Tribunais de Contas em foco

A reforma da lei de improbidade administrativa, promovida pela lei 14.230/21, não se limitou a ajustes pontuais no regime sancionador, mas projetou efeitos relevantes sobre o desenho institucional do sistema de controle da administração pública. Ao redefinir os contornos da improbidade, restringindo-a às condutas dolosas qualificadas e de maior gravidade, além de delimitar tipificações genéricas anteriormente existentes, o legislador sinalizou a necessidade de respostas diferenciadas para as múltiplas formas de ilicitude administrativa, superando a lógica expansiva que por anos confundiu irregularidade e erro de gestão com a desonestidade propriamente dita. A partir desse novo marco normativo, o artigo propõe examinar como a reforma da Lei de Improbidade impacta o papel dos Tribunais de Contas no sistema de responsabilização estatal. Em primeiro lugar, analisa-se o amadurecimento institucional decorrente da distinção entre irregularidade e improbidade e o incentivo adicional conferido ao controle técnico exercido pelos TCEs. Em seguida, aborda-se a deferência expressamente prevista na legislação à atuação dos órgãos de controle externo na formação da convicção judicial. Por fim, examina-se a atuação dos Tribunais de Contas no âmbito dos acordos de não persecução civil, como expressão de um modelo mais integrado, eficiente e seguro de controle da administração pública. A reforma da lei de improbidade administrativa e os Tribunais de Contas Como mencionado, a reforma legislativa representou um movimento relevante de racionalização do sistema de responsabilização no direito público brasileiro, reafirmando a função do instituto como instrumento destinado à tutela da probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, com vistas à proteção da integridade do patrimônio público e social. Exigindo a demonstração de dolo específico para a configuração do ato ímprobo, o legislador buscou delimitar com maior precisão o campo de incidência da improbidade administrativa, reservando-o às condutas marcadas por desonestidade qualificada, vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito, isto é, uma conduta com gravidade suficiente para justificar a aplicação de um regime sancionador excepcional, especificamente em hipóteses de lesão dolosa ao erário ou de enriquecimento ilícito de agentes públicos ou particulares. Esse redesenho normativo afastou, de modo expresso, a possibilidade de condenação por atos meramente culposos em matéria de improbidade, sem excluir, contudo, a responsabilização de eventuais ilícitos de outra natureza. Permanecem íntegros, por exemplo, os regimes disciplinares previstos na lei 8.112/1990, bem como a responsabilização pessoal do agente público por erro grosseiro, nos termos da LINDB. Ao mesmo tempo, a reforma promoveu ajustes profundos nas tipificações dos atos de improbidade, exigindo lesividade relevante ao bem jurídico tutelado, afastando a improbidade fundada em divergência interpretativa razoável da lei e substituindo cláusulas abertas por hipóteses taxativas, especialmente no que se refere à violação aos princípios da administração pública. Trata-se de opção legislativa que reforça a excepcionalidade do instituto, em coerência com a gravidade das sanções previstas, inclusive aquelas que implicam restrições a direitos fundamentais. Esse movimento de contenção normativa também responde a um diagnóstico empírico amplamente documentado. Estudos do CNJ evidenciaram, ainda sob a vigência do regime anterior, uma sobrecarga do sistema sancionatório, com baixa efetividade na recuperação de ativos e elevada morosidade processual1. Levantamento realizado em 2015 indicou que apenas uma parcela ínfima das ações de improbidade (aproximadamente 4%) resultava em ressarcimento integral ou parcial ao erário, enquanto estudo posterior, de 2023, apontou a percepção generalizada da morosidade judicial como um dos principais fatores de ineficiência na persecução de ilícitos complexos, como corrupção e lavagem de dinheiro2. Nesse contexto, a reforma da lei de improbidade pode ser compreendida como tentativa de reordenar o sistema, concentrando esforços institucionais nos casos de maior gravidade e permitindo respostas mais proporcionais, técnicas e eficazes às diversas formas de ilicitude administrativa. A redefinição do conceito de improbidade administrativa promovida pela reforma legislativa não