A reforma da lei de improbidade administrativa, promovida pela lei 14.230/21, não se limitou a ajustes pontuais no regime sancionador, mas projetou efeitos relevantes sobre o desenho institucional do sistema de controle da administração pública.

Ao redefinir os contornos da improbidade, restringindo-a às condutas dolosas qualificadas e de maior gravidade, além de delimitar tipificações genéricas anteriormente existentes, o legislador sinalizou a necessidade de respostas diferenciadas para as múltiplas formas de ilicitude administrativa, superando a lógica expansiva que por anos confundiu irregularidade e erro de gestão com a desonestidade propriamente dita.

A partir desse novo marco normativo, o artigo propõe examinar como a reforma da Lei de Improbidade impacta o papel dos Tribunais de Contas no sistema de responsabilização estatal. Em primeiro lugar, analisa-se o amadurecimento institucional decorrente da distinção entre irregularidade e improbidade e o incentivo adicional conferido ao controle técnico exercido pelos TCEs. Em seguida, aborda-se a deferência expressamente prevista na legislação à atuação dos órgãos de controle externo na formação da convicção judicial. Por fim, examina-se a atuação dos Tribunais de Contas no âmbito dos acordos de não persecução civil, como expressão de um modelo mais integrado, eficiente e seguro de controle da administração pública.

A reforma da lei de improbidade administrativa e os Tribunais de Contas

Como mencionado, a reforma legislativa representou um movimento relevante de racionalização do sistema de responsabilização no direito público brasileiro, reafirmando a função do instituto como instrumento destinado à tutela da probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, com vistas à proteção da integridade do patrimônio público e social.

Exigindo a demonstração de dolo específico para a configuração do ato ímprobo, o legislador buscou delimitar com maior precisão o campo de incidência da improbidade administrativa, reservando-o às condutas marcadas por desonestidade qualificada, vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito, isto é, uma conduta com gravidade suficiente para justificar a aplicação de um regime sancionador excepcional, especificamente em hipóteses de lesão dolosa ao erário ou de enriquecimento ilícito de agentes públicos ou particulares.

Esse redesenho normativo afastou, de modo expresso, a possibilidade de condenação por atos meramente culposos em matéria de improbidade, sem excluir, contudo, a responsabilização de eventuais ilícitos de outra natureza. Permanecem íntegros, por exemplo, os regimes disciplinares previstos na lei 8.112/1990, bem como a responsabilização pessoal do agente público por erro grosseiro, nos termos da LINDB.

Ao mesmo tempo, a reforma promoveu ajustes profundos nas tipificações dos atos de improbidade, exigindo lesividade relevante ao bem jurídico tutelado, afastando a improbidade fundada em divergência interpretativa razoável da lei e substituindo cláusulas abertas por hipóteses taxativas, especialmente no que se refere à violação aos princípios da administração pública. Trata-se de opção legislativa que reforça a excepcionalidade do instituto, em coerência com a gravidade das sanções previstas, inclusive aquelas que implicam restrições a direitos fundamentais.

Esse movimento de contenção normativa também responde a um diagnóstico empírico amplamente documentado. Estudos do CNJ evidenciaram, ainda sob a vigência do regime anterior, uma sobrecarga do sistema sancionatório, com baixa efetividade na recuperação de ativos e elevada morosidade processual¹. Levantamento realizado em 2015 indicou que apenas uma parcela ínfima das ações de improbidade (aproximadamente 4%) resultava em ressarcimento integral ou parcial ao erário, enquanto estudo posterior, de 2023, apontou a percepção generalizada da morosidade judicial como um dos principais fatores de ineficiência na persecução de ilícitos complexos, como corrupção e lavagem de dinheiro².

Nesse contexto, a reforma da lei de improbidade pode ser compreendida como tentativa de reordenar o sistema, concentrando esforços institucionais nos casos de maior gravidade e permitindo respostas mais proporcionais, técnicas e eficazes às diversas formas de ilicitude administrativa.

