1. A consolidação de uma interpretação já contida na lei

Em decisão proferida em 24/7/2026, o corregedor do CNJ julgou procedente o pedido de providências 0007122-54.2024.2.00.0000 formulado pela União Federal, confirmando a validade de contratação de alienação fiduciária de bens imóveis por instrumento particular, sem restrição quanto à categoria dos contratantes e quanto à natureza da operação de crédito, tal como previsto no art. 38 da lei 9.514/1997.¹

Como consequência, foi confirmada a decisão liminar proferida em novembro de 2024 e revogados os provimentos CNJ 172, 175 e 177/24, que haviam incluído no provimento 149 (CNN/CN/CNJ-Extra - Código Nacional de Normas da Corregedoria de Justiça do CNJ - Foro Extrajudicial) o art. 440-AO e seus parágrafos, que restringiam a faculdade de contratação de alienação fiduciária por instrumento particular apenas às operações realizadas por entidades do SFI - Sistema de Financiamento Imobiliário e por outros agentes econômicos sujeitos à regulamentação da CVM - Comissão de Valores Mobiliários ou do Banco Central do Brasil.

Para conferir efetividade à decisão, a Corregedoria do CNJ editou o provimento 246, de 28/7/2026, pelo qual promoveu a adequação do art. 440-AO do provimento CNJ 149/23, passando a vigorar com a seguinte redação:

"Art. 440-AO. Os atos e contratos referidos na lei 9.514, de 20 de novembro de 1997, ou deles resultantes, inclusive os que envolvam a constituição, transferência, modificação ou renúncia de alienação fiduciária em garantia sobre imóveis e atos conexos, poderão ser celebrados por escritura pública ou por instrumento particular com efeitos de escritura pública, independentemente de os contratantes integrarem o SFI - Sistema de Financiamento Imobiliário ou o SFH - Sistema Financeiro da Habitação.”

O § 1º dessa disposição regulamentar explicita que a faculdade de celebrar esse contrato por instrumento particular se estende “às pessoas físicas e jurídicas, atuem ou não no âmbito dos sistemas financeiros e de mercado de capitais”.

No que tange à atividade registral, os §§ 2º e 3º do art. 440-AO dispõem que o registro do contrato seja precedido de “estrita verificação dos requisitos legais de validade formais e materiais do título causal”, conforme dispõe a lei 9.514/1997 (§ 2º), sendo “vedada a recusa de recepção, qualificação ou registro de instrumento particular (...), sob fundamento exclusivo de não figurar no polo contratual entidade integrante do SFI, do SFH ou sujeita a regulação específica” (§ 3º).

Desse modo, a decisão definitiva agora proferida confirma a compreensão que manifestei em artigo publicado aqui², não apenas quanto à coerência da forma particular com a tradição do direito brasileiro, reconhecida pela exceção admitida pelo art. 108 do CC, mas, sobretudo, quanto à necessidade de preservação da fidelidade da regulamentação administrativa ao regime jurídico estabelecido pelo legislador, permitindo reexaminar, à luz de seus fundamentos, os elementos que conduzem a essa conclusão.

2. A interpretação sistemática do art. 38 da lei 9.514/1997

Entre esses fundamentos, a decisão da Corregedoria Nacional põe em relevo a necessidade de interpretação sistemática do art. 38 da lei 9.514/1997, da qual decorre a amplitude da autorização legislativa para a contratação por instrumento particular.

É que, por integrar o capítulo das disposições gerais da lei 9.514/1997, o art. 38 é aplicável sem restrição a todos os atos e contratos referidos nesse diploma legal, não se limitando às operações do SFI - Sistema de Financiamento Imobiliário e do SFH - Sistema Financeiro da Habitação.

Essa conclusão decorre da própria estrutura da lei 9.514/1997.