produz efeitos apenas no âmbito do processo judicial, mas repercute diretamente sobre a arquitetura do sistema de controle e responsabilização da Administração Pública. A partir da reforma legislativa, o legislador implicitamente reconhece que o enfrentamento das múltiplas formas de ilicitude administrativa não pode ser homogêneo, exigindo respostas institucionais diferenciadas, proporcionais e tecnicamente adequadas. Nesse novo cenário, os Tribunais de Contas passam a ocupar posição ainda mais relevante. A superação da lógica que equiparava irregularidade a improbidade abre espaço para a maior valorização do controle técnico exercido de forma contínua e especializada pelos órgãos de contas, vocacionados não apenas à repressão, mas também à orientação da gestão pública, à correção de falhas e à prevenção de danos ao erário. Trata-se de um incentivo normativo ao deslocamento funcional que reforça a racionalidade do sistema, evitando tanto a banalização do ilícito ímprobo quanto a ausência de resposta estatal a condutas relevantes. Além disso, a reforma da lei de improbidade sinaliza maior deferência à atuação dos órgãos de controle externo, inclusive no contexto dos acordos de não persecução civil. A participação qualificada dos Tribunais de Contas contribui para a adequada filtragem dos casos, visando inclusive a distinção entre falhas administrativas e atos dolosamente ímprobos, além de auxiliar a construção de soluções institucionais mais eficientes. É a partir dessa lógica que se estruturam, a seguir, três aspectos centrais da atuação dos TCEs relacionados ao contexto pós-reforma da lei de improbidade. Distinção entre irregularidade e improbidade: Incentivo ao espaço de atuação dos TCEs A distinção clara entre irregularidade administrativa e ato de improbidade representa um importante sinal de amadurecimento institucional do sistema de controle e responsabilização. Como já discorrido, ao reservar a improbidade às condutas dolosas qualificadas e de maior gravidade, a reforma legislativa contribui para superar a banalização do instituto, que por anos esteve associado à simples constatação de ilegalidades formais ou falhas de gestão. Esse movimento não enfraquece o controle da administração pública; ao contrário, reforça sua legitimidade ao evitar a aplicação indistinta de um regime sancionador excepcional a situações que reclamam respostas de outra natureza. A confusão entre irregularidade e improbidade produziu efeitos indesejáveis, como a insegurança jurídica e o chamado "apagão decisório", com impactos diretos sobre a eficiência da gestão pública. A requalificação conceitual promovida pela reforma permite que erros administrativos, falhas procedimentais e descumprimentos normativos relevantes sejam enfrentados de forma proporcional, sem o estigma e as consequências próprias da improbidade. Nesse contexto, ganha relevo a atuação dos Tribunais de Contas, cuja vocação institucional e capacidade técnica os habilitam a exercer controle contínuo, especializado e ajustado à complexidade da atividade administrativa. É nesse contexto que se afirma o papel dos Tribunais de Contas na adoção de medidas preventivas, por meio de orientações, recomendações e auditorias; corretivas, com determinações e ajustes de conduta; e, quando necessário, sancionadoras, dentro de seu regime jurídico próprio. A reforma da lei de improbidade administrativa incentiva a valorização desse espaço de atuação técnica e contínua do controle externo, especialmente no enfrentamento de irregularidades administrativas relevantes que não reclamam, por si sós, a incidência do regime excepcional da improbidade. Isso não implica, evidentemente, qualquer limitação à competência dos Tribunais de Contas para examinar, apurar e julgar situações de maior gravidade que também possam configurar atos de improbidade administrativa. Ao contrário, a atuação do TCE permanece plenamente legítima e necessária nos casos em que a gravidade das condutas, a lesão ao erário ou o desvio de finalidade assim o exijam, inclusive com a aplicação das sanções cabíveis em sua esfera própria. O que se promove, com a reforma, é uma atuação mais racional e funcionalmente distribuída entre as instâncias de controle, permitindo que cada uma exerça suas atribuições segundo sua finalidade institucional, com ganhos de eficiência, coerência e segurança jurídica para a Administração Pública. Deferência técnica e integração