A redefinição do conceito de improbidade administrativa promovida pela reforma legislativa não produz efeitos apenas no âmbito do processo judicial, mas repercute diretamente sobre a arquitetura do sistema de controle e responsabilização da Administração Pública.

A partir da reforma legislativa, o legislador implicitamente reconhece que o enfrentamento das múltiplas formas de ilicitude administrativa não pode ser homogêneo, exigindo respostas institucionais diferenciadas, proporcionais e tecnicamente adequadas.

Nesse novo cenário, os Tribunais de Contas passam a ocupar posição ainda mais relevante. A superação da lógica que equiparava irregularidade a improbidade abre espaço para a maior valorização do controle técnico exercido de forma contínua e especializada pelos órgãos de contas, vocacionados não apenas à repressão, mas também à orientação da gestão pública, à correção de falhas e à prevenção de danos ao erário.

Trata-se de um incentivo normativo ao deslocamento funcional que reforça a racionalidade do sistema, evitando tanto a banalização do ilícito ímprobo quanto a ausência de resposta estatal a condutas relevantes.

Além disso, a reforma da lei de improbidade sinaliza maior deferência à atuação dos órgãos de controle externo, inclusive no contexto dos acordos de não persecução civil. A participação qualificada dos Tribunais de Contas contribui para a adequada filtragem dos casos, visando inclusive a distinção entre falhas administrativas e atos dolosamente ímprobos, além de auxiliar a construção de soluções institucionais mais eficientes. É a partir dessa lógica que se estruturam, a seguir, três aspectos centrais da atuação dos TCEs relacionados ao contexto pós-reforma da lei de improbidade.

Distinção entre irregularidade e improbidade: Incentivo ao espaço de atuação dos TCEs

A distinção clara entre irregularidade administrativa e ato de improbidade representa um importante sinal de amadurecimento institucional do sistema de controle e responsabilização. Como já discorrido, ao reservar a improbidade às condutas dolosas qualificadas e de maior gravidade, a reforma legislativa contribui para superar a banalização do instituto, que por anos esteve associado à simples constatação de ilegalidades formais ou falhas de gestão.

Esse movimento não enfraquece o controle da administração pública; ao contrário, reforça sua legitimidade ao evitar a aplicação indistinta de um regime sancionador excepcional a situações que reclamam respostas de outra natureza.

A confusão entre irregularidade e improbidade produziu efeitos indesejáveis, como a insegurança jurídica e o chamado “apagão decisório”, com impactos diretos sobre a eficiência da gestão pública. A requalificação conceitual promovida pela reforma permite que erros administrativos, falhas procedimentais e descumprimentos normativos relevantes sejam enfrentados de forma proporcional, sem o estigma e as consequências próprias da improbidade. Nesse contexto, ganha relevo a atuação dos Tribunais de Contas, cuja vocação institucional e capacidade técnica os habilitam a exercer controle contínuo, especializado e ajustado à complexidade da atividade administrativa.

É nesse contexto que se afirma o papel dos Tribunais de Contas na adoção de medidas preventivas, por meio de orientações, recomendações e auditorias; corretivas, com determinações e ajustes de conduta; e, quando necessário, sancionadoras, dentro de seu regime jurídico próprio. A reforma da lei de improbidade administrativa incentiva a valorização desse espaço de atuação técnica e contínua do controle externo, especialmente no enfrentamento de irregularidades administrativas relevantes que não reclamam, por si sós, a incidência do regime excepcional da improbidade.

Isso não implica, evidentemente, qualquer limitação à competência dos Tribunais de Contas para examinar, apurar e julgar situações de maior gravidade que também possam configurar atos de improbidade administrativa. Ao contrário, a atuação do TCE permanece plenamente legítima e necessária nos casos em que a gravidade das condutas, a lesão ao erário ou o desvio de finalidade assim o exijam, inclusive com a aplicação das sanções cabíveis em sua esfera própria.

