PEC 17/24 e a necessária inclusão da advocacia pública municipal

No dia 05/5/26, a Comissão de Constituição e Justiça da Câmara dos Deputados aprovou a Proposta de emenda à Constituição 17/24, que trata de assegurar autonomia administrativa, técnica e orçamentária à advocacia Pública Federal, Estadual e Distrital acrescentando o art. 132-A e modificando o art. 168 da Constituição Federal.

A PEC 17/24, para além de importante, é uma medida normativa necessária. A advocacia pública é a única das funções essenciais à justiça que ainda não possui assegurada, de forma expressa, no texto da CF/1988, a devida autonomia administrativa, técnica e orçamentária.

Essa ausência implica não apenas uma disfuncionalidade sob a perspectiva da integridade constitucional das funções essenciais à justiça, mas também prejuízo concreto e real ao interesse público que a advocacia pública representa e tutela, de modo que o prejudicado, substancialmente falando, é o próprio Estado Democrático de Direito e a sociedade.

A despeito do avanço constitucional, é urgente destacar que a PEC 17/24, nos exatos termos em que redigida, aprofundará, e muito, as assimetrias existentes na Federação brasileira e impactará, de forma sensível e significativa, a Advocacia Pública Nacional.

E isso porque a proposta de emenda constitucional 17/24 não contemplou a realidade dos Municípios que já possuem Procuradorias Municipais institucionalizadas.

A ausência de previsão expressa da advocacia pública municipal projeta uma tensão relevante sobre a compreensão nacional da Advocacia Pública. E não se trata apenas de uma questão conceitual: cuida-se, em verdade, de tema que repercute diretamente sobre a higidez da própria sistemática constitucional e sobre o aprofundamento das assimetrias do federalismo cooperativo. Expliquemos, ainda que de forma sucinta.

(i) O Constituinte de 1988 estruturou o Estado brasileiro a partir de um modelo de federalismo cooperativo, fundado na coexistência de múltiplos centros de poder articulados em torno de um projeto constitucional comum. A autonomia conferida à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos municípios não representa simples técnica de organização administrativa, mas opção estruturante voltada à compatibilização entre unidade e diversidade em uma sociedade marcada por profundas desigualdades regionais e sociais. Nesse contexto, a dignidade da pessoa humana e os objetivos fundamentais da República assumem posição central, orientando toda a atuação estatal para a concretização dos direitos fundamentais.

Essa arquitetura constitucional projeta efeitos diretos sobre as funções essenciais à justiça, concebidas não apenas como estruturas orgânicas, mas como instituições vocacionadas à viabilização concreta do estado Democrático de Direito. A advocacia pública, nesse sentido, desempenha papel indispensável ao atuar na garantia da juridicidade da ação administrativa e na construção de soluções institucionais para problemas públicos complexos, frequentemente situados em zonas de interseção entre competências federativas. A efetivação das políticas públicas e dos próprios direitos fundamentais depende, em larga medida, dessa atuação coordenada entre os diferentes níveis de governo.

A dinâmica do federalismo brasileiro demonstra, assim, que a concretização da Constituição exige diálogo institucional permanente e cooperação entre os diversos entes federativos. É nesse quadro que se tem a compreensão da Advocacia Pública como função essencial à Justiça de caráter nacional, estruturada em diferentes esferas federativas, mas orientada por uma finalidade constitucional comum.

A Advocacia Pública é nacional. Advocacia pública da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios integram um arranjo cooperativo voltado à estabilidade federativa, à juridicidade administrativa e à realização dos direitos fundamentais.¹

(ii) Dito isso, a PEC 17/24, ao não tratar da advocacia pública municipal, impacta os bens jurídicos tutelados e preservados pelo agir constitucional dos procuradores e das procuradoras Municipais.

Qual a razão para se assegurar autonomia administrativa, técnica e orçamentária à advocacia pública federal, Estadual e Distrital e não estabelecer o mesmo regime à advocacia pública municipal, se exercem as mesmas atribuições constitucionais? Nas palavras do ministro Luiz Fux, em seu voto como relator do RE 663.696/MG, julgado sob a sistemática da repercussão geral: “De fato, nos municípios em que existem Procuradorias organizadas, os advogados públicos municipais desempenham idênticas atribuições às de seus congêneres no âmbito da União, dos Estados e do Distrito Federal”.

