Tribunais de Contas em foco

Na primeira parte desta série de dois artigos, tratamos da edição da LC 208/24 e de como a securitização da dívida ativa passou a contar com disciplina jurídica específica, permitindo que entes públicos cedam direitos ao recebimento de créditos já constituídos para antecipar receitas, sem transferir a titularidade do crédito nem caracterizar operação de crédito. Como vimos, trata-se, pois, de instrumento legítimo e potencialmente estratégico para aumentar a arrecadação diante da baixa efetividade das execuções fiscais. A pergunta que se coloca, agora, diz respeito a outras cessões de direitos creditórios oriundos de créditos públicos constituídos, não realizadas nos estritos termos do art. 39-A da lei 4.320/1964 - porque não recaem sobre créditos não reconhecidos pelo devedor, por exemplo. Tais cessões devem ser necessariamente consideradas operações de crédito ou podem, segundo as suas características, ser consideradas uma alienação de ativo1? A resposta começa pela tormentosa definição do que é uma operação de crédito. O art. 29, inciso III, da LC 101/00 define operação de crédito como o "compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes de venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros". A securitização poderia ser uma espécie das tais "operações assemelhadas" a que se refere a definição legal acima, embora se possa defender também que, a despeito da abertura hermenêutica conferida por essa expressão, não haveria, na securitização, elementos típicos de uma operação de crédito propriamente dita. Embora não se trate de questão pacificada e sobre a qual não se pretende dar qualquer resposta definitiva, parece plausível afirmar, como já feito na doutrina especializada, que "a operação de crédito apenas existe no lugar de uma simples alienação, na hipótese de se manter no cedente a responsabilidade pela quitação do crédito cedido, seja diretamente pela solvência do devedor, seja pela recompra do crédito. Isto, pois apenas nessa hipótese haverá o caractere temporariedade, que é elementar nas operações de crédito."2 Deste modo, não se tratando de cessão pro solvendo, ou não havendo na securitização qualquer obrigação de novo aporte financeiro pelo ente público por força da cessão efetuada, pode-se afirmar que, independentemente do enquadramento ao art. 39-A da lei 4.320/1964, terá ocorrido uma alienação de ativos, e não uma operação de crédito. Essa segunda linha de raciocínio parece estar mais em sintonia com o disposto na lei 14.430/22, que também se aplica às securitizações feitas pela União, pelos Estados e pelos Municípios, após a realização dos direitos creditórios oriundos de créditos tributários ou não. Isso porque o art. 18, parágrafo único, da lei 14.430/22, considera "operação de securitização a aquisição de direitos creditórios para lastrear a emissão de Certificados de Recebíveis ou outros títulos e valores mobiliários perante investidores, cujo pagamento é primariamente condicionado ao recebimento de recursos dos direitos creditórios e dos demais bens, direitos e garantias que o lastreiam". Assim, qualquer ativo pode ser objeto de securitização - o que abrangeria, ao menos em tese, os créditos não reconhecidos pelo devedor inscritos em dívida ativa. É certo que tal posicionamento implica um retorno à discussão acerca da viabilidade jurídica da cessão de créditos públicos, de natureza semelhante à que se travava antes da aprovação da LC 208/24. Os debates que se seguiram à vigência da referida legislação demonstram que, apesar do intento do legislador de conferir segurança jurídica à operação, persistiram questionamentos acerca da sua vantajosidade ao erário, bem como dos entraves que a operação eventualmente imporia às instâncias de controle.3 Estabelecidas tais premissas, resta saber como a securitização pode atuar, efetivamente, no incremento da arrecadação. Não há uma resposta pronta e acabada para essa questão. De todo modo, um importante aspecto desse tipo de operação são os mecanismos de reforço do crédito, isto é, instrumentos utilizados para elevar a qualidade do crédito cedido e, deste modo, melhorar a nota atribuída à operação pelas agências de classificação de risco. Existem mecanismos internos e externos para tanto, sendo a subordinação o exemplo mais emblemático do primeiro e a contratação de seguro o mais representativo do segundo tipo.4 Na prática, as securitizações podem ser estruturadas de modo mais ou menos usual, adotando outras modalidades de reforço de crédito. Questiona-se se não seria possível, nas securitizações da dívida ativa, a adoção de técnicas e instrumentos de recuperação de créditos usuais na iniciativa privada como mecanismo de reforço de crédito. Nesse ponto, é oportuno relembrar que o STF, no julgamento da ADIn 3786/DF, declarou a inconstitucionalidade da resolução 33/06 do Senado Federal, que autorizava a cessão da dívida ativa consolidada para instituições financeiras por meio de endosso-mandato, mediante a antecipação de receita. Assim, atualmente, não é possível a transferência do crédito para empresas especializadas na recuperação de créditos, ainda que para otimizar a sua cobrança - ao menos não nos moldes previstos pela mencionada resolução.5 A CNM - Confederação Nacional dos Municípios, admitida como amicus curiae no processo acima referenciado, chegou a argumentar que "a deficiente estrutura das Administrações municipais teria acarretado extrema dificuldade na arrecadação das respectivas receitas, o que culmina com a acumulação de um expressivo estoque de créditos não quitados apontados em Dívida Ativa".6 Sustentou também "não haver qualquer tolhimento na competência dos procuradores de Estado, pois a autorização para cobrança somente envolveria a cobrança administrativa, e não as medidas judiciais, essas sim exercidas pelos procuradores, nos termos do art. 132 da CF", sendo certo, ademais, "que (i) as Procuradorias Municipais não foram previstas no Texto Constitucional; (ii) a grande maioria dos municípios, com população inferior a 20 mil habitantes, conta, quando muito, com um assessor jurídico; e (iii) com a autorização para utilização dos meios de cobrança das instituições bancárias, os entes públicos terão maior eficiência na arrecadação de receitas".7 Prevaleceu o entendimento de que a matéria não poderia ser disciplinada por resolução do Senado, demandando autorização e disciplina por lei complementar (no caso dos créditos tributários) ou lei ordinária (com relação aos créditos não tributários). Além disso, pontuou o voto condutor da ADI 3786/DF, que o ato impugnado promovia "um quadro de instabilidade e de imprevisibilidade sensivelmente contrário ao escopo constitucional de uma fortalecida e responsável disciplina fiscal", pois "o ingresso dos valores antecipados não se dá a título definitivo, mas a título precário, ficando a sua definitividade vinculada e condicionada a evento futuro e incerto, isto é, ao efetivo pagamento pelo devedor obrigado", de modo que, "[a]usente a quitação, deverá o ente público endossante ressarcir a instituição financeira endossatária, procedimento tipicamente previsto em cláusula de contrato de endosso-mandato."8 A LC 208/24, ao preservar a natureza do crédito e assegurar à Fazenda Pública a prerrogativa de cobrança judicial e extrajudicial dos créditos, manteve relativamente inalterado esse quadro. Diz-se relativamente inalterado porque o artigo 2º da lei trouxe importante inovação, que recebeu menos atenção do que a cessão dos direitos creditórios prevista no art. 1º, ao introduzir os §§ 4º e 5º no art. 198 do Código Tributário Nacional, com o seguinte teor: "§ 4º Sem prejuízo do disposto no art. 197, a administração tributária poderá requisitar informações cadastrais e patrimoniais de sujeito passivo de crédito tributário a órgãos ou entidades, públicos ou privados, que, inclusive por obrigação legal, operem cadastros e registros ou controle de operações de bens e direitos. § 5º Independentemente da requisição prevista no § 4º deste artigo, os órgãos e as entidades da administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes colaborarão com a administração tributária visando ao compartilhamento de bases de dados de natureza cadastral e patrimonial de seus administrados e supervisionados." Tem-se, portanto, que o legislador conferiu à administração tributária alguns instrumentos para otimizar a arrecadação, os quais são bastante manejados por empresas privadas especializadas na recuperação de créditos. Ocorre que, como a CNM salientou na supracitada ADIn apreciada pelo STF, as procuradorias municipais, extremamente sobrecarregadas, possuem poucas condições para fazer bom proveito de tais ferramentas. Ousa-se, inclusive, estender tal diagnóstico às procuradorias estaduais e à procuradoria da Fazenda Nacional. Assim, se não é possível transferir a cobrança para empresas privadas especializadas na recuperação de créditos, seria possível trazer para dentro das procuradorias a expertise desse tipo de empreendimento, notadamente como um reforço adequado a eventual securitização da dívida ativa? Um arranjo como o acima cogitado teria que contar com o apoio da própria advocacia pública, que pode se insurgir contra iniciativas dessa natureza, a exemplo do que ocorreu com a resolução 33/06 do Senado Federal supramencionada. No entanto, o que se cogita nessa breve série de dois artigos mais do que respostas prontas é levantar questões e reflexões como, por exemplo, sobre o emprego de mecanismos para a limpeza de cadastros, sobre a identificação de bens e ativos dos devedores com o intuito de aumentar as chances de satisfação de créditos cobrados em execuções fiscais, ou mesmo sobre a colheita de elementos hábeis à propositura de medidas cautelares fiscais, as quais são pouco manejadas na prática. Nesse cenário, as procuradorias sairiam até fortalecidas e os entes públicos seriam beneficiados pelo incremento da arrecadação. Caso seja esse o caminho a ser trilhado pelo gestor público, é preciso sempre atentar para todas as cautelas a serem adotadas na contratação