O que se promove, com a reforma, é uma atuação mais racional e funcionalmente distribuída entre as instâncias de controle, permitindo que cada uma exerça suas atribuições segundo sua finalidade institucional, com ganhos de eficiência, coerência e segurança jurídica para a Administração Pública.

Deferência técnica e integração probatória no controle externo

A reforma da lei de improbidade administrativa incorporou, de forma expressa, a necessidade de integração funcional e deferência técnica recíproca entre os órgãos que compõem o sistema de controle da administração pública.

Ao estabelecer, no art. 21, § 1º, que os atos dos órgãos de controle interno e externo devem ser considerados pelo juiz quando tiverem servido de fundamento para a conduta do agente público, o legislador reconhece a relevância institucional e a autoridade técnica dessas instâncias, em especial dos Tribunais de Contas, no acompanhamento contínuo da gestão e na conformação da atuação administrativa à legalidade e à boa-fé.

Essa diretriz não altera a premissa segundo a qual a responsabilização por improbidade administrativa independe da aprovação ou rejeição de contas pelo Tribunal de Contas competente (art. 21, II). As esferas de atuação permanecem juridicamente autônomas, de modo que a inexistência de irregularidades ou a aprovação das contas não vinculam, de forma automática, o juízo da improbidade, assim como a rejeição de contas não conduz, por si só, à configuração do ato ímprobo.

O que a reforma promove é um ajuste mais sofisticado entre independência e deferência: a autonomia decisória do Judiciário é preservada, mas passa a operar em diálogo com a expertise técnica acumulada pelos órgãos de controle externo.

O art. 21, § 2º, aprofunda esse modelo ao determinar que as provas produzidas e as decisões proferidas pelos órgãos de controle devem ser consideradas na formação da convicção judicial, sem prejuízo da análise específica do dolo exigido para a improbidade. Com isso, o Judiciário não atua em isolamento nem refaz, de maneira desarticulada, avaliações técnicas complexas já realizadas por órgãos especializados. Ao mesmo tempo, a exigência de exame do elemento subjetivo mantém a natureza excepcional da improbidade, reforçando a separação entre ilegalidade administrativa e desonestidade qualificada.

Nesse arranjo, a deferência legalmente estabelecida gera um ônus argumentativo acrescido na esfera judicial: afastar conclusões técnicas consolidadas pelos Tribunais de Contas exige fundamentação qualificada, capaz de demonstrar de forma consistente as razões pelas quais tais elementos não devem prevalecer no caso concreto. Não se trata de subordinação hierárquica ou vinculação automática, mas de reconhecimento funcional da expertise dos Tribunais de Contas, com ganhos evidentes de racionalidade, redução de sobreposições, economia institucional e ampliação da segurança jurídica para gestores e administrados.

O papel dos Tribunais de Contas no acordo de não persecução civil

A breve análise que se fará do ANPC - Acordo de Não Persecução Civil no âmbito da lei de improbidade administrativa não se confunde com o debate acerca da constitucionalidade das disposições legais que possam delimitar as atribuições do Ministério Público ou que possam assegurar aos Tribunais de Contas prerrogativas institucionais, inclusive a de propor normas sobre o seu funcionamento interno. Parte-se, aqui, de uma perspectiva diversa: busca-se compreender, de forma global e pragmática, como o desenho normativo do ANPC impacta o funcionamento do sistema de controle, especialmente na interação entre Ministério Público, Tribunais de Contas e Poder Judiciário.

Nos termos do art. 17-B da lei de improbidade administrativa, o ANPC pode ser celebrado pelo Ministério Público, antes ou depois do ajuizamento da ação, desde que assegurados resultados mínimos, como o ressarcimento integral do dano e a reversão da vantagem indevida à pessoa jurídica lesada. O procedimento legalmente previsto envolve a oitiva do ente federativo lesado, a aprovação por órgão colegiado do Ministério Público e a homologação judicial, devendo ser considerados, ainda, a gravidade da conduta, suas circunstâncias e as vantagens institucionais da solução consensual. Trata-se, portanto, de um mecanismo que reforça a consensualidade no direito administrativo sancionador, sem afastar o caráter punitivo e a finalidade de tutela da probidade administrativa.