Observe-se que, embora sua aprovação tenha sido motivada pela necessidade de criação de um novo sistema de financiamento, a lei 9.514/1997 não se limita a instituir o regime jurídico específico do SFI, mas vai além ao dispor sobre outros institutos, como é o caso da alienação fiduciária de bens imóveis, que essa lei tipifica como direito real de garantia aplicável a toda e qualquer operação de crédito, independentemente das operações compreendidas no SFI ou no SFH, além de outras garantias igualmente de ampla aplicação, como é o caso da cessão fiduciária de créditos imobiliários.

Essa compreensão é corroborada, ainda, pela evolução do processo legislativo pelo qual foram conferidas alterações à redação do art. 38, que, na origem, restringia o emprego do instrumento particular, mas foi alterada pela lei 11.076/04 para permitir a forma privada para todos “os atos e contratos referidos nesta lei ou resultantes de sua aplicação.”

3. O sistema do título e modo e a segurança jurídica da alienação fiduciária

Além de adotar interpretação sistemática da legislação que rege a alienação fiduciária e o registro imobiliário, a decisão da Corregedoria Nacional ampara-se no entendimento firmado pelo STF no mandado de segurança 39.930/DF e na jurisprudência do STJ.

Esses fundamentos revelam que a adequação do instrumento particular para constituição de direitos reais imobiliários repousa no sistema do título e modo adotado pelo direito brasileiro para segurança jurídica da constituição de direitos reais imobiliários, pelo qual a aferição da legalidade do contrato compete ao oficial do Registro de Imóveis, por meio de prévio e compulsório procedimento de “qualificação registral” (CC, arts. 108 e 1.245, e lei 6.015/1973, art. 198).

Por esse sistema, eficácia da atribuição dos direitos reais imobiliários não decorre  da simples celebração do contrato, mas se desdobra em duas etapas, a primeira representada pela formação da relação jurídica obrigacional mediante instrumento público ou particular (título); a segunda representada pelo registro desse título no Registro de Imóveis (modo), sendo esse o ato que opera a transmissão da propriedade ou do direito real ao adquirente, bem como a constituição de garantia real em favor do credor.

Assim, a segurança jurídica própria das diversas espécies de atos ou contratos de constituição de direitos reais sobre bens imóveis é determinada pelo registro, e não isoladamente pelo contrato.

Esse é o sistema adotado pela lei 9.514/1997 nos seus arts. 22, 23 e 38, evidenciando que a opção do legislador pela forma particular não importa em mitigação da segurança jurídica, mas observa rigorosamente o sistema do título e modo. 

Assim, pela celebração do contrato de alienação fiduciária o devedor fiduciante contrata a transferência da propriedade resolúvel ao credor, com escopo de garantia (art. 22), mas é pelo registro que se constitui o direito real de propriedade fiduciária em garantia em favor do credor fiduciário e o direito real de aquisição em favor do devedor fiduciante (art. 23).³

É exatamente essa distinção entre os efeitos obrigacionais do título e os efeitos constitutivos do registro que a decisão da Corregedoria Nacional prestigia essa compreensão ao interpretar o art. 38 em conjunto com o art. 108 do CC e com a disciplina da lei de registros públicos, desenvolvendo construção consistente ao articular os arts. 22, 23 e 38 da lei 9.514/1997 com os arts. 108 e 1.368-A do CC e com os arts. 167 e seguintes da lei de registros públicos.

4. A padronização legal do contrato e a qualificação registral como fatores de segurança jurídica

Além desse fundamento basilar, não se pode deixar de ter presente que a lei 9.514/1997 predispõe praticamente todo o conteúdo necessário do contrato de alienação fiduciária, disciplinando sua formação, execução e extinção, normal ou forçada.

Trata-se de típico exemplo de contrato legalmente padronizado, que, como observa Arnaldo Rizzardo⁴, "chega, muitas vezes, a determinar a própria minuta do contrato", visando assegurar o equilíbrio da relação contratual.