de serviços de consultoria ou assemelhados. Nesse sentido, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo tem sistematicamente julgado irregulares contratações de serviços supostamente especializados que devem e podem ser desempenhados por servidores de carreira9, assim como ajustes em que a remuneração do contrato consiste em percentual calculado sobre o montante provisoriamente recuperado.10 Como se vê, a viabilidade prática da securitização como instrumento de incremento da arrecadação depende não apenas de uma estruturação juridicamente consistente, mas também da adoção de mecanismos adequados de reforço de crédito e da qualificação do aparato institucional responsável pela cobrança dos créditos públicos. Sem ambas as condições, o potencial do instituto permanecerá subutilizado. A experiência acumulada pelas procuradorias públicas, aliada às ferramentas de acesso a informações cadastrais e patrimoniais recentemente incorporadas ao ordenamento jurídico, pode ser o ponto de partida para uma atuação mais eficiente do Estado na recuperação de seus créditos, desde que observadas, com rigor, as balizas constitucionais e os princípios que regem a Administração Pública e a responsabilidade fiscal. ____________ 1 O enquadramento como uma operação de crédito ou não é de suma relevância, diante dos limites de e2022ndividamento previstos na Resolução nº 43/2001 do Senado Federal, além do regramento específico previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal. 2 ARELLANO, Luís Felipe Vidal. Securitização de ativos e endividamento no setor público. Revista Fórum de Direito Financeiro e Econômico - RFDFE. Belo Horizonte, v. 7, n. 12, set./fev. 2018, p. 235. 3 Corroborando esta percepção, recente sentença proferida nos autos nº 1013864-93.2025.8.26.0590 suspendeu a eficácia da Lei nº 1.185/2025, do Município de São Vicente, que autoriza "o Poder Executivo a realizar complexas operações de securitização de créditos tributários e não tributários." Na fundamentação, o magistrado manifesta preocupações antigas e recorrentes com relação ao manejo do instituto aqui debatido por entes públicos: "A securitização de dívida ativa, autorizada pela Lei nº 1.185/2025, não é uma operação contábil trivial. Envolve a cessão onerosa de direitos creditórios do povo de São Vicente a entes privados ou fundos de investimento. Tais operações carregam riscos inerentes: o risco de deságio excessivo que lesa o erário; o risco de inclusão de créditos prescritos ou judicialmente suspensos; e o risco de grave desequilíbrio fiscal, em afronta à Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000). A análise do parecer jurídico que fundamenta a impetração revela preocupações legítimas: a ausência de estudos técnicos robustos e a falta de parecer específico do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP) sobre a viabilidade desta operação específica. A Administração Pública, ao agir com opacidade, impede que a sociedade civil verifique se os 50% dos recursos destinados à previdência municipal (conforme art. 6º da referida lei) serão efetivamente aplicados ou se a operação servirá apenas para gerar liquidez imediata em detrimento do endividamento futuro". 4 Para uma exposição dos principais mecanismos de reforço do crédito, ver AUSTIN RATINGS. Metodologia de ratings de securitização, 23/01/2017, pp. 6 e seguintes. Disponível aqui. Acesso em: 16/1/26. 5 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade 3786/DF. Relator Ministro Alexandre de Moraes, julgado em 3/10/19, publicado em 18/12/19 e BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade 3845/DF. Relator Ministro Alexandre de Moraes, julgado em 3/10/19, publicado em 18/12/19. 6 BRASIL. ADI 3786/DF, op. cit., p. 6. 7 BRASIL. ADI 3786/DF, op. cit., pp. 6-7. 8 BRASIL. ADI 3786/DF, op. cit., pp. 8-9. 9 SÃO PAULO. Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP). TC-000105/014/09. Tribunal Pleno. Relator Conselheiro Robson Marinho, julgado em 13/3/13. 10 SÃO PAULO. Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP). TC-000905/016/14. Segunda Câmara. Relator Conselheiro Renato Martins Costa, julgado em 16/4/19.

Com a entrada em vigor da LC 208/24, que introduziu o art. 39-A nas Normas Gerais de Direito Financeiro (lei 4.320/1964), a securitização de créditos públicos passou a ocupar posição de destaque no debate travado entre gestores públicos, agentes de mercado e estudiosos do tema. Este é o primeiro de dois artigos que buscam contribuir para esse debate, no âmbito desta coluna dedicada a examinar temas afetos aos Tribunais de Contas. Em termos gerais, a securitização de recebíveis desenvolve-se em duas etapas sucessivas. Na primeira, a pessoa jurídica titular de uma carteira de créditos inadimplidos, vencidos ou vincendos cede onerosamente tais direitos a outra pessoa jurídica ou a um FIDC - fundo de investimento em direitos creditórios, usualmente estruturado como VPE - veículo de propósito específico. Na segunda etapa, o cessionário emite valores mobiliários - tradicionalmente, debêntures ou cotas - lastreados nos ativos anteriormente transferidos, os quais serão remunerados e resgatados segundo condições predeterminadas, na medida em que os devedores originários adimplam os créditos cedidos.1 Por meio dessa operação, o cedente - ou originador - antecipa a obtenção de recursos e transfere ao cessionário o risco de inadimplemento, desde que a cessão se opere em caráter pro soluto ou sob a lógica de uma true sale2. Com a emissão dos valores mobiliários, tal risco é pulverizado no mercado de capitais, mas pode se tornar atrativo a determinado tipo de investidor, se adotados mecanismos de reforço do crédito, se a remuneração estipulada for atrativa, se a operação lograr obter uma boa classificação de risco, dentre outros fatores. As primeiras securitizações ocorridas no Brasil datam do início da década de 90 do século XX. No setor privado, é paradigmática a securitização feita pela Mesbla. Embora diversos atores se valham desse tipo de operação - que consiste em uma forma mais barata de obtenção de recursos do que um empréstimo bancário, por exemplo -, a regulamentação legal tradicionalmente se restringiu a setores específicos da economia, mais precisamente, os setores bancário, imobiliário e agropecuário3. Esse panorama se modificou com a edição da lei 14.430/22, que instituiu um marco legal de caráter geral para as operações de securitização.4 No setor público, a securitização também não é algo exatamente novo: as primeiras operações foram igualmente realizadas na década de 90 do século passado pelo Rio Grande do Sul, por intermédio da CADIP - Caixa de Administração da Dívida Pública Estadual S.A.. Há outros exemplos nesse sentido. Entre 2012 e 2015, o Estado de São Paulo lançou as maiores securitizações até então por meio da CPSEC - Companhia Paulista de Securitização. Vale citar também os municípios de Belo Horizonte e de Nova Iguaçu, que criaram FIDC - Fundos de Investimento em Direitos Creditórios com o intuito de realizarem securitizações das suas respectivas dívidas ativas - no entanto, tais iniciativas acabaram questionadas perante o TCU, que chegou a determinar a suspensão de registro de fundos desse tipo pela CVM - Comissão de Valores Mobiliários.5 No quadro a seguir, encontram-se resumidas as características de algumas dessas securitizações: Fonte: Abdib6 A LC 208/24, inspirada, em alguma medida, na experiência da CPSEC, procurou enfrentar os entraves identificados nessa e em outras securitizações anteriormente realizadas, notadamente a tendência de equipará-las às operações de crédito previstas no art. 29, inciso III, e no art. 37 da lei de responsabilidade fiscal. É importante observar que a lei em questão não disciplina como se dará a securitização propriamente dita - vale dizer, a emissão de valores mobiliários com lastro em um pool de ativos, correspondente à segunda etapa antes referida -, mas sim a fase anterior, regulamentando as condições e os requisitos para a cessão dos ativos ao VPE, com vistas à sua adequação aos princípios e às regras do Direito Financeiro. Um primeiro aspecto digno de nota no novo regime jurídico diz respeito ao objeto da cessão. Com efeito, não são transferidos os créditos públicos propriamente ditos - até mesmo porque a cobrança desses constitui mister da advocacia pública, conforme arts. 131 e 132 da Constituição Federal -, mas sim os direitos oriundos desses créditos. Nesse sentido, aliás, o § 1º do art. 39-A, introduzido nas Normas Gerais de Direito Financeiro, dispõe que se deve "preservar a natureza do crédito de que se tenha originado o direito cedido, mantendo as garantias e os privilégios desse crédito" (inciso I); "assegurar à Fazenda Pública ou ao órgão da administração pública a prerrogativa de cobrança judicial e extrajudicial dos créditos de que se tenham originado os direitos cedidos" (inciso III), e "abranger apenas o direito autônomo ao recebimento do crédito, assim como recair somente sobre o produto de créditos já constituídos e reconhecidos pelo devedor ou contribuinte, inclusive mediante a formalização de parcelamento" (inciso V). Com isso, a lei promove uma verdadeira cisão entre, de um lado, o crédito público, cuja titularidade permanece com a Administração, e, de outro, o fluxo financeiro dele decorrente, qualificado pelo legislador como "direito creditório", este sim passível de cessão ao veículo de propósito específico, que poderá assumir a forma de pessoa jurídica de direito privado ou de FIDC. Outro ponto relevante, relacionado ao anterior, reside na possível restrição quanto ao tipo de direito creditório passível de cessão. Antes da edição da LC 208/24, parte das securitizações de recebíveis realizadas por entes públicos recaía sobre créditos oriundos de parcelamento, mas não havia propriamente uma limitação ou determinação nesse sentido. A partir de então, caso se confira interpretação estrita ao art. 39-A, § 1º, inciso V, da lei 4.320/1964, tem-se que somente créditos "reconhecidos pelo devedor ou contribuinte, inclusive mediante a formalização de parcelamento" são