Considerações sobre a segurança de barragens no contexto das leis federais 12.334/10 e 14.066/20

A Lei Federal 12.334/10, que foi alterada pela Lei Federal 14.066/20, estabelece a Política Nacional de Segurança de Barragens (PNSB) destinadas à acumulação de água para quaisquer usos, à disposição final ou temporária de rejeitos e à acumulação de resíduos industriais e cria o Sistema Nacional de Informações sobre Segurança de Barragens. 

À vista dos episódios dos últimos dias em Minas Gerais, que envolveram transbordamento e desabamento de rochas em áreas de barragens, se afigura oportuno recapitular os comandos básicos dessa legislação sobre a matéria. 

1. Definição legal de barragem 

Segundo a lei, em sua definição mais recente, barragem constitui "qualquer estrutura construída dentro ou fora de um curso permanente ou temporário de água, em talvegue ou em cava exaurida com dique, para fins de contenção ou acumulação de substâncias líquidas ou de misturas de líquidos e sólidos, compreendendo o barramento e as estruturas associadas" (art. 2º, inciso I). 

A noção de barragem prevista na redação original da lei - que excluía as acepções "dentro ou fora" de curso d'água permanente ou temporário", "talvegue seco" e "cava exaurida com dique" - foi ampliada para acomodar outras estruturas. 

2. Barragens sujeitas à disciplina legal  

A referida lei, considerando as últimas alterações, conforme o art. 1°, parágrafo único, aplicase às barragens que apresentem pelo menos uma das seguintes características: (i) altura do maciço, medida do encontro do pé do talude de jusante com o nível do solo até a crista de coroamento do barramento, maior ou igual a 15 (quinze) metros; (ii) capacidade total do reservatório maior ou igual a 3.000.000m³ (três milhões de metros cúbicos); (iii) reservatório que contenha resíduos perigosos conforme normas técnicas aplicáveis; e (iv) categoria de dano potencial associado médio ou alto, em termos econômicos, sociais, ambientais ou de perda de vidas humanas¹, (v) categoria de risco alto, a critério do órgão fiscalizador². 

3. Categorias de barragens 

São aquelas definidas pelo art. 7° da Lei, segundo o qual "as barragens serão classificadas pelos agentes fiscalizadores, por categoria de risco, por dano potencial associado e pelo seu volume, com base em critérios gerais estabelecidos pelo Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH)."  

Assim, "a classificação por categoria de risco em alto, médio ou baixo será feita em função das características técnicas, dos métodos construtivos, do estado de conservação e da idade do empreendimento e do atendimento ao Plano de Segurança da Barragem, bem como de outros critérios definidos pelo órgão fiscalizador" (art. 7°, § 1°). Já "a classificação por categoria de dano potencial associado à barragem em alto, médio ou baixo será feita em função do potencial de perdas de vidas humanas e dos impactos econômicos, sociais e ambientais decorrentes da ruptura da barragem" (art. 7°, § 2°). 

Nesses casos, caberá ao órgão fiscalizador exigir do empreendedor a adoção de medidas que levem à redução da categoria de risco da barragem, conforme redação do parágrafo 3° do art. 7°, incluído na redação original pela Lei Federal 14.066/20. 

4. Plano de Segurança da Barragem-PSB e de Plano de Ação de Emergência-PAE   

O Plano de Segurança da Barragem-PSB, assim como o Plano de Ação de Emergência-PAE,  a partir da Lei Federal 14.066/20, constituem instrumentos da Política Nacional de Segurança de Barragens-PNSB. 

O PSB, no teor do art. 8° da Lei Federal 12.334/10, com as alterações mais recentes, deve conter, entre outras informações, (i) os dados técnicos referentes à implantação do empreendimento, inclusive, no caso de empreendimentos construídos após a promulgação da Lei, do projeto como construído, bem como aqueles necessários para a operação e manutenção da barragem; (ii) manuais de procedimentos dos roteiros de inspeções de segurança e de monitoramento e relatórios de segurança da barragem; (iii) indicação da área do entorno das instalações e seus respectivos acessos, a serem resguardados de quaisquer usos ou ocupações permanentes, exceto aqueles indispensáveis à manutenção e à operação da barragem; (iv) Plano de Ação de Emergência (PAE), obrigatório para todas as barragens classificadas como de médio e alto dano potencial associado ou alto risco, a critério do órgão fiscalizador, e para todas as barragens destinadas à acumulação ou à disposição de rejeitos de mineração, independentemente da classificação quanto ao dano potencial associado ou ao risco (art. 11); (v) relatórios das inspeções de segurança; (vi) revisões periódicas de segurança; e (vii) identificação e dados técnicos das estruturas, das instalações e dos equipamentos de monitoramento da barragem etc. 