Com efeito, os advogados públicos, no exercício de suas atribuições constitucionais, são os agentes públicos que entregam ao gestor ou à gestora as soluções jurídicas adequadas e aptas à concretização das necessidades da população, por meio de atuações na assessoria e na consultoria jurídica, no contencioso administrativo e judicial ou ainda no controle de juridicidade dos atos administrativos.²

É dizer: são as advogadas e advogados públicos quem fornecem os caminhos legais e viáveis para que o prefeito ou prefeita, dentro da legítima esfera de discricionariedade administrativa e a partir da plataforma política legitimada pelo voto popular, efetive políticas públicas.³

A PEC  17/24, ao tratar da autonomia administrativa, técnica e orçamentária da advocacia pública federal e estadual sem contemplar, de forma expressa, as Procuradorias Municipais já existentes e devidamente institucionalizadas, compromete, no plano prático, a realização dos direitos fundamentais e a efetivação das políticas públicas no âmbito local. É disso, ao final, que se trata.

Estudos mostram que municípios que contam com Procuradorias estruturadas tendem a apresentar melhores IDH, IGM-CFA e IRGF-Firjan (I Diagnóstico da Advocacia Pública Municipal do Brasil, ed. Fórum, Herkenhoff & Prates, 2017).⁴ É exatamente essa realidade institucional e federativa que a PEC 17/2024 deixa de alcançar em sua redação.

A advocacia pública devidamente institucionalizada já constitui realidade consolidada, e há muito tempo, em todas as 26 capitais brasileiras e em inúmeros municípios de grande porte, alcançando também, progressivamente, cidades de médio e pequeno porte.

Apenas para exemplificar: muitas Procuradorias Municipais foram instituídas antes mesmo da Constituição Federal de 1988, como a Procuradoria-Geral do município do Recife, com 82 anos de existência (decreto municipal 4, de 28/10/1944), a Procuradoria-Geral do município de Salvador, com 82 anos (Decreto-lei 251/1944), e a Procuradoria-Geral do Município de Belo Horizonte, com 75 anos (lei 192, de 20/3/1951, sendo que a advocacia pública municipal conta 101 anos, lei 101 de 13/10/1915), instituições que os autores deste artigo integram.

E, ainda sob a perspectiva da dimensão institucional da advocacia pública municipal, são precisas as palavras do Ministro Marco Aurélio em seu voto no citado RE 663.696/MG:

Tem-se municípios, no Brasil, que são verdadeiros Estados. São municípios que possuem envergadura maior. Cito, exemplificando, sem demérito para qualquer outro município, o de São Paulo, o Rio de Janeiro, Minas Gerais, Bahia, Rio Grande do Sul - e poderia citar outros.

O Procurador, quer o estadual, quer o municipal, defende interesse público – e defende interesse público da mesma envergadura, atuando no campo administrativo e também no contencioso. Não cabe assentar fator de discriminação para dizer-se que, no caso, há de haver tratamento diferenciado, conforme se trate de procurador estadual ou procurador municipal.

(iii) Não por outro motivo, o STF, no julgamento do RE 663.696/MG, submetido à sistemática da repercussão geral (Tese 510), fixou: "Os procuradores municipais integram a categoria da Advocacia Pública inserida pela Constituição da República dentre as cognominadas funções essenciais à Justiça, na medida em que também atuam para a preservação dos direitos fundamentais e do Estado de Direito."

O STF reconhece, portanto, que a advocacia pública municipal integra o rol das funções essenciais à Justiça

Em seu voto, o ministro relator Luiz Fux foi categórico ao afirmar que: "É imperativo que todas as disposições pertinentes à Advocacia Pública sejam aplicadas às Procuradorias Municipais, sob pena de se incorrer em grave violação à organicidade da Carta Maior."

E isso porque, conforme ressaltado pelo Ministro Luiz Fux:

(...) os procuradores municipais possuem o munus público de prestar consultoria jurídica e de representar, judicial e extrajudicialmente, o Município a que estão vinculados. Nesse diapasão, analisam a legalidade e legitimidade dos atos municipais, são consultados a respeito de políticas públicas de inegável relevância social, como saúde, educação e transporte, protegendo o melhor interesse do órgão administrativo e de seus cidadãos, além de atuarem perante os mesmos órgãos que a AGU e as Procuradorias Estaduais, tanto na seara administrativa quanto judicial.

O ministro Edson Fachin, por ocasião de seu voto, expressou:

Tendo essas considerações em mente, é possível afirmar que também as Procuradorias Municipais consistem em Função Essencial à Justiça, pois, como já afirmei, suas atribuições equiparam-se ao restante das carreiras integrantes da Advocacia Pública. E, assim, a simetria de tratamento impõe-se, como forma de garantia da defesa de parcela do interesse público e da Justiça.