securitizáveis.7 Com algum esforço interpretativo, poder-se-ia incluir, nessa categoria de "créditos reconhecidos pelo devedor", aqueles abrangidos pela súmula 436 do STJ8. Ainda assim, ficariam excluídos do universo dos créditos securitizáveis os tributos sujeitos a lançamento de ofício, como o IPTU e o IPVA. Adotada essa linha de raciocínio, as principais finalidades da securitização seriam aquelas preconizadas pelo § 6º do referido art. 39-A, a saber: o equacionamento de déficits dos regimes próprios de previdência social e a viabilização de investimentos - o que, por si só, já é expressivo, diante da conhecida insuficiência de recursos públicos destinados a essas áreas. Há outro propósito da securitização, extraído do art. 116 do ADCT - Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que trata do parcelamento dos débitos dos Municípios com o RGPS - Regime Geral de Previdência e visa, nesse contexto, atenuar as fragilidades financeiras a ele associadas. Nos termos do § 12, inciso VI, desse dispositivo constitucional, admite-se a quitação antecipada de parcelas da dívida mediante "cessão, para a União, dos recebíveis originados de créditos inscritos na dívida ativa da Fazenda Pública municipal confessados e considerados recuperáveis nos termos da legislação aplicável", observadas, para tanto, as condições previstas nas alíneas "a" a "g". Entre tais exigências, avulta a constante da alínea "e", segundo a qual, "o Município deverá fornecer todas as informações necessárias à avaliação, pela administração tributária da União, representada pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, da carteira da dívida ativa originadora dos direitos cedidos, especialmente em relação à expectativa de recebimento de fluxo futuro." Cumpre destacar que a interpretação mais restritiva do art. 39-A, § 1º, inciso V, da lei 4.320/1964 parece privar o gestor público de um dos principais benefícios relacionados à securitização, que consiste justamente na possibilidade de ampliar a eficiência arrecadatória dos entes públicos. Em regra, quando um contribuinte não efetua o pagamento do tributo no prazo assinalado pela lei, o débito é inscrito na dívida ativa do credor. Da inscrição em dívida ativa extrai-se a certidão que servirá de título executivo para o ajuizamento da execução fiscal pela Procuradoria do ente federativo credor. À primeira vista, a lei 6.830/1980 parece colocar à disposição do Estado um instrumento robusto para a satisfação de seu crédito, sobretudo porque os valores perseguidos se destinam ao custeio de políticas públicas essenciais e da própria máquina administrativa. A realidade, no entanto, é bastante distante dessa ideia. Uma das razões é o número avassalador de execuções fiscais que tramitam atualmente no Poder Judiciário. Para se ter uma ideia da magnitude do problema, em 2024, dos 20,4 milhões de processos em tramitação no Poder Judiciário paulista, 12,8 milhões correspondiam a execuções fiscais, isto é, 61% do total das ações em curso no Estado. Avalia-se que, na maioria dessas execuções, os valores cobrados não superavam o próprio custo do processo, atualmente estimado em R$ 10.000,00, ou então não foram encontrados bens penhoráveis.9 É certo, todavia, que o Poder Público tem à disposição outras medidas administrativas destinadas à cobrança da dívida ativa. As principais delas são elencadas no manual de boas práticas para a cobrança de dívida ativa, elaborado pelo TCE/SP em parceria com o MPC/SP, a saber: (i) o protesto extrajudicial de CDA - Certidão de Dívida Ativa; (ii) a inscrição do nome do devedor em cadastros de proteção ao crédito; (iii) a inclusão do nome do devedor no cadastro de devedores do ente público (CADIN); (iv) a conciliação ou mediação extrajudicial; (v) a transação; (vi) o parcelamento de créditos; (vii) a securitização da dívida ativa; (viii) a averbação pré-executória; e (ix) mecanismos de facilitação do pagamento.10 Algumas dessas medidas têm sido utilizadas com mais frequência, como é o caso do protesto extrajudicial. Outras mostram-se mais eficazes do ponto de vista da arrecadação, como é o caso do parcelamento e da transação. Não obstante, o percentual de recuperação de créditos, quando comparado ao estoque total da dívida, permanece extremamente baixo em todos os níveis federativos, como revelam os gráficos a seguir, referentes aos estoques da União, do Estado de São Paulo e dos Municípios paulistas, excetuada a capital.: Fonte: PGFN em números 2025 (com dados de 2024)11 Fonte: MPCSP12 Fonte: Mapa da Dívida Ativa Municipal (TCESP)13 Note-se que, no universo da dívida não recuperada, há uma parcela ainda considerada recuperável, ao passo que outra é tida como perdida. No jargão administrativo, essa última parcela costuma ser designada como "dívida podre"; tecnicamente, fala-se em "ajuste para perdas prováveis", ou impairment.14 Nesse cenário, caso se opte pela securitização, o limite mais claro que se vislumbra parece residir na cessão de créditos ainda não constituídos, pois tal operação equivaleria à antecipação de receita sujeita ao regime específico e restritivo previsto no art. 38 da lei de responsabilidade fiscal. Não bastasse, o art. 37, inciso I, da mesma lei veda peremptoriamente a "captação de recursos a título de antecipação de receita de tributo ou contribuição cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido, sem prejuízo do disposto no § 7º do art. 150 da Constituição". Diversa, porém, é a situação dos créditos já constituídos e reconhecidos pelo devedor, em relação aos quais o legislador buscou conferir tratamento normativo específico, ao estabelecer que as cessões realizadas em conformidade com seus ditames serão consideradas "venda definitiva de patrimônio público", nos termos do § 4º do art. 39-A da lei 4.320/1964. Na segunda e última parte desta série, procurar-se-á examinar se cessões de direitos creditórios oriundos de créditos públicos já constituídos, mas não enquadradas estritamente nos termos do art. 39-A da lei 4.320/1964 - por não incidirem, por exemplo, sobre créditos reconhecidos pelo devedor -, devem ser necessariamente qualificadas como operações de crédito ou se podem, a depender de suas características, ser compreendidas como alienação de ativos. _______ 1 Na prática, a securitização pode assumir contornos bastante complexos, mais ou menos coincidentes com a noção fornecida supra, que serve mais a propósitos didáticos. No entanto, é possível encontrar proposta semelhante em artigos acadêmicos que se dedicam a securitização no setor público. Por exemplo, para Luís Felipe Vidal Arellano, a securitização em sentido estrito "consiste, de maneira simplificada, no encadeamento da cessão de direitos creditórios a um veículo de investimentos específico - usualmente uma sociedade anônima de propósito específico (SPE) ou um fundo de investimentos em direitos creditórios (FIDC) - com a emissão, por esse veículo, de valores mobiliários. Por meio desse negócio jurídico, a SPE passa a ser titular dos direitos creditórios, expondo os investidores ao risco do fluxo de recebíveis adquiridos. Ao mesmo tempo, a sociedade originadora-cedente dos recebíveis obtém recursos de forma antecipada, entregues pela SPE ou FIDC como forma de contrapartida da cessão onerosa" (ARELLANO, Luís Felipe Vidal. Securitização de ativos e endividamento no setor público. Revista Fórum de Direito Financeiro e Econômico - RFDFE. Belo Horizonte, v. 7, n. 12, set./fev. 2018, pp. 231-232). 2 Cessão pro soluto e true sale não são termos exatamente intercambiáveis, mas cumprem a mesma função em seus respectivos sistemas. Na cessão pro soluto, de matriz romano-germânica, o cedente responde somente pela existência do crédito, e não pela solvência do devedor, ao contrário do que ocorre na cessão pro solvendo, em que o cedente se obriga perante o cessionário a pagar, caso o devedor seja insolvente (cf. GOMES, Orlando. Obrigações. 17ª Ed. Atualizada por Edvaldo Brito. Rio de Janeiro: Forense, 2008, p. 252). Já a true sale, instituto de origem anglo-saxônica, "engloba não somente [o] ato de vender, ou seja, a transferência da posse sobre o bem ou direito, mas também a transferência da propriedade sobre estes, a qual é plena, irreversível, irrevogável e não deve estar sujeita a quaisquer condições ou termos" (GARCIA JÚNIOR, Mário. A caracterização da 'true sale' nos fundos de investimento em direitos creditórios não padronizados. Dissertação (Mestrado) - Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (FDUSP), São Paulo, 2017, p. 103). 3 Para maiores detalhes desta evolução da regulamentação legal das securitizações, ver CAMINHA, Uinie. Notas sobre a securitização. In: SOUZA JÚNIOR, Francisco Satiro (Coord.). Direito, gestão e prática: mercado de capitais. São Paulo: Saraiva, 2013, pp. 235 e ss. 4 Para um exame dos principais aspectos da Lei nº 14.430/2022, também denominado de novo Marco Legal da Securitização, ver BASSI, Camillo de Moraes. Os impactos da Lei 14.430/2022 sobre as operações de securitização no Brasil. Rio de Janeiro: IPEA, 2024. Disponível aqui. Acesso em: 24/11/2025. 5 Para uma breve exposição das principais características de algumas dessas securitizações, ver MARTYNYCHEN, Marina Michel de Macedo. Securitização e o Estado Brasileiro: o fluxo de recebíveis tributários e os impactos no Federalismo Fiscal. Tese (Doutorado) - Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (FDUSP), 2020, pp. 332-356. A experiência paulista com a CPSEC é analisada com maiores detalhes em MELO, Victória Baruselli Cabral de. Securitização de créditos públicos: aspectos de mercado de capitais. Belo Horizonte: Fórum, 2022, pp. 99-170. 6 ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE INFRAESTRUTURA E INDÚSTRIAS DE BASE (ABDIB). Securitização de Dívida Tributária Parcelada da União, 2016, p. 9. Disponível aqui. Acesso em: 25/11/2025. 