A seu termo, o PAE, conforme a redação atualizada do art. 12 da lei, deverá estabelecer as ações a serem executadas pelo empreendedor da barragem em caso de situação de emergência, identificando os agentes a serem notificados dessa ocorrência, devendo contemplar, no mínimo, o conteúdo referido na mencionado dispositivo³. 

No ponto, no contexto dos eventos recentes envolvendo reservatórios e barragens, merecem destaque (i) os programas de treinamento e divulgação para os envolvidos e para as comunidades potencialmente afetadas, com a realização de exercícios simulados periódicos; e (ii) plano de comunicação, incluindo contatos dos responsáveis pelo PAE no empreendimento, da prefeitura municipal, dos órgãos de segurança pública e de proteção e defesa civil, das unidades hospitalares mais próximas e das demais entidades envolvidas, de modo que, na configuração de uma situação de risco, ainda que potencial, sejam empreendidas as ações necessárias à salvaguarda da vida, do meio ambiente e do patrimônio potencialmente afetado, alertando-se a comunidade do entorno e as autoridades competentes. 

5. A Zona de Autossalvamento - ZAS 

A PNSB, segundo o seu artigo 2º, inciso IX, alterado pela Lei Federal 14.066/20, conceitua que a Zona de Autossalvamento (ZAS)  se refere ao "trecho do vale à jusante da barragem em que não haja tempo suficiente para intervenção da autoridade competente em situação de emergência, conforme mapa de inundação", que deverá considerar o pior cenário identificado (art. 8°, XI). 

Vale lembrar que Zona de Autossalvamento (ZAS) não é uma novidade da Lei Federal 14.066/20, tendo sido trazida em outras normas estabelecidas em âmbito nacional, tal como Resolução ANA 236/2017. O assunto também havia sido normatizado em âmbito infralegal pelo antigo DPNM, por meio da Portaria 70.389/2017, e mais recentemente pelas Resoluções ANM 4 e 13/2019. 

A PNSB determina que a ZAS será delimitada pelo Mapa de Inundação, a ser elaborado pelo empreendedor no âmbito do Plano de Ação de Emergência (PAE) (arts. 2º, inciso XI, e 12, VIII, Lei Federal 12.334/2010⁴). Por sua vez, a PNSB, por meio do art. 18-A, incluído pela Lei Federal 14.066/20, estabelece a proibição da criação de barragens de mineração, cujos estudos de cenários de ruptura identifiquem a existência de comunidades na Zona de Autossalvamento (ZAS).  

Nos casos de barragens de mineração que já estejam nessa situação, instaladas ou em operação, após ouvir o empreendedor, o poder público deverá deliberar sobre "a descaracterização da estrutura, ou o reassentamento da população e o resgate do patrimônio cultural, ou obras de reforço que garantam a estabilidade efetiva da estrutura, em decisão do poder público, ouvido o empreendedor e consideradas a anterioridade da barragem em relação à ocupação e à viabilidade técnico-financeira das alternativas" (art. 18-A, § 1º).  

Há, ainda, previsão no sentido de que, para essa hipótese, "somente se admite na ZAS a permanência de trabalhadores estritamente necessários ao desempenho das atividades de operação e manutenção da barragem ou de estruturas e equipamentos a ela associados" (art. 18-A, § 2°). 

Está prevista ainda a exigência de estabelecimento da "periodicidade de atualização, a qualificação do responsável técnico, o conteúdo mínimo e o nível de detalhamento dos planos de segurança deverão ser estabelecidos pelo órgão fiscalizador" do Plano de Segurança da Barragem-PSB (art. 8°, § 1°), sendo certo que "as exigências indicadas nas inspeções periódicas de segurança da barragem deverão ser contempladas nas atualizações do Plano de Segurança" (art. 8°, § 1°). 