(iv) A evolução jurisprudencial recente do STF reforça esse entendimento consolidado. No julgamento da ADIn 6.331/PE, o STF reconheceu que, embora a instituição de Procuradorias Municipais decorra da autonomia política de cada ente, uma vez criada a estrutura, impõe-se a observância do modelo constitucional da advocacia pública, com ingresso por concurso público e exercício exclusivo das funções de representação judicial e consultoria jurídica, aplicando-se, de maneira cogente, o art. 132 da Constituição Federal às Procuradorias Municipais.

Nessa mesma linha, o STF, no julgamento da ADPF 1.037/AP, pontificou que as atividades típicas da Advocacia Pública Municipal não podem ser exercidas por agentes estranhos às carreiras, reafirmando a unicidade institucional e a centralidade dessas estruturas na organização administrativa, incidindo, de forma obrigatória, o art. 132 da Constituição Federal às Procuradorias Municipais.

Isso significa dizer que o regime jurídico, as garantias e o conjunto de prerrogativas da Advocacia Pública previstos constitucionalmente aplicam-se também integralmente à advocacia pública municipal. A hipótese é, portanto, de simetria de tratamento entre a advocacia pública federal, estadual e municipal

(v) Por fim, mas não menos importante, no plano normativo, o Congresso Nacional, ao aprovar a EC 132/23, previu expressamente as Procuradorias Municipais ao inseri-las no art. 156-B da Constituição, incisos V e VI, reconhecendo sua atuação nas funções de fiscalização, cobrança e representação judicial no âmbito do Imposto sobre Bens e Serviços.

A referência direta às Procuradorias dos Municípios, ao lado das estruturas estaduais e federais, demonstra a existência de um arranjo constitucional integrado da Advocacia Pública, que não se limita às esferas federal e estadual.

Assim, com o advento da EC 132/23, passou a existir previsão expressa da advocacia pública municipal no texto da Constituição Federal, reforçando a compreensão de que as Procuradorias Municipais integram, de forma definitiva, o desenho constitucional da Advocacia Pública brasileira.

É nesse conjunto de premissas constitucionais que a PEC 17/24 deve ser analisada. E, se se pretende que essa emenda projete, de forma efetiva e coerente, o avanço a que se propõe, é imperioso que as Procuradorias Municipais já institucionalizadas sejam previstas expressamente em seu texto.

A advocacia pública municipal não pode permanecer fora desse avanço constitucional. São as Procuradoras e os Procuradores Municipais que conferem juridicidade às políticas públicas locais, protegem o erário, orientam gestoras e gestores e enfrentam, diariamente, pressões de elevado impacto social. Assegurar autonomia administrativa, técnica e orçamentária à advocacia pública municipal, para além de estabelecer coerência sistêmica e constitucional à Advocacia Pública Nacional, é tutelar a legalidade administrativa, a boa execução das políticas públicas e a própria cidadania no âmbito local.⁵

A pergunta que se impõe, portanto, é direta: qual modelo de federalismo a PEC 17/24 pretende prestigiar? Um federalismo cooperativo, que reconhece a atuação integrada da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios na concretização dos direitos fundamentais, ou um federalismo seletivo, que deixa à margem justamente o ente federativo mais próximo da população?

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¹ Disponível em: https://www.conjur.com.br/2026-abr-23/a-indicacao-ao-stf-no-horizonte-constitucional-do-federalismo-cooperativo/. Acesso em: 06 de maio de 2026.

² Disponível em: https://www.conjur.com.br/2022-nov-23/gustavo-tavares-vida-associativa-advocacia-publica-municipal/. Acesso em: 06 de maio de 2026.

³ Disponível em: https://www.conjur.com.br/2022-nov-23/gustavo-tavares-vida-associativa-advocacia-publica-municipal/. Acesso em: 06 de maio de 2026.

⁴ Disponível em: https://www.conjur.com.br/2024-set-14/a-densidade-constitucional-da-advocacia-publica-municipal-reflexoes-da-adi-6331-pe-e-da-apdf-1037-ap/. Acesso em: 06 de maio de 2026.

⁵ Disponível em: https://www.conjur.com.br/2025-set-26/lei-federal-no-15-159-invisibiliza-a-advocacia-publica-municipal/. Acesso em: 06 de maio de 2026.