela União Europeia talvez seja precisamente esta: o futuro da regulação da IA não será decidido somente pela qualidade do texto normativo, mas também pela capacidade das instituições de transformá-lo em realidade.

Notas conclusivas

A resolução CFM 2.454/26 não representa o ponto de chegada da governança da inteligência artificial na Medicina, mas apenas o seu ponto de partida. Como toda regulamentação inaugural, o ato normativo possui inevitável dimensão simbólica. O desafio consiste em impedir que essa dimensão se torne predominante e substitua sua vocação transformadora.

É nessa passagem do texto à prática que se decidirá qual das duas narrativas prevalecerá: a do simbolismo substitui a transformação, ou aquela em que a mudança normativa consegue, efetivamente, modificar as instituições e a realidade que pretende disciplinar.

A verdadeira encruzilhada já não pertence ao texto normativo, mas às instituições e aos profissionais responsáveis por sua concretização. Cabe a eles fazer da resolução um efetivo instrumento de transformação das práticas médicas ou deixá-la restrita ao plano simbólico de uma legítima preocupação institucional. Somente a experiência de sua implementação permitirá saber se a regulamentação inaugurou uma nova etapa na governança da IA na prática médica ou confirmou a célebre advertência de Tancredi, segundo a qual algumas mudanças são realizadas apenas para que tudo continue como está.

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1. A respeito do impacto da IA na relação médico-paciente e a ressignificação de deveres de conduta profissional, indica-se o estudo proposto em NOGAROLI, Rafaella. Responsabilidade civil médica e inteligência artificial: culpa médica e deveres de conduta no século XXI. Thomson Reuters Brasil: São Paulo, 2023.

2. NEVES, Marcelo. A constitucionalização simbólica. 3. ed. Martins Fontes: São Paulo, 2011.

3. TOMASI DI LAMPEDUSA. Giuseppe. O leopardo. Trad. Maurício Santana Dias. Companhia das Letras: São Paulo, 2017.

4. Em Lassalle, já se encontrava a distinção da Constituição como fatores reais de poder e como folha de papel, cf.: LASSALLE, Ferdinand. O que é uma Constituição? Freitas Bastos Editora: Rio de Janeiro, 2016.

5. Para maiores informações sobre o conteúdo da Resolução CFM nº 2.454/2026, remeta-se a NOGAROLI, Rafaella. Breves reflexões sobre a regulamentação da inteligência artificial na Medicina a partir da Resolução CFM nº 2.454/2026. In: SCHAEFER, Fernanda; NOGAROLI, Rafaella. Inteligência artificial, saúde digital e transformações da prática médica. Biblioteca IMKN de Direito Médico da Saúde e Bioética, v. 1.

6. Ao propósito do estudo aprofundado sobre a regulamentação da IA na UE, oportuna a remissão ao NOGAROLI, Rafaella. Medical liability and artificial intelligence: Brazilian and European legal approaches. Springer Nature Switzerland: Cham, 2025.