No contexto de eventos climáticos e meteorológicos extremos, considerando ainda que a previsão destes últimos pode ser, em alguma medida, antecipada, ganha maior importância a realização de inspeções e atualizações periódicas para fins de monitoramento contínuo das estruturas, em especial aquelas classificadas como de médio e alto dano potencial associado ou alto risco, assim como para todas as barragens destinadas à acumulação ou à disposição de rejeitos de mineração. 

6. Prazos 

Note-se que, no teor do art. 19 da Lei Federal 12.334/10, publicada no Diário Oficial da União em 21/9/10, "os empreendedores de barragens enquadradas no parágrafo único do art. 1° terão prazo de 2 (dois) anos, contado a partir da publicação desta Lei, para submeter à aprovação dos órgãos fiscalizadores o relatório especificando as ações e o cronograma para a implantação do Plano de Segurança da Barragem", sendo que, após o recebimento do relatório, os órgãos fiscalizadores terão prazo de até 1 (um) ano para se pronunciarem (art. 19, par. único).  

Isto é, as barragens teriam 2 (dois) anos para apresentar o relatório ao órgão fiscalizador competente, indicando o plano de ação com cronograma para a elaboração do PSB. 

A nova lei, embora tenha alterado conceitos, ampliando a noção de barragens, e criado novas obrigações relacionadas aos Plano de Ação de Emergência-PAE e à Zona de Autossalvamento-ZAS, não estabeleceu novos prazos para a elaboração e a atualização dos Planos de Segurança da Barragem-PSB. 

Em que pese, em última análise, poder se alegar que incumbiria ao órgão fiscalizador eventual exigência de elaboração/atualização dos PSBs, particularmente para as estruturas cuja licença de operação tenha sido emitida na vigência do regulamento anterior, fato é que, no teor da redação original da própria lei - que estabeleceu o prazo de 2 (dois) anos acima - e à vista das obrigações estabelecidas para o empreendedor no art. 17, a partir da publicação da Lei Federal 14.066/20, em especial nos incisos VII, X e XVI - que preveem obrigação de elaboração e atualização do PSB, mantendo-o atualizado, e de elaboração e implementação do PAE -, tem-se por esperado que, na atualidade, as barragens sujeitas à elaboração do PSB em operação tenham, no mínimo, protocolado no órgão competente os relatórios, especificado as ações e o cronograma para a sua implantação ( art. 19). 

Eventual dúvida no prazo para cumprimento da obrigação não parece afastar as exigências da lei, em especial para os casos de estruturas sujeitas à elaboração de PAE, isto é, todas as barragens classificadas como de médio e alto dano potencial associado ou alto risco, a critério do órgão fiscalizador, e para todas as barragens destinadas à acumulação ou à disposição de rejeitos de mineração, independentemente da classificação quanto ao dano potencial associado ou ao risco. 

7. Fiscalização - regra de competência 

Sabendo que a responsabilidade pela fiscalização da segurança de barragens é compartilhada em quatro grupos, de acordo com a sua finalidade (art. 5° da Lei Federal 12.334/10), e que esta fiscalização independe de eventual exigência de licenciamento propriamente dita, cumpre referir sobre as competências para fiscalização e para a aprovação do respectivo Plano de Segurança de Barragem-PSB. Assim, para as barragens:  

I. de usos múltiplos - a competência será do órgão que outorgou "o direito de uso dos recursos hídricos, observado o domínio do corpo hídrico, quando o objeto for de acumulação de água" (art. 5º, inciso I, Lei Federal 12.334/2010). Ainda, em atenção à Lei Federal 9.433/1997 (PNRH), em se tratando de corpo hídrico de domínio da União - a competência para outorga de uso e regularização da barragem, com aprovação do respectivo Plano de Segurança de BarragemPSB, é exclusiva da Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA); em se tratando de corpos hídricos de domínio dos Estados e do Distrito Federal - a competência será do órgão estadual e/ou distrital gestor de recursos hídricos. 

II.  de aproveitamento hidrelétrico - a competência será da entidade que concede, autoriza ou registra o uso do potencial hidráulico (art. 5º, inciso II, Lei Federal 12.334/2010). Nesse sentido, a fiscalização desse tipo de barragem é exclusiva da Agência Nacional de Energia Elétrica-ANEEL (art. 21, inciso XII, alínea "b" da Constituição Federal c/c Lei Federal 9.427/1996). 

III. de mineração - a competência será da entidade que regula e fiscaliza as atividades minerárias (art. 5º, inciso III, Lei Federal 12.334/2010), no caso a Agência Nacional de Mineração-ANM (Decreto Federal 9.587/2018). 