7 Tal entendimento, diga-se de passagem, é reforçado - porém, não exatamente confirmado - pelo § 4º do artigo 39-A da Lei nº 4.320/1964, segundo o qual "as cessões de direitos creditórios realizadas nos termos deste artigo não se enquadram nas definições de que tratam os incisos III e IV do art. 29 e o art. 37 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), sendo consideradas operação de venda definitiva de patrimônio público". A contrario sensu, portanto, as cessões que não são realizadas "nos termos" do referido dispositivo não seriam consideradas alienação de ativos e seriam consideradas operação de crédito e/ou concessão de garantia. 8 Preconiza o referido enunciado que "a entrega de declaração pelo contribuinte reconhecendo débito fiscal constitui o crédito tributário, dispensada qualquer outra providência por parte do fisco" (BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Súmula nº 436. Disponível aqui. Acesso em: 30/01/2026). 9 SÃO PAULO. Tribunal de contas do Estado de São Paulo (TCESP). TCE, TJSP, PGE e CNJ assinam acordo para extinguir processos de execução fiscal no Estado. São Paulo, 10/05/2024. Disponível aqui. Acesso em: 30/11/2025. O acordo de cooperação técnica a que o título da notícia faz alusão "tem por objetivo racionalizar e aprimorar a cobrança administrativa do crédito fiscal e o fluxo das execuções. Podem ser extintos processos cujo valor da dívida seja inferior a R$ 10 mil, se estiverem: sem movimentação útil há mais de um ano e sem citação do devedor; sem movimentação útil há mais de um ano e sem bens penhoráveis". Após um ano da assinatura deste acordo, o Tribunal de Justiça de São Paulo (TJSP) já havia extinguido 5,7 milhões de execuções fiscais, o que fez derrubar a porcentagem desses processos em trâmite em comparação com o total de processos em andamento nessa justiça, de 61% para 47%, além de melhorar a taxa de congestionamento das execuções fiscais, de 81% para 64% (Alívio processual: Um ano após acordo, TJ-SP consegue extinguir 5,7 milhões de execuções fiscais. Conjur, São Paulo, 13/05/2025. Disponível aqui. Acesso em: 30/11/2025). A propósito, foi o Conselho Nacional de Justiça (CNJ), na esteira das teses firmadas no Recurso Extraordinário Repetitivo nº 1.355.208 (Tema nº 1.184 da Repercussão Geral), após estudos do Núcleo de Processos Estruturais e Complexos do STF, que fixou esse patamar de R$ 10.000,00, por meio da Resolução CNJ nº 547/2024. A partir desta normativa, execuções fiscais abaixo desse valor, desde que sem movimentação útil, passaram a ser extintas. 10 SÃO PAULO. Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP); Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo (MPCSP). Manual Boas Práticas. Racionalização na Cobrança de Dívida Ativa: Instrumentos para a Recuperação Extrajudicial dos Créditos. Volume 1. São Paulo: TCESP; MPCSP, 2024. Disponível aqui. Acesso em: 30/11/2025. 11 BRASIL. Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN). PGFN em números 2025 (com dados de 2024). Brasília, 2025, pp. 14-15. Disponível aqui. Acesso: 30/11/2025. 12 SÃO PAULO. Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo. Procurador de Contas participa de debate sobre "Cuidados Jurídicos na Cessão de Créditos Públicos", 17/10/2025. Disponível aqui. Acesso em: 30/11/2025. 13 SÃO PAULO. Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP). Dashboard Mapa da Dívida Ativa, s.d.. Disponível aqui. Acesso em: 30/11/2025. 14 O Manual de Contabilidade aplicado ao setor público (MCASP) assim dispõe sobre o impairment da dívida ativa e sua mensuração: "Os créditos inscritos em dívida ativa, embora gozem de prerrogativas jurídicas para sua cobrança, apresentam significativa probabilidade de não realização em função de cancelamentos, prescrições, ações judiciais, entre outros. Assim, as perdas esperadas referentes à dívida ativa devem ser registradas por meio de uma conta redutora do ativo. A responsabilidade pelo cálculo e registro contábil do ajuste para perdas é do órgão ou entidade competente para a gestão da dívida ativa. Este Manual não especifica uma metodologia para o cálculo do ajuste para perdas, tendo em vista a diversidade da origem dos créditos e dos graus de estruturação das atividades de cobrança nos entes da Federação. Caberá a cada ente a escolha da metodologia que melhor retrate a expectativa de recebimento dos créditos inscritos. A metodologia e as premissas utilizadas para determinar o valor do ajuste para perdas deverão ser divulgadas em Notas Explicativas. A mensuração do ajuste para perdas deve basear-se em estudos especializados que delineiem e qualifiquem os créditos inscritos, de modo a não superestimar e nem subavaliar o patrimônio real do ente público. Tais estudos poderão considerar, entre outros aspectos, o tipo de crédito (tributário ou não tributário), o prazo decorrido desde sua constituição, o andamento das ações de cobrança (extrajudicial ou judicial), dentre outros." BRASIL. Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Manual de Contabilidade aplicada ao setor público. 11ª Ed. Brasília: Secretaria do Tesouro Nacional, 2024, p. 506. Disponível aqui. Acesso em: 30/11/2025.

A criação do Tribunal de Contas ocorreu em 1890, logo após a instalação da República, por iniciativa de Rui Barbosa. O jurista baiano era ministro da Fazenda1 do governo provisório, e redigiu o decreto que instituiu o órgão no Brasil2. O decreto não chegou a ser regulamentado, já que Rui Barbosa deixou o ministério meses depois. No entanto, serviu de base para a incorporação do órgão no texto da Constituição de 1891. Na exposição de motivos do decreto, Rui Barbosa discorre longamente sobre a necessidade de tornar o orçamento uma instituição inviolável e soberana, imune a desvios e transgressões. Para Rui, o sistema de contabilidade orçamentária então vigente era defeituoso, sendo inadiável a sua reorganização mediante a criação de um Tribunal de Contas. Ao justificar a escolha pelo modelo de tribunal, Rui Barbosa registrou que não menos quatorze países adotavam o princípio do Tribunal de Contas, com destaque para dois tipos capitais dessa instituição: o francês e o italiano3. E a distinção básica entre ambos residia na realização do controle prévio por parte dos Tribunais de Contas do tipo italiano, o que, para o jurista, seria muito mais eficaz para a nossa realidade ao permitir a antecipação ao abuso4. Contudo, em que pese as benesses da fiscalização preventiva, a lei italiana conferia ao Tribunal de Contas um poder de controle muito amplo sobre o governo. O órgão tinha a prerrogativa de auditar não apenas os atos do poder executivo que influíssem sobre a receita ou a despesa do Estado, mas todas e quaisquer deliberações governamentais. Essa formatação, segundo Rui Barbosa, seria preocupante. O tribunal poderia obstaculizar a administração, dificultando iniciativas e ações governamentais. Por tais razões, defendeu a redução do controle preventivo aos atos do governo que tivessem relação com os bens e finanças do Estado. Na exposição de motivos também foi reproduzido, na íntegra, o projeto de Tribunal de Contas traçado por Manuel Alves Branco em 1845, durante o período imperial - e que não fora adiante. É dessa proposta que o texto de Rui Barbosa extraiu as atribuições de assessorar o Legislativo na aprovação das contas do governo, por meio de relatório anual. Também a função de julgar as contas dos responsáveis, a estrutura colegial da tomada de decisões pelo Tribunal, assim como as garantias de inamovibilidade dos integrantes da instituição constam de ambos os documentos. Em dois pontos, contudo, o decreto diverge do projeto de Alves Branco. Com a intenção de reforçar a equidistância do órgão em relação aos poderes legislativo e executivo, Rui Barbosa instituiu a indicação dos integrantes a partir de indicação pelo presidente e a confirmação pelo Senado, enquanto o projeto anterior previa a indicação exclusiva pelo ministro da Fazenda. Além disso, foi incluída modificação concernente ao poder de veto de despesas pelo Tribunal de Contas, antes ilimitado no projeto original. No decreto, em caso de veto, o poder executivo poderia derrubá-lo, insistindo em sua decisão, cabendo ao Tribunal informar o Legislativo sobre o fato. Inspirado, portanto, na sistemática do Tribunal de Contas francês e italiano, além do texto do projeto de Alves Branco, o decreto 966-A definiu as coordenadas básicas dentro das quais o órgão funcionaria até hoje. Em síntese, as principais características da instituição criada foram as seguintes: (i) status constitucional; (ii) membros selecionados pelo Executivo e pelo Legislativo conjuntamente; (iii) membros com amplas garantias vinculadas ao seu cargo; (iv) decisões tomadas de forma colegiada; (v) competência para julgar as contas dos gestores públicos; (vi) reporte ao Legislativo sobre a execução financeira do governo; e (vii) função de registro prévio das despesas, para que elas se tornassem efetivas5. De todas as características originais acima, apenas a função de registro prévio das despesas não subsiste no modelo atual de Tribunal de Contas brasileiro, extinta que foi a partir da Constituição de 1967. Não é incorreto afirmar, portanto, que a criação da instituição e a escolha de seu modelo são feitos de Rui Barbosa. Para fazer cumprir a missão que antevia ao órgão, o jurista parecia bastante convencido acerca da necessidade de sua autonomia frente ao Executivo e ao Legislativo, assim como de suas atribuições de controlar e julgar contas, cercado de garantias para o exercício pleno de suas funções. Daí a defesa de uma instituição cujo modelo fosse forte e sólido como o napoleônico. ___________ 1 A criação do órgão se deu por meio do Decreto nº 966-A. Na exposição de motivos do documento, o jurista baiano destacou a necessidade de tornar o orçamento uma instituição inviolável e soberana, por meio de um sistema protegido contra desvios. Para ele, o Tribunal de Contas deveria ser um corpo de magistratura intermediaria à administração e à legislatura, colocado em posição autônoma, com atribuições de revisão e julgamento, cercado de garantias para exercer as suas funções vitais no organismo constitucional. Em suas palavras, "convém levantar, entre o poder que autoriza periodicamente a despesa e o poder que cotidianamente a executa, um mediador independente, auxiliar de um e de outro que, comunicando com a Legislatura e intervindo na administração, seja não só a vigia, como a mão forte da primeira sobre a segunda, obstando a perpetração de infrações orçamentárias, por um veto oportuno aos atos do executivo, que direta ou indireta, próxima ou remotamente, discrepem da linha rigorosa das leis de finanças". (BRASIL, TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Exposição de motivos de Rui Barbosa sobre a criação do TCU. Revista do Tribunal de Contas da União, Brasília, v. 30, n. 82, out/dez 1999, p. 253). 