É nesse contexto que se insere a previsão do § 3º do art. 17-B, que determina a oitiva do Tribunal de Contas competente para a apuração do valor do dano a ser ressarcido, com indicação expressa dos parâmetros técnicos utilizados. A norma não desloca a titularidade do acordo nem transfere competência decisória ao órgão de controle externo, mas valoriza sua expertise técnica na quantificação do dano ao erário, elemento central tanto para a definição do conteúdo do acordo quanto para sua adequada homologação judicial.

A atuação do Tribunal de Contas, nesse ponto, revela-se funcionalmente adequada na medida em que se ancora em instrumentos próprios de auditoria, fiscalização e análise contábil-financeira, recomendando, inclusive, que sejam estabelecidos critérios técnicos claros, transparentes e seguros para a apuração do dano ao erário.

A experiência acumulada na celebração de acordos no âmbito do direito administrativo sancionador demonstra que a previsibilidade na quantificação do dano é fator decisivo para a viabilidade e a efetividade das soluções consensuais, reduzindo assimetrias informacionais, riscos jurídicos e incertezas quanto ao conteúdo final do ajuste.

Nesse aspecto, merece destaque a atuação da Controladoria-Geral da União e da Advocacia-Geral da União, cuja experiência na condução de acordos – especialmente em matéria de leniência – evidencia os benefícios da adoção de metodologias previamente conhecidas e replicáveis para a apuração do dano. Com a utilização de parâmetros técnicos consistentes, a quantificação apresentada pelas autoridades tende a se aproximar significativamente daquela inicialmente estimada pelos particulares, o que reduz o espaço de controvérsia, fortalece a confiança institucional e cria incentivos concretos à celebração do acordo.

Guardadas as proporções e as especificidades constitucionais dos Tribunais de Contas, essa experiência técnica acumulada pode servir como referência valiosa para a definição de parâmetros próprios pelos TCEs, sem prejuízo de sua autonomia decisória. A adoção de critérios estáveis e publicizados não apenas qualifica a manifestação técnica no âmbito do ANPC, como também confere maior previsibilidade ao particular, favorece a racionalidade econômica da decisão de cooperar e contribui para que a consensualidade cumpra sua função institucional: oferecer respostas mais céleres, proporcionais e eficazes à tutela da probidade administrativa.

Conclusões: Ganhos institucionais da interlocução entre os órgãos de controle

Em conclusão, a reforma legislativa contribui para o fortalecimento de um modelo cooperativo, integrado e eficiente de controle, em consonância com o princípio da eficiência previsto no art. 37 da Constituição Federal. Ao delimitar com maior precisão o campo da improbidade administrativa e exigir dolo qualificado para sua configuração, o novo regime não enfraquece o controle estatal, mas reorganiza funcionalmente as instâncias de responsabilização, incentivando uma atuação mais coordenada, técnica e racional entre Ministério Público, Tribunais de Contas e Poder Judiciário.

Nesse arranjo, os Tribunais de Contas não ocupam um espaço residual, mas têm seu papel institucional expressamente valorizado e incentivado pela própria reforma legislativa. A deferência técnica às suas manifestações, a integração de suas decisões na formação da convicção judicial e a participação qualificada na apuração do dano no âmbito dos acordos de não persecução civil reforçam o controle externo como instância central de acompanhamento da gestão pública. Trata-se de um modelo que estimula a atuação preventiva, corretiva e sancionadora dos TCEs, ao mesmo tempo em que permite ao Ministério Público e ao Judiciário concentrar esforços nos casos de maior gravidade, promovendo ganhos concretos de eficiência, previsibilidade e segurança jurídica. Ao final, reafirma-se a improbidade administrativa como instrumento excepcional e o controle externo como elemento estruturante da boa Administração Pública.