A controvérsia sobre os limites da remuneração no setor público acompanha a história constitucional brasileira recente. Nos debates da Assembleia Constituinte, por exemplo, houve menções a supersalários recebidos por alguns servidores públicos, denominados à época de "marajás" do funcionalismo público¹. Refletindo essa preocupação, o art. 37, inciso XI, da Constituição Federal de 1988, em sua redação originária, determinava que a lei fixasse não apenas o limite máximo, o chamado “teto”, mas também a relação entre a maior e a menor remuneração dos servidores públicos, observados, em cada Poder e esfera federativa, os limites correspondentes à remuneração das respectivas autoridades de referência.

A mesma preocupação transparecia no art. 37, inciso XII - que veda vencimentos do Legislativo e do Judiciário superiores aos pagos pelo Executivo - e, de modo mais incisivo, no art. 17 do ADCT, que determinou a redução imediata das remunerações e proventos percebidos em desacordo com a Constituição, vedada a invocação de direito adquirido ou a percepção de excesso a qualquer título.

Com o passar dos anos, no entanto, essa solução mostrou-se insuficiente, o que motivou a alteração do inciso XI do art. 37 em duas oportunidades, de forma a consignar expressamente qual seria esse limite máximo. Em um primeiro momento, adotou-se o subsídio mensal dos ministros do STF - STF como teto único nacional, aplicável não apenas aos servidores em sentido estrito, mas também aos membros de qualquer dos Poderes e aos demais agentes políticos (EC 19/1998). Essa fórmula, porém, permaneceu por anos sem eficácia prática, pois o subsídio dos ministros do STF dependia de lei de iniciativa conjunta dos dirigentes dos três Poderes, que nunca foi editada.

Posteriormente, mantido o teto geral, a EC 41/03 restabeleceu, nos âmbitos estadual, distrital e municipal, limites máximos por Poder - os chamados “subtetos” - e suprimiu a exigência de iniciativa conjunta, viabilizando a fixação do subsídio dos ministros do STF pela lei 11.143/05. Para o Judiciário estadual, o subteto passou a corresponder ao subsídio dos desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a 90,25% do subsídio dos ministros do STF - limite expressamente extensivo aos membros do Ministério Público², aos procuradores e aos defensores públicos. A EC 47/05 permitiu, ainda, que Estados e Distrito Federal adotassem esse valor como subteto único, ressalvados os subsídios dos Deputados Estaduais e Distritais e dos Vereadores, completando a disciplina vigente até os dias atuais³.

Além disso, o art. 39, § 4º, CF/88 (incluído pela EC 19/1998) também determina que os membros de Poder, os detentores de mandato eletivo, os ministros de Estado e os secretários Estaduais e Municipais receberão remuneração “exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI”.

Note-se que a expressão “subsídio” possuía outra conotação nas constituições brasileiras anteriores: era a remuneração paga a titulares de mandato eletivo, em uma parcela fixa e outra variável, correspondente ao número de sessões de votação da respectiva casa legislativa e ao comparecimento a elas.⁴ Na ordem constitucional vigente, porém, como anota José Afonso da SILVA, o subsídio: 

“Difere substancialmente daquele tipo referido acima, porque (a) não é forma de retribuição apenas a titulares de mandato eletivo; (b) tem natureza de remuneração, é mesmo considerado pelo atual texto constitucional uma espécie remuneratória; (c) é fixado em parcela única. O subsídio é obrigatório ou facultativo. É obrigatório para detentores de mandato eletivo federal, estadual e municipal (presidente e vice-presidente da República, governador e vice-governador de Estado e do Distrito Federal e prefeitos municipais; senadores, deputados e vereadores), para ministros de Estado, secretários de Estado e de Municípios, membros do Poder Judiciário (ministros, desembargadores e juízes), membros dos Tribunais de Contas (por força das remissões contidas nos arts. 73, § 3º, e 75), membros do Ministério Público Federal e Estadual, advogados da União, procuradores de Estado e do Distrito Federal, defensores públicos e servidores policiais civis ou militares (cf. arts. 27, § 2º; 28, § 2º; 29, V e VI; 39, § 4º; 48, XV; 49, VII e VIII; 93, V; 128, § 5º, I, ‘c’; 135 e 144, § 9º, de acordo com enunciado da EC 19/1998) (...)

O conceito de ‘parcela única’ há de ser buscado no contexto temporal e histórico e no confronto do § 4º do art. 39 com outras disposições constitucionais, especialmente o § 3º do mesmo artigo. Sendo uma espécie remuneratória de trabalho permanente, significa que é pago periodicamente (...) Historicamente, ‘subsídio’ era uma forma de retribuição em duas parcelas: uma fixa e outra variável. Se a Constituição não exigisse parcela única, expressamente, essa regra prevaleceria.”⁵

Tratar-se-ia, portanto, de regra bem direta, que não suscitaria maiores dificuldades, não fosse o disposto no § 11 do art. 37 da CF/88 (incluído pela EC 47/05), que excluía do teto, até o advento da EC 135/24, “as parcelas de caráter indenizatório previstas em lei”⁶. O que se viu a partir de então foi uma profusão de vantagens sob rótulo indenizatório, parte das quais representava verdadeiro incremento remuneratório concedido aos servidores para além do limite estabelecido no art. 37, XI.⁷ Registre-se, desde logo, que não se está a reputar irregular tudo o que se praticou nesse período: como se verá adiante, diversas dessas parcelas tinham amparo em lei formal e tiveram sua legitimidade confirmada pelo próprio STF.