2 Trata-se do Decreto 966-A, publicado em 7 de novembro de 1890, e assinado pelo chefe do governo provisório, Marechal Deodoro da Fonseca. 3 O jurista apontou que o tipo francês abrangia, além da França, a Suécia, a Espanha, a Grécia, a Sérvia, a Romênia e a Turquia. Já o tipo italiano era seguido por Holanda, Bélgica, Portugal, Chile e Japão. (BRASIL, TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Exposição de motivos de Rui Barbosa sobre a criação do TCU. Revista do Tribunal de Contas da União, Brasília, v. 30, n. 82, out/dez 1999, pp. 256-257). 4 Em suas palavras, "dos dois sistemas, o último [italiano] é o que satisfaz cabalmente os fins da instituição, o que dá toda a elasticidade necessária ao seu pensamento criador. Não basta julgar a administração, denunciar o excesso cometido, colher a exorbitância, ou a prevaricação, para as punir. Circunscrita a estes limites, essa função tutelar dos dinheiros públicos será muitas vezes inútil, por omissa, tardia, ou impotente. Convém levantar, entre o poder que autoriza periodicamente a despesa e o poder que quotidianamente a executa, um mediador independente, auxiliar de um e de outro, que, comunicando com a legislatura, e intervindo na administração, seja, não só o vigia, como a mão forte da primeira sobre a segunda, obstando a perpetração das infrações orçamentarias por um veto oportuno aos atos do executivo, que direta ou indireta, próxima ou remotamente discrepem da linha rigorosa das leis de finanças". (BRASIL, TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Exposição de motivos de Rui Barbosa sobre a criação do TCU. Revista do Tribunal de Contas da União, Brasília, v. 30, n. 82, out/dez 1999, p. 257). 5 Cf. SPECK, Bruno Wilhelm. Inovação e rotina no Tribunal de Contas da União - o papel da instituição superior de controle financeiro no sistema político-administrativo do Brasil. São Paulo: Fundação Konrad Adenauer, 2000, pp. 42-43.

A reforma da lei de improbidade administrativa, promovida pela lei 14.230/21, não se limitou a ajustes pontuais no regime sancionador, mas projetou efeitos relevantes sobre o desenho institucional do sistema de controle da administração pública. Ao redefinir os contornos da improbidade, restringindo-a às condutas dolosas qualificadas e de maior gravidade, além de delimitar tipificações genéricas anteriormente existentes, o legislador sinalizou a necessidade de respostas diferenciadas para as múltiplas formas de ilicitude administrativa, superando a lógica expansiva que por anos confundiu irregularidade e erro de gestão com a desonestidade propriamente dita. A partir desse novo marco normativo, o artigo propõe examinar como a reforma da Lei de Improbidade impacta o papel dos Tribunais de Contas no sistema de responsabilização estatal. Em primeiro lugar, analisa-se o amadurecimento institucional decorrente da distinção entre irregularidade e improbidade e o incentivo adicional conferido ao controle técnico exercido pelos TCEs. Em seguida, aborda-se a deferência expressamente prevista na legislação à atuação dos órgãos de controle externo na formação da convicção judicial. Por fim, examina-se a atuação dos Tribunais de Contas no âmbito dos acordos de não persecução civil, como expressão de um modelo mais integrado, eficiente e seguro de controle da administração pública. A reforma da lei de improbidade administrativa e os Tribunais de Contas Como mencionado, a reforma legislativa representou um movimento relevante de racionalização do sistema de responsabilização no direito público brasileiro, reafirmando a função do instituto como instrumento destinado à tutela da probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, com vistas à proteção da integridade do patrimônio público e social. Exigindo a demonstração de dolo específico para a configuração do ato ímprobo, o legislador buscou delimitar com maior precisão o campo de incidência da improbidade administrativa, reservando-o às condutas marcadas por desonestidade qualificada, vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito, isto é, uma conduta com gravidade suficiente para justificar a aplicação de um regime sancionador excepcional, especificamente em hipóteses de lesão dolosa ao erário ou de enriquecimento ilícito de agentes públicos ou particulares. Esse redesenho normativo afastou, de modo expresso, a possibilidade de condenação por atos meramente culposos em matéria de improbidade, sem excluir, contudo, a responsabilização de eventuais ilícitos de outra natureza. Permanecem íntegros, por exemplo, os regimes disciplinares previstos na lei 8.112/1990, bem como a responsabilização pessoal do agente público por erro grosseiro, nos termos da LINDB. Ao mesmo tempo, a reforma promoveu ajustes profundos nas tipificações dos atos de improbidade, exigindo lesividade relevante ao bem jurídico tutelado, afastando a improbidade fundada em divergência interpretativa razoável da lei e substituindo cláusulas abertas por hipóteses taxativas, especialmente no que se refere à violação aos princípios da administração pública. Trata-se de opção legislativa que reforça a excepcionalidade do instituto, em coerência com a gravidade das sanções previstas, inclusive aquelas que implicam restrições a direitos fundamentais. Esse movimento de contenção normativa também responde a um diagnóstico empírico amplamente documentado. Estudos do CNJ evidenciaram, ainda sob a vigência do regime anterior, uma sobrecarga do sistema sancionatório, com baixa efetividade na recuperação de ativos e elevada morosidade processual1. Levantamento realizado em 2015 indicou que apenas uma parcela ínfima das ações de improbidade (aproximadamente 4%) resultava em ressarcimento integral ou parcial ao erário, enquanto estudo posterior, de 2023, apontou a percepção generalizada da morosidade judicial como um dos principais fatores de ineficiência na persecução de ilícitos complexos, como corrupção e lavagem de dinheiro2. Nesse contexto, a reforma da lei de improbidade pode ser compreendida como tentativa de reordenar o sistema, concentrando esforços institucionais nos casos de maior gravidade e permitindo respostas mais proporcionais, técnicas e eficazes às diversas formas de ilicitude administrativa. A redefinição do conceito de improbidade administrativa promovida pela reforma legislativa não produz efeitos apenas no âmbito do processo judicial, mas repercute diretamente sobre a arquitetura do sistema de controle e responsabilização da Administração Pública. A partir da reforma legislativa, o legislador implicitamente reconhece que o enfrentamento das múltiplas formas de ilicitude administrativa não pode ser homogêneo, exigindo respostas institucionais diferenciadas, proporcionais e tecnicamente adequadas. Nesse novo cenário, os Tribunais de Contas passam a ocupar posição ainda mais relevante. A superação da lógica que equiparava irregularidade a improbidade abre espaço para a maior valorização do controle técnico exercido de forma contínua e especializada pelos órgãos de contas, vocacionados não apenas à repressão, mas também à orientação da gestão pública, à correção de falhas e à prevenção de danos ao erário. Trata-se de um incentivo normativo ao deslocamento funcional que reforça a racionalidade do sistema, evitando tanto a banalização do ilícito ímprobo quanto a ausência de resposta estatal a condutas relevantes. Além disso, a reforma da lei de improbidade sinaliza maior deferência à atuação dos órgãos de controle externo, inclusive no contexto dos acordos de não persecução civil. A participação qualificada dos Tribunais de Contas contribui para a adequada filtragem dos casos, visando inclusive a distinção entre falhas administrativas e atos dolosamente ímprobos, além de auxiliar a construção de soluções institucionais mais eficientes. É a partir dessa lógica que se estruturam, a seguir, três aspectos centrais da atuação dos TCEs relacionados ao contexto pós-reforma da lei de improbidade. Distinção entre irregularidade e improbidade: Incentivo ao espaço de atuação dos TCEs A distinção clara entre irregularidade administrativa e ato de improbidade representa um importante sinal de amadurecimento institucional do sistema de controle e responsabilização. Como já discorrido, ao reservar a improbidade às condutas dolosas qualificadas e de maior gravidade, a reforma legislativa contribui para superar a banalização do instituto, que por anos esteve associado à simples constatação de ilegalidades formais ou falhas de gestão. Esse movimento não enfraquece o controle da administração pública; ao contrário, reforça sua legitimidade ao evitar a aplicação indistinta de um regime sancionador excepcional a situações que reclamam respostas de outra natureza. A confusão entre irregularidade e improbidade produziu efeitos indesejáveis, como a insegurança jurídica e o chamado "apagão decisório", com impactos diretos sobre a eficiência da gestão pública. A requalificação conceitual promovida pela reforma permite que erros administrativos, falhas procedimentais e descumprimentos normativos relevantes sejam enfrentados de forma proporcional, sem o estigma e as consequências próprias da improbidade. Nesse contexto, ganha relevo a atuação dos Tribunais de Contas, cuja vocação institucional e capacidade técnica os habilitam a exercer controle contínuo, especializado e ajustado à complexidade da atividade administrativa. É nesse contexto que se afirma o papel dos Tribunais de Contas na adoção de medidas preventivas, por meio de orientações, recomendações e