probatória no controle externo A reforma da lei de improbidade administrativa incorporou, de forma expressa, a necessidade de integração funcional e deferência técnica recíproca entre os órgãos que compõem o sistema de controle da administração pública. Ao estabelecer, no art. 21, § 1º, que os atos dos órgãos de controle interno e externo devem ser considerados pelo juiz quando tiverem servido de fundamento para a conduta do agente público, o legislador reconhece a relevância institucional e a autoridade técnica dessas instâncias, em especial dos Tribunais de Contas, no acompanhamento contínuo da gestão e na conformação da atuação administrativa à legalidade e à boa-fé. Essa diretriz não altera a premissa segundo a qual a responsabilização por improbidade administrativa independe da aprovação ou rejeição de contas pelo Tribunal de Contas competente (art. 21, II). As esferas de atuação permanecem juridicamente autônomas, de modo que a inexistência de irregularidades ou a aprovação das contas não vinculam, de forma automática, o juízo da improbidade, assim como a rejeição de contas não conduz, por si só, à configuração do ato ímprobo. O que a reforma promove é um ajuste mais sofisticado entre independência e deferência: a autonomia decisória do Judiciário é preservada, mas passa a operar em diálogo com a expertise técnica acumulada pelos órgãos de controle externo. O art. 21, § 2º, aprofunda esse modelo ao determinar que as provas produzidas e as decisões proferidas pelos órgãos de controle devem ser consideradas na formação da convicção judicial, sem prejuízo da análise específica do dolo exigido para a improbidade. Com isso, o Judiciário não atua em isolamento nem refaz, de maneira desarticulada, avaliações técnicas complexas já realizadas por órgãos especializados. Ao mesmo tempo, a exigência de exame do elemento subjetivo mantém a natureza excepcional da improbidade, reforçando a separação entre ilegalidade administrativa e desonestidade qualificada. Nesse arranjo, a deferência legalmente estabelecida gera um ônus argumentativo acrescido na esfera judicial: afastar conclusões técnicas consolidadas pelos Tribunais de Contas exige fundamentação qualificada, capaz de demonstrar de forma consistente as razões pelas quais tais elementos não devem prevalecer no caso concreto. Não se trata de subordinação hierárquica ou vinculação automática, mas de reconhecimento funcional da expertise dos Tribunais de Contas, com ganhos evidentes de racionalidade, redução de sobreposições, economia institucional e ampliação da segurança jurídica para gestores e administrados. O papel dos Tribunais de Contas no acordo de não persecução civil A breve análise que se fará do ANPC - Acordo de Não Persecução Civil no âmbito da lei de improbidade administrativa não se confunde com o debate acerca da constitucionalidade das disposições legais que possam delimitar as atribuições do Ministério Público ou que possam assegurar aos Tribunais de Contas prerrogativas institucionais, inclusive a de propor normas sobre o seu funcionamento interno. Parte-se, aqui, de uma perspectiva diversa: busca-se compreender, de forma global e pragmática, como o desenho normativo do ANPC impacta o funcionamento do sistema de controle, especialmente na interação entre Ministério Público, Tribunais de Contas e Poder Judiciário. Nos termos do art. 17-B da lei de improbidade administrativa, o ANPC pode ser celebrado pelo Ministério Público, antes ou depois do ajuizamento da ação, desde que assegurados resultados mínimos, como o ressarcimento integral do dano e a reversão da vantagem indevida à pessoa jurídica lesada. O procedimento legalmente previsto envolve a oitiva do ente federativo lesado, a aprovação por órgão colegiado do Ministério Público e a homologação judicial, devendo ser considerados, ainda, a gravidade da conduta, suas circunstâncias e as vantagens institucionais da solução consensual. Trata-se, portanto, de um mecanismo que reforça a consensualidade no direito administrativo sancionador, sem afastar o caráter punitivo e a finalidade de tutela da probidade administrativa. É nesse contexto que se insere a previsão do § 3º do art. 17-B, que determina a oitiva do Tribunal de Contas competente para a apuração do valor do dano a ser ressarcido, com indicação expressa dos parâmetros técnicos utilizados. A norma não desloca a titularidade do acordo nem transfere competência decisória