Somou-se a esse quadro o fato de que algumas carreiras buscaram e lograram a equiparação com outras carreiras, tanto quanto às vantagens e gratificações quanto ao teto remuneratório aplicável, sob o fundamento de simetria, neste caso pela via judicial.⁸

Ao longo dos anos, o STF foi chamado a se manifestar sobre muitas dessas verbas e pretensões de equiparação, aferindo a sua constitucionalidade caso a caso - exame do qual resultou tanto a invalidação de rubricas incompatíveis com a natureza indenizatória quanto a confirmação da legitimidade de outras, harmônicas com o regime de subsídio.⁹ Alguns posicionamentos consolidados no bojo desta farta jurisprudência deram ensejo à edição de súmulas, como a súmula vinculante 37, segundo a qual não cabe ao Poder Judiciário aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento de isonomia, resultado da conversão da súmula 681 do Tribunal.

Paralelamente, amadureceu a percepção de que a publicidade dos atos administrativos, princípio constitucional expresso (art. 37, caput, CF/88) e pressuposto do controle social da Administração Pública, também se aplicava às remunerações de agentes públicos. Esse dever de transparência, por sua vez, foi progressivamente densificado por normas constitucionais - como o art. 39, § 6º, CF/88, introduzido pela EC 19/98 -, legislação infraconstitucional, atos regulamentares e construção jurisprudencial.

Além do art. 5º, inciso XXXIII e do art. 37, § 3º, inciso II, CF/88, que consagram o direito de acesso à informação de interesse coletivo ou geral, foi editada a lei 12.527/11 (LAi - lei de Acesso à Informação), cujo art. 8º exige dos órgãos e entidades públicas a divulgação ativa de “informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas”, sendo essa previsão interpretada pela jurisprudência e pela doutrina como abrangente da remuneração nominal dos servidores públicos, conforme decidido pelo STF no julgamento do ARE 652.777 (Tema 483 da repercussão geral)¹⁰.

No plano institucional, a implementação concreta desses deveres de transparência ocorreu por meio de atos regulamentares editados pelos órgãos nacionais de controle administrativo. No Poder Judiciário, destacam-se a resolução 102/09 do CNJ relativa à divulgação dos quadros de pessoal e estruturas remuneratórias, a resolução CNJ 151/12, que determinou a divulgação nominal das remunerações, e a resolução CNJ 215/15, que disciplinou a aplicação da LAI no âmbito judicial. No Ministério Público, destacam-se as resoluções do CNMP - Conselho Nacional do Ministério Público 86/12, que instituiu o Portal da Transparência do Ministério Público, e 89/12, que regulamentou a aplicação da LAI no âmbito ministerial.

Não obstante todas essas medidas, persistia acentuada heterogeneidade classificatória entre os diversos ramos e unidades dessas instituições. Verbas substancialmente idênticas recebiam denominações distintas, enquanto parcelas diversas eram frequentemente agrupadas sob nomenclaturas semelhantes. A fragmentação terminológica dificultava a comparabilidade nacional dos dados, comprometia a rastreabilidade dos pagamentos e reduzia a efetividade dos mecanismos de controle administrativo e social.

É sintomática desse fenômeno a repercussão alcançada por reportagens jornalísticas que chamaram a atenção para os “supersalários” pagos no âmbito do Poder Judiciário e do Ministério Público. Com mais ou menos incorreções, o fato é que essas notícias - que muitas vezes se limitavam a confrontar o montante bruto pago aos servidores com o valor do subsídio dos ministros do STF, sem levar em consideração os permissivos constitucionais e legais para pagamentos acima deste parâmetro - ampliaram decisivamente a visibilidade pública do problema, tornando efetivo um juízo crítico que os instrumentos formais de transparência, embora já disponíveis, não haviam sido capazes de propiciar.

No início de 2026, a constatação do pagamento generalizado de remunerações acima do teto constitucional fez com que o Plenário do STF procedesse ao julgamento conjunto, e paradigmático, da Rcl 88.319 (de relatoria do ministro Flávio Dino), das ADIns 6.601, 6.604 e 6.606 (de relatoria dos ministros Alexandre de Moraes, Cristiano Zanin e Gilmar Mendes, respectivamente) e dos REs 1.059.466 e 968.646 (ambos de relatoria do ministro Alexandre de Moraes), do qual resultou a tese vinculante do Tema 966 (e do Tema 976).¹¹ Adianta-se, desde logo, a tese aqui sustentada: mais do que disciplinar parcelas remuneratórias, o julgamento promoveu verdadeiro reposicionamento dogmático do princípio da publicidade remuneratória (art. 37, caput e § 3º, CF/88), articulando a reserva de lei nacional para a criação de verbas indenizatórias com a uniformização administrativa a cargo do CNJ e do CNMP.

Algumas críticas podem ser feitas em relação a essa decisão. Talvez a mais pertinente delas seja o elevado grau de ativismo judicial¹², já que as teses fixadas extrapolam - e muito - os limites dos pedidos formulados nos processos em julgamento. O próprio ministro Gilmar Mendes reconhece esse ativismo, pontuando, em defesa da Corte, a urgência de uma solução para o problema vis-à-vis a incapacidade de se obter uma solução “ortodoxa” - vale dizer, a edição da lei federal, de caráter nacional, a que se refere a nova redação do § 11 do art. 37 CF/88 - a curto prazo.¹³

Há ainda a crítica mais conhecida do público geral, que consiste na elevação, na prática, que a decisão promove no teto remuneratório das carreiras de Estado¹⁴. A objeção foi respondida, no curso dos debates, de forma pragmática: ainda que não se trate da melhor solução, a disciplina fixada representaria uma melhora substancial em relação ao cenário existente até então, além de se tratar de regulamentação transitória.¹⁵

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