auditorias; corretivas, com determinações e ajustes de conduta; e, quando necessário, sancionadoras, dentro de seu regime jurídico próprio. A reforma da lei de improbidade administrativa incentiva a valorização desse espaço de atuação técnica e contínua do controle externo, especialmente no enfrentamento de irregularidades administrativas relevantes que não reclamam, por si sós, a incidência do regime excepcional da improbidade. Isso não implica, evidentemente, qualquer limitação à competência dos Tribunais de Contas para examinar, apurar e julgar situações de maior gravidade que também possam configurar atos de improbidade administrativa. Ao contrário, a atuação do TCE permanece plenamente legítima e necessária nos casos em que a gravidade das condutas, a lesão ao erário ou o desvio de finalidade assim o exijam, inclusive com a aplicação das sanções cabíveis em sua esfera própria. O que se promove, com a reforma, é uma atuação mais racional e funcionalmente distribuída entre as instâncias de controle, permitindo que cada uma exerça suas atribuições segundo sua finalidade institucional, com ganhos de eficiência, coerência e segurança jurídica para a Administração Pública. Deferência técnica e integração probatória no controle externo A reforma da lei de improbidade administrativa incorporou, de forma expressa, a necessidade de integração funcional e deferência técnica recíproca entre os órgãos que compõem o sistema de controle da administração pública. Ao estabelecer, no art. 21, § 1º, que os atos dos órgãos de controle interno e externo devem ser considerados pelo juiz quando tiverem servido de fundamento para a conduta do agente público, o legislador reconhece a relevância institucional e a autoridade técnica dessas instâncias, em especial dos Tribunais de Contas, no acompanhamento contínuo da gestão e na conformação da atuação administrativa à legalidade e à boa-fé. Essa diretriz não altera a premissa segundo a qual a responsabilização por improbidade administrativa independe da aprovação ou rejeição de contas pelo Tribunal de Contas competente (art. 21, II). As esferas de atuação permanecem juridicamente autônomas, de modo que a inexistência de irregularidades ou a aprovação das contas não vinculam, de forma automática, o juízo da improbidade, assim como a rejeição de contas não conduz, por si só, à configuração do ato ímprobo. O que a reforma promove é um ajuste mais sofisticado entre independência e deferência: a autonomia decisória do Judiciário é preservada, mas passa a operar em diálogo com a expertise técnica acumulada pelos órgãos de controle externo. O art. 21, § 2º, aprofunda esse modelo ao determinar que as provas produzidas e as decisões proferidas pelos órgãos de controle devem ser consideradas na formação da convicção judicial, sem prejuízo da análise específica do dolo exigido para a improbidade. Com isso, o Judiciário não atua em isolamento nem refaz, de maneira desarticulada, avaliações técnicas complexas já realizadas por órgãos especializados. Ao mesmo tempo, a exigência de exame do elemento subjetivo mantém a natureza excepcional da improbidade, reforçando a separação entre ilegalidade administrativa e desonestidade qualificada. Nesse arranjo, a deferência legalmente estabelecida gera um ônus argumentativo acrescido na esfera judicial: afastar conclusões técnicas consolidadas pelos Tribunais de Contas exige fundamentação qualificada, capaz de demonstrar de forma consistente as razões pelas quais tais elementos não devem prevalecer no caso concreto. Não se trata de subordinação hierárquica ou vinculação automática, mas de reconhecimento funcional da expertise dos Tribunais de Contas, com ganhos evidentes de racionalidade, redução de sobreposições, economia institucional e ampliação da segurança jurídica para gestores e administrados. O papel dos Tribunais de Contas no acordo de não persecução civil A breve análise que se fará do ANPC - Acordo de Não Persecução Civil no âmbito da lei de improbidade administrativa não se confunde com o debate acerca da constitucionalidade das disposições legais que possam delimitar as atribuições do Ministério Público ou que possam assegurar aos Tribunais de Contas prerrogativas institucionais, inclusive a de propor normas sobre o seu funcionamento interno. Parte-se, aqui, de uma perspectiva diversa: busca-se compreender, de forma global e pragmática, como o desenho normativo do ANPC impacta o funcionamento do sistema de controle, especialmente na interação entre Ministério Público, Tribunais de Contas e Poder Judiciário. Nos termos do art. 17-B da lei de improbidade administrativa, o ANPC pode ser celebrado pelo Ministério Público, antes ou depois do ajuizamento da ação, desde que assegurados resultados mínimos, como o ressarcimento integral do dano e a reversão da vantagem indevida à pessoa jurídica lesada. O procedimento legalmente previsto envolve a oitiva do ente federativo lesado, a aprovação por órgão colegiado do Ministério Público e a homologação judicial, devendo ser considerados, ainda, a gravidade da conduta, suas circunstâncias e as vantagens institucionais da solução consensual. Trata-se, portanto, de um mecanismo que reforça a consensualidade no direito administrativo sancionador, sem afastar o caráter punitivo e a finalidade de tutela da probidade administrativa. É nesse contexto que se insere a previsão do § 3º do art. 17-B, que determina a oitiva do Tribunal de Contas competente para a apuração do valor do dano a ser ressarcido, com indicação expressa dos parâmetros técnicos utilizados. A norma não desloca a titularidade do acordo nem transfere competência decisória ao órgão de controle externo, mas valoriza sua expertise técnica na quantificação do dano ao erário, elemento central tanto para a definição do conteúdo do acordo quanto para sua adequada homologação judicial. A atuação do Tribunal de Contas, nesse ponto, revela-se funcionalmente adequada na medida em que se ancora em instrumentos próprios de auditoria, fiscalização e análise contábil-financeira, recomendando, inclusive, que sejam estabelecidos critérios técnicos claros, transparentes e seguros para a apuração do dano ao erário. A experiência acumulada na celebração de acordos no âmbito do direito administrativo sancionador demonstra que a previsibilidade na quantificação do dano é fator decisivo para a viabilidade e a efetividade das soluções consensuais, reduzindo assimetrias informacionais, riscos jurídicos e incertezas quanto ao conteúdo final do ajuste. Nesse aspecto, merece destaque a atuação da Controladoria-Geral da União e da Advocacia-Geral da União, cuja experiência na condução de acordos - especialmente em matéria de leniência - evidencia os benefícios da adoção de metodologias previamente conhecidas e replicáveis para a apuração do dano. Com a utilização de parâmetros técnicos consistentes, a quantificação apresentada pelas autoridades tende a se aproximar significativamente daquela inicialmente estimada pelos particulares, o que reduz o espaço de controvérsia, fortalece a confiança institucional e cria incentivos concretos à celebração do acordo. Guardadas as proporções e as especificidades constitucionais dos Tribunais de Contas, essa experiência técnica acumulada pode servir como referência valiosa para a definição de parâmetros próprios pelos TCEs, sem prejuízo de sua autonomia decisória. A adoção de critérios estáveis e publicizados não apenas qualifica a manifestação técnica no âmbito do ANPC, como também confere maior previsibilidade ao particular, favorece a racionalidade econômica da decisão de cooperar e contribui para que a consensualidade cumpra sua função institucional: oferecer respostas mais céleres, proporcionais e eficazes à tutela da probidade administrativa. Conclusões: Ganhos institucionais da interlocução entre os órgãos de controle Em conclusão, a reforma legislativa contribui para o fortalecimento de um modelo cooperativo, integrado e eficiente de controle, em consonância com o princípio da eficiência previsto no art. 37 da Constituição Federal. Ao delimitar com maior precisão o campo da improbidade administrativa e exigir dolo qualificado para sua configuração, o novo regime não enfraquece o controle estatal, mas reorganiza funcionalmente as instâncias de responsabilização, incentivando uma atuação mais coordenada, técnica e racional entre Ministério Público, Tribunais de Contas e Poder Judiciário. Nesse arranjo, os Tribunais de Contas não ocupam um espaço residual, mas têm seu papel institucional expressamente valorizado e incentivado pela própria reforma legislativa. A deferência técnica às suas manifestações, a integração de suas decisões na formação da convicção judicial e a participação qualificada na apuração do dano no âmbito dos acordos de não persecução civil reforçam o controle externo como instância central de acompanhamento da gestão pública. Trata-se de um modelo que estimula a atuação preventiva, corretiva e sancionadora dos TCEs, ao mesmo tempo em que permite ao Ministério Público e ao Judiciário concentrar esforços nos casos de maior gravidade, promovendo ganhos concretos de eficiência, previsibilidade e segurança jurídica. Ao final, reafirma-se a improbidade administrativa como instrumento excepcional e o controle externo como elemento estruturante da boa Administração Pública. ______________ 1 CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Lavagem de dinheiro, corrupção e recuperação de ativos: características processuais, funcionamento do arranjo institucional e alternativas de aperfeiçoamento. Coordenação Paulo Furquim de Azevedo e Rogério Bastos Arantes. 5. ed. Conselho Nacional de Justiça; Instituto de Ensino e Pesquisa (Insper). Brasília: CNJ, 2023. (série Justiça e Pesquisa, 5). Disponível aqui. Acesso em: 15 jan. 2024. 2 CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Lei de improbidade administrativa: obstáculos à plena efetividade do combate aos atos de improbidade. Coordenação Luiz Manoel Gomes Júnior, equipe Gregório Assegra de Almeida [et al]. Brasília: Conselho Nacional de Justiça, 2015.