ao órgão de controle externo, mas valoriza sua expertise técnica na quantificação do dano ao erário, elemento central tanto para a definição do conteúdo do acordo quanto para sua adequada homologação judicial. A atuação do Tribunal de Contas, nesse ponto, revela-se funcionalmente adequada na medida em que se ancora em instrumentos próprios de auditoria, fiscalização e análise contábil-financeira, recomendando, inclusive, que sejam estabelecidos critérios técnicos claros, transparentes e seguros para a apuração do dano ao erário. A experiência acumulada na celebração de acordos no âmbito do direito administrativo sancionador demonstra que a previsibilidade na quantificação do dano é fator decisivo para a viabilidade e a efetividade das soluções consensuais, reduzindo assimetrias informacionais, riscos jurídicos e incertezas quanto ao conteúdo final do ajuste. Nesse aspecto, merece destaque a atuação da Controladoria-Geral da União e da Advocacia-Geral da União, cuja experiência na condução de acordos - especialmente em matéria de leniência - evidencia os benefícios da adoção de metodologias previamente conhecidas e replicáveis para a apuração do dano. Com a utilização de parâmetros técnicos consistentes, a quantificação apresentada pelas autoridades tende a se aproximar significativamente daquela inicialmente estimada pelos particulares, o que reduz o espaço de controvérsia, fortalece a confiança institucional e cria incentivos concretos à celebração do acordo. Guardadas as proporções e as especificidades constitucionais dos Tribunais de Contas, essa experiência técnica acumulada pode servir como referência valiosa para a definição de parâmetros próprios pelos TCEs, sem prejuízo de sua autonomia decisória. A adoção de critérios estáveis e publicizados não apenas qualifica a manifestação técnica no âmbito do ANPC, como também confere maior previsibilidade ao particular, favorece a racionalidade econômica da decisão de cooperar e contribui para que a consensualidade cumpra sua função institucional: oferecer respostas mais céleres, proporcionais e eficazes à tutela da probidade administrativa. Conclusões: Ganhos institucionais da interlocução entre os órgãos de controle Em conclusão, a reforma legislativa contribui para o fortalecimento de um modelo cooperativo, integrado e eficiente de controle, em consonância com o princípio da eficiência previsto no art. 37 da Constituição Federal. Ao delimitar com maior precisão o campo da improbidade administrativa e exigir dolo qualificado para sua configuração, o novo regime não enfraquece o controle estatal, mas reorganiza funcionalmente as instâncias de responsabilização, incentivando uma atuação mais coordenada, técnica e racional entre Ministério Público, Tribunais de Contas e Poder Judiciário. Nesse arranjo, os Tribunais de Contas não ocupam um espaço residual, mas têm seu papel institucional expressamente valorizado e incentivado pela própria reforma legislativa. A deferência técnica às suas manifestações, a integração de suas decisões na formação da convicção judicial e a participação qualificada na apuração do dano no âmbito dos acordos de não persecução civil reforçam o controle externo como instância central de acompanhamento da gestão pública. Trata-se de um modelo que estimula a atuação preventiva, corretiva e sancionadora dos TCEs, ao mesmo tempo em que permite ao Ministério Público e ao Judiciário concentrar esforços nos casos de maior gravidade, promovendo ganhos concretos de eficiência, previsibilidade e segurança jurídica. Ao final, reafirma-se a improbidade administrativa como instrumento excepcional e o controle externo como elemento estruturante da boa Administração Pública. ______________ 1 CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Lavagem de dinheiro, corrupção e recuperação de ativos: características processuais, funcionamento do arranjo institucional e alternativas de aperfeiçoamento. Coordenação Paulo Furquim de Azevedo e Rogério Bastos Arantes. 5. ed. Conselho Nacional de Justiça; Instituto de Ensino e Pesquisa (Insper). Brasília: CNJ, 2023. (série Justiça e Pesquisa, 5). Disponível aqui. Acesso em: 15 jan. 2024. 2 CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Lei de improbidade administrativa: obstáculos à plena efetividade do combate aos atos de improbidade. Coordenação Luiz Manoel Gomes Júnior, equipe Gregório Assegra de Almeida [et al]. Brasília: Conselho Nacional de Justiça, 2015.