IV. de rejeitos industriais - a competência de fiscalização e controle será do órgão ambiental licenciador da atividade (art. 5º, inciso IV, Lei Federal 12.334/2010), isto é, podendo ser tanto do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) ou dos órgãos ambientais estaduais que assumiram a atribuição do licenciamento. 

V. de rejeitos nucleares - a competência será da entidade que regula, licencia e fiscaliza a produção e o uso da energia nuclear (art. 5º, inciso V, Lei Federal 12.334/2010), no caso a Comissão Nacional de Energia Nuclear-CNEN (art. 6°, Lei Federal 4.118/1962). 

Os órgãos fiscalizadores, a partir da análise documental, vistorias técnicas, indicadores de segurança e outros parâmetros, devem dar ciência ao órgão de proteção e defesa civil das ações de fiscalização que constatarem a necessidade de adoção de medidas emergenciais (art. 5°, §§ 1° e 2°). Isto é, a fiscalização se dá sem prejuízo das ações fiscalizatórias dos órgãos ambientais integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama) (art. 5°, caput, Lei Federal 12.334/10) e das ações de defesa civil, no teor da Lei Federal 12.608/12. 

8. Garantias para reparação de danos 

Entre as obrigações estabelecidas, para os empreendedores de barragem de rejeitos de mineração, resíduos industriais ou nucleares classificada como de médio e alto risco ou de médio e alto dano potencial associado, bem como para os empreendedores de barragem de acumulação de água para fins de aproveitamento hidrelétrico classificada como de alto risco, o órgão fiscalizador poderá exigir a apresentação não cumulativa de caução, seguro, fiança ou outras garantias financeiras ou reais para a reparação de danos (art. 17, § 2°). 

Não obstante ter sido previsto para as barragens já existentes o prazo de 2 (dois) anos a contar da lei da Lei Federal 14.066/20, portanto, 1°/10/22, para adequação aos termos da exigência supra, desconhece-se, até o momento, ter havido a regulamentação a que se referiu o próprio dispositivo.   

9. Obrigações dos empreendedores 

O arcabouço normativo, a partir da Lei Federal 14.066/20, busca delimitar objetivamente as obrigações dos empreendedores, de forma a garantir amplo conhecimento acerca da situação de segurança das barragens existentes no país, bem como o estabelecimento de ações de emergência a serem adotadas no caso de risco de desastres, além das obrigações de monitoramento via inspeções periódicas e atualização contínua do PSB e, consequentemente, do PAE, quando este for exigido. 

Evidentemente, tais providências buscam identificar, à luz dos dados disponíveis, se a situação de risco identificada ao tempo da elaboração do primeiro documento se encontra mantida ou se carece de revisão, por conta da redução ou do incremento das categorias de risco e de dano potencial associado. 

Entre as obrigações previstas, merecem destaque as que seguem: (i) prover os recursos necessários à garantia de segurança da barragem e, em caso de acidente ou desastre, à reparação dos danos à vida humana, ao meio ambiente e aos patrimônios público e privado, até a completa descaracterização da estrutura; (ii) informar ao respectivo órgão fiscalizador qualquer alteração que possa acarretar redução da capacidade de descarga da barragem ou que possa comprometer a sua segurança; (iii) elaborar e atualizar o Plano de Segurança da Barragem, observadas as recomendações dos relatórios de inspeção de segurança e das revisões periódicas de segurança, e encaminhá-lo ao órgão fiscalizador; (iv) manter registros dos níveis dos reservatórios, com a respectiva correspondência em volume armazenado, bem como das características químicas e físicas do fluido armazenado, conforme estabelecido pelo órgão fiscalizador; (v) cadastrar e manter atualizadas as informações relativas à barragem no SNISB; (vi) notificar imediatamente ao respectivo órgão fiscalizador, à autoridade licenciadora do SISNAMA e ao órgão de proteção e defesa civil qualquer alteração das condições de segurança da barragem que possa implicar acidente ou desastre; (vii) executar as recomendações das inspeções regulares e especiais e das revisões periódicas de segurança; (viii) apresentar periodicamente declaração de condição de estabilidade de barragem, quando exigida pelo órgão fiscalizador; (ix) armazenar os dados de instrumentação da barragem e fornecê-los ao órgão fiscalizador periodicamente e em tempo real, quando requerido (art. 17).  