Essa padronização cumpre dupla função.

De um lado, representa importante mecanismo de proteção contratual, especialmente nas operações de financiamento habitacional, ao assegurar tratamento uniforme aos contratantes, preservar o equilíbrio da relação jurídica e proteger o tomador de financiamento para moradia.

De outro, constitui fator de eficiência do negócio fiduciário, concebido para servir de garantia real apta a lastrear títulos e valores mobiliários, além de outros instrumentos destinados à ampla circulação do crédito nos mercados imobiliário, financeiro e de capitais.

5. Conclusão

Essas breves considerações sobre os principais fundamentos da alteração da redação do art. 440-AO do Código Nacional de Normas evidenciam que, ao reconhecer, em caráter definitivo, que a faculdade de celebração dos atos e contratos previstos na lei 9.514/1997 por instrumento particular não comporta restrições quanto aos sujeitos da contratação nem quanto à natureza da operação de crédito, a decisão da Corregedoria do CNJ reafirma o alcance que o próprio legislador conferiu ao art. 38.

Essa conclusão harmoniza-se com a estrutura da lei 9.514/1997, em conformidade com o sistema do título e modo adotado pelo direito brasileiro, segundo o qual a segurança jurídica dos direitos reais imobiliários decorre da qualificação registral e do registro do título, e não da forma pública ou particular do instrumento que o formaliza, deixando claro que a admissão do instrumento particular não reduz o controle de legalidade exercido pelo registrador, mas opera em perfeita sintonia com o sistema registral brasileiro.

Além desses aspectos institucionais, a decisão refere-se à diversidade do custo das escrituras estabelecido pelos estados da federação e observa que “essa realidade fática acaba por gerar, nos Estados em que a escritura possui valores mais elevados (...), impactando, geralmente, o consumidor que busca no mercado créditos de menor valor, através de entidades que não compõem essas categorias.”

Mais do que solucionar uma controvérsia administrativa específica, a decisão reafirma um princípio de maior alcance, o de que o poder regulamentar não pode restringir faculdade expressamente conferida pela lei, e, ao revogar os provimentos que limitaram a incidência do art. 38 da lei 9.514/1997 em desconformidade com o caráter irrestrito de seu texto, a Corregedoria Nacional restabelece a necessária coerência entre a regulamentação administrativa e a disciplina legislativa, preserva a hierarquia das fontes do direito e reforça a segurança jurídica indispensável à constituição das garantias fiduciárias e à circulação do crédito nos mercados imobiliário, financeiro e de capitais.

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1 Pedido de Providências 0007122-54.2024.2.00.0000 – Ementa: “Extrajudicial. Pedido de Providências. Provimentos CNJ nº 172/2024, 175/2024 e 177/2024. Contrato de alienação fiduciária de bens imóveis. Possibilidade de celebração por escritura ou instrumento particular com efeito de escritura pública. Interpretação do art. 22, § 1º, c/c o art. 38 da Lei nº 9.514/1997. Impactos econômicos e concorrenciais. Decisão do Supremo Tribunal Federal. MS 39.930 e 39.805, julgados em 13/12/2024, publicados em 16/12/2024. Jurisprudência do STJ. REsp. N. 1.530.556/MS, julgado em 11/10/2021, DJe de 18/10/2021. Adequação da norma. Indeferido o pedido de reconsideração formulado pelo CNB-CF. Confirmação da liminar. Pedido da União Federal julgado procedente.”

2 A segurança jurídica do contrato de alienação fiduciária por instrumento particular. Disponível aqui. Acesso em 3/8/2026.

3 Lei 9.514/1997: “Art. 23. Constitui-se a propriedade fiduciária de coisa imóvel mediante registro, no competente Registro de Imóveis, do contrato que lhe serve de título.”

4 RIZZARDO, Arnaldo, Contratos. Rio de Janeiro: Forense, 9. ed., 2009, p. 1.414