O controle difuso de constitucionalidade "é possibilitado a todos os órgãos judiciais indistintamente"1, tendo "eficácia 'inter partes'"2. De fato, "[t]odo e qualquer órgão investido do ofício judicante tem competência para proceder ao controle difuso de constitucionalidade"3. Não se admite, contudo, o controle difuso "quando a alegação de inconstitucionalidade se confunda com o pedido principal da causa"4. Com efeito, "posto um litígio em juízo, o Poder Judiciário deverá solucioná-lo e para tanto, incidentalmente, poderá analisar a constitucionalidade ou não de lei ou de ato normativo, inclusive aqueles de efeitos concretos (controle difuso de constitucionalidade)", sendo certo que a "inconstitucionalidade de ato normativo estatal só pode ser declarada pelo voto da maioria absoluta da totalidade dos membros do tribunal ou, onde houver, dos integrantes do respectivo órgão especial, sob pena de absoluta nulidade da decisão emanada do órgão fraccionário (Turma, Câmara ou Seção), em respeito à previsão do art. 97 da Constituição Federal"5. Ressalva-se, entretanto, a não incidência da cláusula de reserva de plenário "sobre atos decisórios de juízos singulares, os quais, no exercício do controle difuso de constitucionalidade, não estão submetidos a tal exigência"6. Embora não haja dúvidas de que o controle difuso de constitucionalidade possa - e deva, na verdade, quando for o caso - ser realizado por juízes no exercício da função jurisdicional, observados os procedimentos legais pertinentes, há controvérsias quanto à possibilidade de órgãos de natureza administrativa exercerem esse mesmo modelo de controle, sobretudo porque tais órgãos não seriam, a rigor, dotados de jurisdição. Uma discussão particularmente interessante nesse contexto refere-se à atuação dos Tribunais de Contas, cuja competência "não é, necessariamente, a de mero auxiliar do poder legislativo"7. Afinal, podem os Tribunais de Contas realizar controle difuso de constitucionalidade? Ao que consta, foi no final de dezembro de 1961 - ainda sob a vigência da Constituição de 1946 e antes do advento da Emenda Constitucional n. 16, de 1965, que introduziu em nosso sistema o controle abstrato de normas - que o STF enfrentou, pela primeira vez, esse tema. Na ocasião, o Supremo deparou-se com o seguinte cenário: um Delegado de Polícia substituto foi aposentado com base na Lei n. 4.316/1958, mas o Tribunal de Contas do Estado do Ceará negou registro ao ato de sua aposentadoria, o que ensejou a impetração de mandado de segurança perante o Tribunal de Justiça estadual. A ordem foi denegada porque a aludida lei que servira de fundamento ao ato de aposentadoria do Delegado havia sido tornada sem efeito por lei posterior, cuja constitucionalidade já havia sido declarada pelo Supremo. Em sessão plenária, o STF negou provimento ao recurso do Delegado, em acórdão relatado pelo Ministro Pedro Chaves (MS 8.372). No que aqui interessa, inicialmente observou que o acórdão recorrido entendeu que "o Tribunal de Consta não podia declarar a inconstitucionalidade da lei", para, na sequência, anotar que "essa declaração escapa à competência específica dos Tribunais de Contas". Acrescentou, ainda, ser necessário "distinguir entre declaração de inconstitucionalidade e não aplicação de leis inconstitucionais, pois esta é obrigação de qualquer tribunal ou órgão de qualquer dos poderes do Estado". Quase dois anos após esse julgamento - e em razão dele -, em 1963, foi editada a Súmula 347 do STF, assim redigida: "O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público". Há registros de que o STF, em 1968 - quando vigia a Constituição de 1967, durante o regime militar -, julgou recurso no qual a Súmula 347 foi invocada para corroborar decisão do Tribunal de Contas do Estado do Ceará que reconhecera a inconstitucionalidade de lei estadual que amparara pedido de um auditor aposentado daquela Corte de Contas - o interessado impetrara mandado de segurança perante a Justiça estadual cearense com o objetivo de obter equiparação de proventos. No relatório do acórdão do RMS 18655, o relator, Ministro Oswaldo Trigueiro, fez constar que a Procuradoria Geral da República opinara pelo desprovimento do recurso justamente com fundamento na Súmula 347. Décadas depois, o STF esclareceu que a "interpretação ampliativa da Súmula [347] não tem sido admitida nesta Corte"8, no sentido de que aos Tribunais de Contas não seria dado apreciar a legalidade de atos administrativos - no caso, um ato praticado pela Secretaria de Estado da Administração e dos Recursos Humanos, que deferiu ao impetrante a "gratificação-assiduidade" -, mas, sim, a constitucionalidade de tais atos, exatamente como disposto no enunciado sumular. Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, que, como se sabe, inaugurou um novo arcabouço jurídico-institucional no país, ampliando as liberdades civis e os direitos e garantias individuais, bem como, dentre outras relevantes previsões, disciplinando especificamente a atuação dos Tribunais de Contas como órgãos de controle externo (arts. 71 a 75), passou-se a indagar se a Súmula 347/STF teria sido ou não superada pela nova ordem constitucional. Em 2012, por exemplo, a Petrobrás insurgiu-se, via mandado de segurança, contra acórdão do Plenário do Tribunal de Contas da União ("TCU"), que se assentara no entendimento de que, à luz da Súmula 347/STF, o TCU teria poderes para, no exercício de suas atribuições, negar aplicação a ato normativo reputado inconstitucional. Sustentou-se, à época, que tal orientação não deveria prevalecer, pois a função precípua do TCU seria a de auxiliar o Congresso Nacional, não se tratando de órgão investido de competência para declarar a inconstitucionalidade de normas editadas pelo Poder Legislativo. Em decisão monocrática que indeferiu a medida cautelar pleiteada, o Ministro Marco Aurélio salientou ser descabido, em sede de cognição sumária, desconstituir o quanto decidido pelo TCU, até porque a atuação da referida Corte de Contas aparentava ter observado os ditames constitucionais. Ademais, assinalou que a "questão alusiva à possibilidade de este último [TCU] deixar de observar, ante a óptica da inconstitucionalidade, certo ato normativo há de ser apreciada em definitivo pelo Colegiado, prevalecendo, até aqui, porque não revogado, o Verbete nº 347 da Súmula do Supremo" (MS 31.439 MC). A questão, porém, não foi submetida a julgamento colegiado, pois o mandado de segurança acabou sendo extinto, sem resolução de mérito, por ausência de interesse processual superveniente, decorrente do silêncio da impetrante. A falta de enfrentamento colegiado nessa oportunidade foi superada anos depois, em 2021, quando o Tribunal Pleno do STF julgou oito impetrações coletivas (MS 35410, MS 35490, MS 35494, MS 35498, MS 35500, MS 35812, MS 35824 e MS 35836), todas direcionadas contra um acórdão do Plenário do TCU que, em síntese, determinara o corte do bônus de eficiência previsto nos §§ 2º e 3º do art. 7º da Lei 13.464/2017, sob o fundamento de sua inconstitucionalidade, em razão da ausência de incidência de contribuição para o Plano de Seguridade Social do Servidor (CPSS) sobre a referida parcela. Em outras palavras, as impetrações questionaram especificamente a possibilidade de o TCU, no exercício de sua competência constitucional para apreciar a legalidade dos atos de concessão de aposentadoria de servidores públicos (CF, art. 71, III), realizar controle difuso de constitucionalidade, à luz da Súmula 347/STF. Relator dos mandados de segurança, o Ministro Alexandre de Moraes, que já havia concedido medida liminar em favor das impetrantes, consignou inicialmente em seu voto que haveria uma "limitação constitucional" à competência do TCU para apreciar a legalidade de atos administrativos de aposentadoria submetidos à sua análise técnica, notadamente porque, "dentro da perspectiva constitucional inaugurada em 1988, o Tribunal de Contas da União é órgão técnico de fiscalização contábil, financeira e orçamentária". A partir dessa premissa, o relator considerou "inconcebível a hipótese de o Tribunal de Contas da União, órgão sem qualquer função jurisdicional, permanecer a exercer controle de constitucionalidade - principalmente, como no presente caso, em que simplesmente afasta a incidência de dispositivos legislativos para TODOS os processos da Corte de Contas - nos julgamentos de seus processos, sob o pretenso argumento de que lhe seja permitido em virtude do conteúdo da Súmula 347 do STF, editada em 1963, cuja subsistência, obviamente, ficou comprometida pela promulgação da Constituição Federal de 1988". Desse excerto extrai-se que, para o relator, o TCU seria órgão administrativo carente de jurisdição e a Súmula 347 não subsistiria no modelo constitucional vigente. Ao conceder a segurança, o relator