O controle difuso de constitucionalidade "é possibilitado a todos os órgãos judiciais indistintamente"1, tendo "eficácia 'inter partes'"2. De fato, "[t]odo e qualquer órgão investido do ofício judicante tem competência para proceder ao controle difuso de constitucionalidade"3. Não se admite, contudo, o controle difuso "quando a alegação de inconstitucionalidade se confunda com o pedido principal da causa"4. Com efeito, "posto um litígio em juízo, o Poder Judiciário deverá solucioná-lo e para tanto, incidentalmente, poderá analisar a constitucionalidade ou não de lei ou de ato normativo, inclusive aqueles de efeitos concretos (controle difuso de constitucionalidade)", sendo certo que a "inconstitucionalidade de ato normativo estatal só pode ser declarada pelo voto da maioria absoluta da totalidade dos membros do tribunal ou, onde houver, dos integrantes do respectivo órgão especial, sob pena de absoluta nulidade da decisão emanada do órgão fraccionário (Turma, Câmara ou Seção), em respeito à previsão do art. 97 da Constituição Federal"5. Ressalva-se, entretanto, a não incidência da cláusula de reserva de plenário "sobre atos decisórios de juízos singulares, os quais, no exercício do controle difuso de constitucionalidade, não estão submetidos a tal exigência"6. Embora não haja dúvidas de que o controle difuso de constitucionalidade possa - e deva, na verdade, quando for o caso - ser realizado por juízes no exercício da função jurisdicional, observados os procedimentos legais pertinentes, há controvérsias quanto à possibilidade de órgãos de natureza administrativa exercerem esse mesmo modelo de controle, sobretudo porque tais órgãos não seriam, a rigor, dotados de jurisdição. Uma discussão particularmente interessante nesse contexto refere-se à atuação dos Tribunais de Contas, cuja competência "não é, necessariamente, a de mero auxiliar do poder legislativo"7. Afinal, podem os Tribunais de Contas realizar controle difuso de constitucionalidade? Ao que consta, foi no final de dezembro de 1961 - ainda sob a vigência da Constituição de 1946 e antes do advento da Emenda Constitucional n. 16, de 1965, que introduziu em nosso sistema o controle abstrato de normas - que o STF enfrentou, pela primeira vez, esse tema. Na ocasião, o Supremo deparou-se com o seguinte cenário: um Delegado de Polícia substituto foi aposentado com base na Lei n. 4.316/1958, mas o Tribunal de Contas do Estado do Ceará negou registro ao ato de sua aposentadoria, o que ensejou a impetração de mandado de segurança perante o Tribunal de Justiça estadual. A ordem foi denegada porque a aludida lei que servira de fundamento ao ato de aposentadoria do Delegado havia sido tornada sem efeito por lei posterior, cuja constitucionalidade já havia sido declarada pelo Supremo. Em sessão plenária, o STF negou provimento ao recurso do Delegado, em acórdão relatado pelo Ministro Pedro Chaves (MS 8.372). No que aqui interessa, inicialmente observou que o acórdão recorrido entendeu que "o Tribunal de Consta não podia declarar a inconstitucionalidade da lei", para, na sequência, anotar que "essa declaração escapa à competência específica dos Tribunais de Contas". Acrescentou, ainda, ser necessário "distinguir entre declaração de inconstitucionalidade e não aplicação de leis inconstitucionais, pois esta é obrigação de qualquer tribunal ou órgão de qualquer dos poderes do Estado". Quase dois anos após esse julgamento - e em razão dele -, em 1963, foi editada a Súmula 347 do STF, assim redigida: "O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público". Há registros de que o STF, em 1968 - quando vigia a Constituição de 1967, durante o regime militar -, julgou recurso no qual a Súmula 347 foi invocada para corroborar decisão do Tribunal de Contas do Estado do Ceará que reconhecera a inconstitucionalidade de lei estadual que amparara pedido de um auditor aposentado daquela Corte de Contas - o interessado impetrara mandado de segurança perante a Justiça estadual cearense com o objetivo de obter equiparação de proventos. No relatório do acórdão do RMS 18655, o relator, Ministro Oswaldo Trigueiro, fez constar que a Procuradoria Geral da República opinara pelo desprovimento do recurso justamente com fundamento na Súmula 347. Décadas depois, o STF esclareceu que a "interpretação ampliativa da Súmula [347] não tem sido admitida nesta Corte"8, no sentido de que aos Tribunais de Contas não seria dado apreciar a legalidade de atos administrativos - no caso, um ato praticado pela Secretaria de Estado da Administração e dos Recursos Humanos, que deferiu ao impetrante a "gratificação-assiduidade" -, mas, sim, a constitucionalidade de tais atos, exatamente como disposto no enunciado sumular. Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, que, como se sabe, inaugurou um novo arcabouço jurídico-institucional no país, ampliando as liberdades civis e os direitos e garantias individuais, bem como, dentre outras relevantes previsões, disciplinando especificamente a atuação dos Tribunais de Contas como órgãos de controle externo (arts. 71 a 75), passou-se a indagar se a Súmula 347/STF teria sido ou não superada pela nova ordem constitucional. Em 2012, por exemplo, a Petrobrás insurgiu-se, via mandado de segurança, contra acórdão do Plenário do Tribunal de Contas da União ("TCU"), que se assentara no entendimento de que, à luz da Súmula 347/STF, o TCU teria poderes para, no exercício de suas atribuições, negar aplicação a ato normativo reputado inconstitucional. Sustentou-se, à época, que tal orientação não deveria prevalecer, pois a função precípua do TCU seria a de auxiliar o Congresso Nacional, não se tratando de órgão investido de competência para declarar a inconstitucionalidade de normas editadas pelo Poder Legislativo. Em decisão monocrática que indeferiu a medida cautelar pleiteada, o Ministro Marco Aurélio salientou ser descabido, em sede de cognição sumária, desconstituir o quanto decidido pelo TCU, até porque a atuação da referida Corte de Contas aparentava ter observado os ditames constitucionais. Ademais, assinalou que a "questão alusiva à possibilidade de este último [TCU] deixar de observar, ante a óptica da inconstitucionalidade, certo ato normativo há de ser apreciada em definitivo pelo Colegiado, prevalecendo, até aqui, porque não revogado, o Verbete nº 347 da Súmula do Supremo" (MS 31.439 MC). A questão, porém, não foi submetida a julgamento colegiado, pois o mandado de segurança acabou sendo extinto, sem resolução de mérito, por ausência de interesse processual superveniente, decorrente do silêncio da impetrante. A falta de enfrentamento colegiado nessa oportunidade foi superada anos depois, em 2021, quando o Tribunal Pleno do STF julgou oito impetrações coletivas (MS 35410, MS 35490, MS 35494, MS 35498, MS 35500, MS 35812, MS 35824 e MS 35836), todas direcionadas contra um acórdão do Plenário do TCU que, em síntese, determinara o corte do bônus de eficiência previsto nos §§ 2º e 3º do art. 7º da Lei 13.464/2017, sob o fundamento de sua inconstitucionalidade, em razão da ausência de incidência de contribuição para o Plano de Seguridade Social do Servidor (CPSS) sobre a referida parcela. Em outras palavras, as impetrações questionaram especificamente a possibilidade de o TCU, no exercício de sua competência constitucional para apreciar a legalidade dos atos de concessão de aposentadoria de servidores públicos (CF, art. 71, III), realizar controle difuso de constitucionalidade, à luz da Súmula 347/STF. Relator dos mandados de segurança, o Ministro Alexandre de Moraes, que já havia concedido medida liminar em favor das impetrantes, consignou inicialmente em seu voto que haveria uma "limitação constitucional" à competência do TCU para apreciar a legalidade de atos administrativos de aposentadoria submetidos à sua análise técnica, notadamente porque, "dentro da perspectiva constitucional inaugurada em 1988, o Tribunal de Contas da União é órgão técnico de fiscalização contábil, financeira e orçamentária". A partir dessa premissa, o relator considerou "inconcebível a hipótese de o Tribunal de Contas da União, órgão sem qualquer função jurisdicional, permanecer a exercer controle de constitucionalidade - principalmente, como no presente caso, em que simplesmente afasta a incidência de dispositivos legislativos para TODOS os processos da Corte de Contas - nos julgamentos de seus processos, sob o pretenso argumento de que lhe seja permitido em virtude do conteúdo da Súmula 347 do STF, editada em 1963, cuja subsistência, obviamente, ficou comprometida pela promulgação da Constituição Federal de 1988". Desse excerto extrai-se que, para o relator, o TCU seria órgão administrativo carente de jurisdição e a Súmula 347 não subsistiria no modelo constitucional vigente. Ao conceder a segurança, o relator reconheceu competir