À vista do que estabelece o regramento vigente, do qual a Política Nacional de Segurança de Barragens-PNSB é parte, acredita-se haver normatização suficiente de providências e obrigações capazes de garantir a comunicação eficiente de riscos e evitar e minimizar os danos resultantes de desastres envolvendo barragens, com vistas à necessária salvaguarda da vida, do meio ambiente e do patrimônio potencialmente afetado, inclusive para tratar situações que possam ser geradas no contexto de eventos climáticos e meteorológicos extremos, na medida em que estes forem passíveis de serem previstos e inseridos na respectiva matriz de riscos.  

De toda a forma, convém destacar que o monitoramento de riscos é exigência legal e que requer atualização e providências em caráter contínuo e permanente por parte dos responsáveis, cada qual em sua esfera de atribuições, devendo ser reforçado em períodos críticos, sobretudo os chuvosos, quando a ocorrência de desastres é mais intensa, como desabamentos, deslizamentos de terra, enchentes, transbordamentos e cabeças d'água, dentre outros eventos adversos.

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1 "Art. 2° [...] 

VII - dano potencial associado à barragem: dano que pode ocorrer devido a rompimento, vazamento, infiltração no solo ou mau funcionamento de uma barragem, independentemente da sua probabilidade de ocorrência, a ser graduado de acordo com as perdas de vidas humanas e os impactos sociais, econômicos e ambientais" 

2 "Art. 2° [...] 

VIII - categoria de risco: classificação da barragem de acordo com os aspectos que possam influenciar na possibilidade de ocorrência de acidente ou desastre;"  

3 "Art. 12 [...] 

I - descrição das instalações da barragem e das possíveis situações de emergência;  

II - procedimentos para identificação e notificação de mau funcionamento, de condições potenciais de ruptura da barragem ou de outras ocorrências anormais;  

III - procedimentos preventivos e corretivos e ações de resposta às situações emergenciais identificadas nos cenários acidentais;  

IV - programas de treinamento e divulgação para os envolvidos e para as comunidades potencialmente afetadas, com a realização de exercícios simulados periódicos;  

V - atribuições e responsabilidades dos envolvidos e fluxograma de acionamento;  

VI - medidas específicas, em articulação com o poder público, para resgatar atingidos, pessoas e animais, para mitigar impactos ambientais, para assegurar o abastecimento de água potável e para resgatar e salvaguardar o patrimônio cultural;  

VII - dimensionamento dos recursos humanos e materiais necessários para resposta ao pior cenário identificado;  

VIII - delimitação da Zona de Autossalvamento (ZAS) e da Zona de Segurança Secundária (ZSS), a partir do mapa de inundação referido no inciso XI do caput do art. 8º desta Lei;  

IX - levantamento cadastral e mapeamento atualizado da população existente na ZAS, incluindo a identificação de vulnerabilidades sociais;  

X - sistema de monitoramento e controle de estabilidade da barragem integrado aos procedimentos emergenciais;  

XI - plano de comunicação, incluindo contatos dos responsáveis pelo PAE no empreendimento, da prefeitura municipal, dos órgãos de segurança pública e de proteção e defesa civil, das unidades hospitalares mais próximas e das demais entidades envolvidas;  

XII - previsão de instalação de sistema sonoro ou de outra solução tecnológica de maior eficácia em situação de alerta ou emergência, com alcance definido pelo órgão fiscalizador;  

XIII - planejamento de rotas de fuga e pontos de encontro, com a respectiva sinalização." 

4 "Art. 2º [...] 

XI - mapa de inundação: produto do estudo de inundação que compreende a delimitação geográfica georreferenciada das áreas potencialmente afetadas por eventual vazamento ou ruptura da barragem e seus possíveis cenários associados e que objetiva facilitar a notificação eficiente e a evacuação de áreas afetadas por essa situação;" 

"Art. 12.  O PAE estabelecerá as ações a serem executadas pelo empreendedor da barragem em caso de situação de emergência, bem como identificará os agentes a serem notificados dessa ocorrência, devendo contemplar, pelo menos: [...] 

VIII - delimitação da Zona de Autossalvamento (ZAS) e da Zona de Segurança Secundária (ZSS), a partir do mapa de inundação referido no inciso XI do caput do art. 8º desta Lei;"