reconheceu competir ao TCU o exercício pleno de suas atribuições administrativas, mas advertiu que disso não poderia resultar a usurpação de funções atribuídas a outros órgãos, "inclusive a função jurisdicional de controle de constitucionalidade". De forma enfática, destacou que a admissão do controle difuso de constitucionalidade pelo TCU implicaria "alargamento de suas competências originárias, pois estaria usurpando função constitucional atribuída aos juízes e tribunais (função jurisdicional) e ignorando expressa competência do próprio SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL ('guardião da Constituição')". Além de sustentar que o controle difuso seria restrito a órgãos dotados de função jurisdicional, o relator manifestou preocupação com a extensão dos efeitos da decisão impugnada. Isso porque, "o controle difuso exercido administrativamente pelo Tribunal de Contas traria consigo a transcendência dos efeitos, pois, na maioria das vezes, ao declarar a inconstitucionalidade ou, eufemisticamente, afastar incidentalmente a aplicação de uma lei federal, o TCU não só estaria julgando o caso concreto, mas também acabaria determinando aos órgãos de administração que deixassem de aplicar essa mesma lei para todos os demais casos idênticos, extrapolando os efeitos concretos e interpartes e tornando-os erga omnes e vinculantes no âmbito daquele tribunal". Assim, o controle difuso exercido pelo TCU acabaria por assumir feição própria do controle abstrato, reservado com exclusividade ao STF. O Ministro Luís Roberto Barroso acompanhou o relator quanto à conclusão de seu voto, especialmente no tocante à impossibilidade de exercício de controle de constitucionalidade com efeitos erga omnes e vinculantes pelo TCU. Reconheceu, ademais, que, pela estrutura decisória do acórdão impugnado e pelas características do procedimento adotado, que não tratava de nenhum caso concreto, "o controle de constitucionalidade ali exercido pelo TCU teve efeitos transcendentes e equivaleu ao afastamento da eficácia dos arts. 7º, §§ 2º e 3º, e 17 da Lei nº 13.464/2017", em afronta à Constituição. Nada obstante, o Ministro Luís Roberto Barroso divergiu do relator quanto à premissa de que o controle difuso somente poderia ser exercido por órgãos jurisdicionais, enfatizando que "[t]oda autoridade administrativa de nível superior pode incidentalmente declarar a inconstitucionalidade de lei, desde que limitada ao caso concreto". Por sua vez, o Ministro Edson Fachin divergiu do relator para denegar a segurança, no que foi acompanhado pelo Ministro Marco Aurélio. Para os fins deste artigo, é relevante dizer que o Ministro Edson Fachin reconheceu a subsistência da Súmula 347/STF, mantendo hígido seu texto, por entender ser possível ao TCU, "por maioria absoluta de seus membros, no desempenho de suas competências constitucionais, deixar de aplicar em caso concreto lei que considere flagrantemente inconstitucional". Acompanhando o voto do relator, a Ministra Rosa Weber registrou que, em sua visão, "a ordem jurídica inaugurada pela Carta de 1988 não permite ao Tribunal de Contas da União a fiscalização da validade de lei em caráter abstrato, apenas possibilita que aquele órgão de controle, pelo voto da maioria absoluta de seus membros, afaste a aplicação concreta de dispositivo legal reputado inconstitucional, quando em jogo matéria pacificada nesta Suprema Corte". O Ministro Gilmar Mendes, por fim, fez um apanhado histórico da evolução do sistema de controle de constitucionalidade no Brasil, concluindo ser "coerente com nosso sistema constitucional que a presunção de constitucionalidade das normas somente possa ser afastada por órgãos jurisdicionais competentes". Daí a necessidade, segundo ele, de "reavaliar a subsistência da Súmula 347 do STF em face da ordem jurídica instaurada com a Constituição de 1988". Em sua compreensão, órgãos administrativos, a exemplo do TCU, não encontrariam embasamento jurídico, no atual modelo constitucional, para o exercício do controle de constitucionalidade, "dados o franco acesso ao Poder Judiciário e a existência de instrumental seguro e célere no controle abstrato de constitucionalidade, dirigido diretamente ao STF". Ressalvou, contudo, não haver "empecilho para que a Administração Pública deixe de aplicar lei ou ato normativo inconstitucional ou interpretação tida como incompatível com a Constituição pela Suprema Corte, consoante