ao TCU o exercício pleno de suas atribuições administrativas, mas advertiu que disso não poderia resultar a usurpação de funções atribuídas a outros órgãos, "inclusive a função jurisdicional de controle de constitucionalidade". De forma enfática, destacou que a admissão do controle difuso de constitucionalidade pelo TCU implicaria "alargamento de suas competências originárias, pois estaria usurpando função constitucional atribuída aos juízes e tribunais (função jurisdicional) e ignorando expressa competência do próprio SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL ('guardião da Constituição')". Além de sustentar que o controle difuso seria restrito a órgãos dotados de função jurisdicional, o relator manifestou preocupação com a extensão dos efeitos da decisão impugnada. Isso porque, "o controle difuso exercido administrativamente pelo Tribunal de Contas traria consigo a transcendência dos efeitos, pois, na maioria das vezes, ao declarar a inconstitucionalidade ou, eufemisticamente, afastar incidentalmente a aplicação de uma lei federal, o TCU não só estaria julgando o caso concreto, mas também acabaria determinando aos órgãos de administração que deixassem de aplicar essa mesma lei para todos os demais casos idênticos, extrapolando os efeitos concretos e interpartes e tornando-os erga omnes e vinculantes no âmbito daquele tribunal". Assim, o controle difuso exercido pelo TCU acabaria por assumir feição própria do controle abstrato, reservado com exclusividade ao STF. O Ministro Luís Roberto Barroso acompanhou o relator quanto à conclusão de seu voto, especialmente no tocante à impossibilidade de exercício de controle de constitucionalidade com efeitos erga omnes e vinculantes pelo TCU. Reconheceu, ademais, que, pela estrutura decisória do acórdão impugnado e pelas características do procedimento adotado, que não tratava de nenhum caso concreto, "o controle de constitucionalidade ali exercido pelo TCU teve efeitos transcendentes e equivaleu ao afastamento da eficácia dos arts. 7º, §§ 2º e 3º, e 17 da Lei nº 13.464/2017", em afronta à Constituição. Nada obstante, o Ministro Luís Roberto Barroso divergiu do relator quanto à premissa de que o controle difuso somente poderia ser exercido por órgãos jurisdicionais, enfatizando que "[t]oda autoridade administrativa de nível superior pode incidentalmente declarar a inconstitucionalidade de lei, desde que limitada ao caso concreto". Por sua vez, o Ministro Edson Fachin divergiu do relator para denegar a segurança, no que foi acompanhado pelo Ministro Marco Aurélio. Para os fins deste artigo, é relevante dizer que o Ministro Edson Fachin reconheceu a subsistência da Súmula 347/STF, mantendo hígido seu texto, por entender ser possível ao TCU, "por maioria absoluta de seus membros, no desempenho de suas competências constitucionais, deixar de aplicar em caso concreto lei que considere flagrantemente inconstitucional". Acompanhando o voto do relator, a Ministra Rosa Weber registrou que, em sua visão, "a ordem jurídica inaugurada pela Carta de 1988 não permite ao Tribunal de Contas da União a fiscalização da validade de lei em caráter abstrato, apenas possibilita que aquele órgão de controle, pelo voto da maioria absoluta de seus membros, afaste a aplicação concreta de dispositivo legal reputado inconstitucional, quando em jogo matéria pacificada nesta Suprema Corte". O Ministro Gilmar Mendes, por fim, fez um apanhado histórico da evolução do sistema de controle de constitucionalidade no Brasil, concluindo ser "coerente com nosso sistema constitucional que a presunção de constitucionalidade das normas somente possa ser afastada por órgãos jurisdicionais competentes". Daí a necessidade, segundo ele, de "reavaliar a subsistência da Súmula 347 do STF em face da ordem jurídica instaurada com a Constituição de 1988". Em sua compreensão, órgãos administrativos, a exemplo do TCU, não encontrariam embasamento jurídico, no atual modelo constitucional, para o exercício do controle de constitucionalidade, "dados o franco acesso ao Poder Judiciário e a existência de instrumental seguro e célere no controle abstrato de constitucionalidade, dirigido diretamente ao STF". Ressalvou, contudo, não haver "empecilho para que a Administração Pública deixe de aplicar lei ou ato normativo inconstitucional ou interpretação tida como incompatível com a Constituição pela Suprema Corte, consoante jurisprudência pacífica". Por maioria de votos, portanto, o Plenário do STF firmou a posição de que o TCU, ao apreciar atos de concessão de aposentadorias e pensões, não pode afastar a incidência dos dispositivos da lei 13.464/2017 que garantem o pagamento do bônus de eficiência e produtividade aos servidores das carreiras Tributária e Aduaneira da Receita Federal do Brasil e de Auditoria-Fiscal do Trabalho.Pouco tempo depois, em 2023, a compatibilidade da Súmula 347/STF com os ditames constitucionais vigentes voltou à pauta da Suprema Corte. No julgamento do MS 25888 AgR, o Ministro Gilmar Mendes, relator, afirmou que "o que se espera dos órgãos não jurisdicionais é a aplicação da jurisprudência da Corte ao caso concreto, com possível afastamento de determinado ato normativo caso verificada expressa incompatibilidade com o texto constitucional, nos termos fixados pelo próprio Supremo Tribunal Federal". Assim entendeu porque "o princípio que as leis devem ser interpretadas conforme à Constituição não se realiza apenas negativamente (a Constituição como limite à lei), mas também em termos positivos, integrando-se, a norma superior, na interpretação dos enunciados legislativos infraconstitucionais". Nesses termos, destacou que o tratamento de questões constitucionais pelo TCU "passa a ostentar a função de reforço da normatividade constitucional", de modo que se passa a esperar da Corte de Contas "a postura de cobrar da administração pública a observância da Constituição, mormente mediante a aplicação dos entendimentos exarados pelo Supremo Tribunal Federal em matérias relacionadas ao controle externo". Considerando-se isso tudo, o Ministro Gilmar Mendes propôs uma releitura da Súmula 347/STF, no sentido de que "o verbete confere aos Tribunais de Contas a possibilidade de afastar (incidenter tantum) normas cuja aplicação no caso expressaria um resultado inconstitucional (seja por violação patente a dispositivo da Constituição ou por contrariedade à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre a matéria)". Em complemento, ressaltou que tal orientação não autoriza, em hipótese alguma, a emissão de declarações de inconstitucionalidade com efeitos erga omnes por Tribunais de Contas, bem como enfatizou que o recurso ao argumento da inconstitucionalidade deve ser racionalizado, de modo que "o afastamento de lei ou ato normativo, por razões de inconstitucionalidade, depende também de sua imprescindibilidade para o exercício do controle externo". Nesse caso, a despeito da relevância dos apontamentos sobre a Súmula 347, o Plenário do STF, novamente por maioria, acabou assinalando a perda do objeto do mandado de segurança, em razão da superveniência da Lei das Estatais. A título de conclusão deste artigo, é possível verificar que a Súmula 347/STF, embora editada em contexto constitucional pretérito, não foi formalmente revogada, mas teve seu alcance redimensionado pela ordem constitucional de 1988 e pela jurisprudência contemporânea da Suprema Corte. A orientação atualmente prevalente no Supremo afasta a possibilidade de os Tribunais de Contas exercerem controle de constitucionalidade com efeitos gerais, abstratos ou vinculantes, vedando-lhes qualquer atuação que importe em usurpação da função jurisdicional ou em esvaziamento da competência exclusiva do STF como guardião da Constituição. Admite-se, todavia, que os Tribunais de Contas possam afastar, de modo incidental e estritamente vinculado ao caso concreto, a aplicação de norma cuja incompatibilidade com a Constituição seja patente, especialmente quando já exista jurisprudência consolidada do Supremo sobre a matéria, devendo tal atuação ser excepcional, instrumental ao controle externo e desprovida de pretensão normativa geral. __________ 1 STF, Rcl 8163 AgR, rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, j. 3/11/2011. 2 STF, ADI 91, rel. Min. Sydney Sanches, Tribunal Pleno, j. 21/9/1995. 3 STF, AI 666523 AgR, rel. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, j. 26/10/2010, 4 STF, ARE 1531098 AgR, rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 24/3/2025. 5 STF, Rcl 18165 AgR-ED, rel. Min. Alexandre de Moraes, Segunda Turma, j. 21/8/2017. 6 STF, Rcl 81251 AgR, rel. Min. André Mendonça, Segunda Turma, j. 27/10/2025. 7 STF, RE 576920, rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 20/4/2020. 8 STF, RE 106923, rel. Min. Sydney Sanches, Primeira Turma, j. 26/4/1988.