jurisprudência pacífica". Por maioria de votos, portanto, o Plenário do STF firmou a posição de que o TCU, ao apreciar atos de concessão de aposentadorias e pensões, não pode afastar a incidência dos dispositivos da lei 13.464/2017 que garantem o pagamento do bônus de eficiência e produtividade aos servidores das carreiras Tributária e Aduaneira da Receita Federal do Brasil e de Auditoria-Fiscal do Trabalho.Pouco tempo depois, em 2023, a compatibilidade da Súmula 347/STF com os ditames constitucionais vigentes voltou à pauta da Suprema Corte. No julgamento do MS 25888 AgR, o Ministro Gilmar Mendes, relator, afirmou que "o que se espera dos órgãos não jurisdicionais é a aplicação da jurisprudência da Corte ao caso concreto, com possível afastamento de determinado ato normativo caso verificada expressa incompatibilidade com o texto constitucional, nos termos fixados pelo próprio Supremo Tribunal Federal". Assim entendeu porque "o princípio que as leis devem ser interpretadas conforme à Constituição não se realiza apenas negativamente (a Constituição como limite à lei), mas também em termos positivos, integrando-se, a norma superior, na interpretação dos enunciados legislativos infraconstitucionais". Nesses termos, destacou que o tratamento de questões constitucionais pelo TCU "passa a ostentar a função de reforço da normatividade constitucional", de modo que se passa a esperar da Corte de Contas "a postura de cobrar da administração pública a observância da Constituição, mormente mediante a aplicação dos entendimentos exarados pelo Supremo Tribunal Federal em matérias relacionadas ao controle externo". Considerando-se isso tudo, o Ministro Gilmar Mendes propôs uma releitura da Súmula 347/STF, no sentido de que "o verbete confere aos Tribunais de Contas a possibilidade de afastar (incidenter tantum) normas cuja aplicação no caso expressaria um resultado inconstitucional (seja por violação patente a dispositivo da Constituição ou por contrariedade à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre a matéria)". Em complemento, ressaltou que tal orientação não autoriza, em hipótese alguma, a emissão de declarações de inconstitucionalidade com efeitos erga omnes por Tribunais de Contas, bem como enfatizou que o recurso ao argumento da inconstitucionalidade deve ser racionalizado, de modo que "o afastamento de lei ou ato normativo, por razões de inconstitucionalidade, depende também de sua imprescindibilidade para o exercício do controle externo". Nesse caso, a despeito da relevância dos apontamentos sobre a Súmula 347, o Plenário do STF, novamente por maioria, acabou assinalando a perda do objeto do mandado de segurança, em razão da superveniência da Lei das Estatais. A título de conclusão deste artigo, é possível verificar que a Súmula 347/STF, embora editada em contexto constitucional pretérito, não foi formalmente revogada, mas teve seu alcance redimensionado pela ordem constitucional de 1988 e pela jurisprudência contemporânea da Suprema Corte. A orientação atualmente prevalente no Supremo afasta a possibilidade de os Tribunais de Contas exercerem controle de constitucionalidade com efeitos gerais, abstratos ou vinculantes, vedando-lhes qualquer atuação que importe em usurpação da função jurisdicional ou em esvaziamento da competência exclusiva do STF como guardião da Constituição. Admite-se, todavia, que os Tribunais de Contas possam afastar, de modo incidental e estritamente vinculado ao caso concreto, a aplicação de norma cuja incompatibilidade com a Constituição seja patente, especialmente quando já exista jurisprudência consolidada do Supremo sobre a matéria, devendo tal atuação ser excepcional, instrumental ao controle externo e desprovida de pretensão normativa geral. __________ 1 STF, Rcl 8163 AgR, rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, j. 3/11/2011. 2 STF, ADI 91, rel. Min. Sydney Sanches, Tribunal Pleno, j. 21/9/1995. 3 STF, AI 666523 AgR, rel. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, j. 26/10/2010, 4 STF, ARE 1531098 AgR, rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 24/3/2025. 5 STF, Rcl 18165 AgR-ED, rel. Min. Alexandre de Moraes, Segunda Turma, j. 21/8/2017. 6 STF, Rcl 81251 AgR, rel. Min. André Mendonça, Segunda Turma, j. 27/10/2025. 7 STF, RE 576920, rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 20/4/2020. 8 STF, RE 106923, rel. Min. Sydney Sanches, Primeira Turma, j. 26/4/1988.